張茉楠：全球數字治理博弈與中國的應對
作者：張茉楠，中國國際經濟交流中心美歐研究所首席研究員、教授
來源：《當代世界》2022年第3期；當代世界
微信平台編輯：周悅
一百多年前，西方國家在工業革命推動下飛速發展，憑借“船堅炮利”打開了世界貿易之門。數字時代的“堅船利炮”，即以互聯網和大數據、雲計算、物聯網、人工智能、第五代移動通信技術（5G）等爲代表的新一代數字技術及數字治理將決定未來發展競爭的格局。因此，能否用好用足數字革命帶來的戰略機遇，將決定一個國家的前途與命運。唯有牢牢抓住數字革命的曆史機遇期，高度重視應對全球數字治理帶來的挑戰，才能更好地把握百年未有之大變局的曆史脈動。
全球數字治理已成大國博弈的“新賽道”
新技術革命對國家關系的塑造越來越強，數字經濟領域正在成爲大國戰略競爭的新高地。近年來，全球數字經濟增長速度達到國內生産總值（GDP）增速的2.5倍左右，數字經濟占GDP 的比重不斷上升。2020年，全球數字經濟規模達到32.6萬億美元，占GDP比重已經達到40%以上。中國數字經濟規模近5.4萬億美元，居世界第二位，占GDP比重也接近40%，且中國數字經濟對GDP增長的貢獻率超過了50%。在數字經濟占 GDP 比重不斷提升的情況下，數字領域的大國博弈也正從比拼科研實力轉向技術標准以及國際規則制定權競爭。當前，大國競爭博弈態勢日益升級，各國爭奪數字主權的“新賽道”將深刻改變全球經濟格局、利益格局和安全格局。數據、算力、算法正在重新定義數字時代的關鍵生産力。數字技術、數字規則、數字主權正在成爲大國博弈的新焦點，主要體現在以下幾個方面。第一，數字科技與地緣政治相互影響越來越大。繼貿易戰、科技戰之後，美國對華發起了“數字新冷戰”。信息通信技術（ICT）供應鏈曾被視作全球化的典型象征，但在此輪“去全球化”的浪潮中遭到嚴重破壞，淪爲國家博弈的政治工具。美國牽頭組建“民主國家科技同盟”，日本加緊推動“基于信任的數據自由流動體系”（DFFT），試圖打造美歐日數字流通圈。從地緣政治角度看，印太—亞太地區成爲數字博弈的重點區域。在東南亞地區，美國加緊通過“美國—東盟互聯互通”框架下設立的“創新互聯互通”計劃，對東盟國家展開數字外交。第二，數字治理規則與價值觀挂鈎的趨勢逐步增強。數字技術關乎隱私保護、倫理道德和信息安全，涉及個人權利和商業自由的沖突，以及個人權利保護和國家管控模式等議題。一些國家將數字技術與法治、制度乃至人權等價值觀挂鈎，如美國等國推動以價值觀爲基礎的數字外交，組建科技民主聯盟。歐盟委員會《歐盟智能戰略》白皮書提出啓用“可信賴的基于歐洲價值觀和規則的人工智能”，甚至在《數字服務法案》中強調要建立與歐盟政治價值觀相配套的網絡防火牆機制。第三，數字治理及其規則競爭更趨激烈。數字領域的競爭既是技術之爭，更是規則之爭。各國都想借助規則主導權加緊輸出本國數字治理模式，延伸數字管轄權，並拉攏利益相關者構築規則。近年來，美國從維護“數字霸權”出發，打出所謂“數字自由主義”旗號，並利用世界貿易組織、亞太經合組織以及《美墨加協定》《美日數字貿易協定》擴展其全球利益。同時，美國還主導建立《亞太經濟合作組織跨境隱私規則》，吸收日、韓、新、加、澳、墨等國加入。歐盟因其強大的規制能力與龐大的市場而形成“布魯塞爾效應”。爲追求全球數字規則領導權，除了推出《通用數據保護條例》成爲全球數據治理模板之外，歐盟委員會發布《塑造歐洲數字未來》戰略文件，提出要制定“全球數字合作戰略”，並在七國集團、世界貿易組織和聯合國等平台推廣歐盟方案，致力于形成全球適用的數字經濟國際標准與規則。而一些中等經濟體也試圖打造數字夥伴關系，爭取在數字治理規則上擁有更大的話語權，如新加坡、新西蘭、智利簽署《數字經濟合作協議》。由此可見，數字領域國際規則制定的競爭日趨激烈。
2021年10月27日，美國國務卿布林肯正式宣布在國務院成立網絡空間和數字政策局。（IC Photo圖片）
第四，全球數字保護主義趨勢更加明顯。近年來，“數字主權”日漸成爲國家核心利益的重要組成部分，各國圍繞“數字主權”的利益訴求、立場分歧與博弈全面展開，美日歐等在實踐中不斷行使立法、執法和司法管轄權，爲數字空間“定規立制”。冷戰時期，美蘇戰略競爭的制高點是武器裝備和核武器，未來大國競爭的制高點將是數字經濟與數字貿易。縱觀全球發展格局，雖然美國仍在數字經濟與數字貿易領域占據主導地位，但中國已呈現快速崛起之勢，兩者之間的競爭日趨激烈。特朗普政府期間，明確將中國定位爲美國的首要戰略競爭對手，並從“數字地緣政治”的角度展開對華競爭。美國在不斷增強“數字能力”的同時，對中國數字高科技公司進行制裁，加大出口管制力度，持續實施科技封鎖與打壓，甚至強行“脫鈎”，搞“數字新冷戰”，以維護自身“數字霸權”及全球科技領導地位。拜登上台後，繼續不遺余力地通過其國際網絡對他國施加壓力，如利用“五眼聯盟”等強化對中國數字技術封鎖，更在技術標准、國際規則等層面加大對中國的制衡力度。美國還試圖推進“印太經濟框架”，構築對華“數字同盟圈”或“戰略合圍圈”。
全球數字治理初步形成中美歐競爭格局
數字化發展離不開數字治理，數字治理的背後是科技之爭、規則之爭，也是主導權之爭。目前，全球範圍內尚未形成統一的數字經濟治理規則體系，大量的數字治理規則處于空白，制度供給短缺問題突出。新冠肺炎疫情暴發後，世界主要大國圍繞數字産業鏈的穩定性、數字技術的掌控、數字主權的維護、數據安全與跨境流動、個人隱私保護等持續交鋒。全球數字經濟發展越快，各國在這些領域的交鋒就越頻繁、越激烈。數字治理涉及衆多議題，如數據資源開發利用、隱私保護、跨境數據流動、域外管轄權、網絡安全、平台責任與平台治理等。目前，包括美國、歐盟、日本、中國在內的全球經濟大國或經濟體正競相塑造數字化發展的未來，從法律法規、標准規則、監管政策、多邊經貿協定等多個維度，加緊出台數字戰略與數字治理及其規則框架，試圖在全球數字競爭中占據主導權或一席之地。從全球數字治理格局來看，美國和歐盟分別主導了全球最主要的兩大數字治理體系，兩大體系治理重點各有不同，但雙方均致力于將自己的治理方式推廣成全球規則和標准。日本、中國、俄羅斯、印度、加拿大、韓國等主要國家在數字治理方面也逐漸形成了自己的特色，但在全球數字治理主導權、話語權方面尚不足以與美歐相匹敵。一、美國以數據跨境自由流動力促數字利益的全球擴張美國的戰略意圖是通過數據跨境自由流動擴展全球數字霸權利益，並逐步形成數字治理的“美式模板”。在“美式模板”中，美國對外倡導所謂“自由貿易”，要求世界其他國家打開市場、降低市場准入門檻，提出了數據跨境自由流動、非本地化存儲、維護平台免責等主張。美國的目的是打開國際市場，方便自身具有較強競爭優勢的大型跨國科技企業進軍海外市場並獲得壟斷利益，主要抓手是區域和雙邊協議，如《美墨加協定》《美日數字貿易協定》。對內方面，美國並沒有執行其所倡導的數據自由跨境流動和非本地化存儲規則，而是制定了關鍵數據本地化存儲的要求，並且通過立法授權更爲嚴格地審查外資對美國企業的收購，動用稅收、金融、財政、司法等綜合手段，以“全政府戰略”維護美國在尖端領域的全球優勢。由此可見，美國對外對內完全施行的是“雙重標准”。
2022年2月7日，歐盟部長級會議在巴黎舉行，本次會議的主題是建設歐洲的數字主權。（IC Photo圖片）
二、歐盟利用統一市場效應主導數字主權並推廣歐盟標准歐盟利用巨大的統一市場及尋求數字主權向世界推出更多歐洲標准。對外方面，歐盟通過較強的規則制定能力，以及巨大的統一市場打造“布魯塞爾效應”，並通過尋求技術主權/數字主權向世界推出更多歐洲標准。目前，歐盟已簽訂數十個自由貿易協定,而數字貿易與數字治理規則零散地分布在電信、知識産權、投資以及金融等相關章節。與“美式模板”不同的是,歐盟會針對不同國家的發展情況在數字貿易與數字治理政策上靈活處理。對內方面，由于歐盟缺少數字領域的大型跨國公司，而其內部市場中存在大量美國企業，所以歐盟以完善內部規制、加強對大型平台企業的管理來實現自身的政策主張。例如，斯諾登事件後，歐盟加強個人隱私保護，出台並實施了《通用數據保護條例》。歐盟此舉引發了世界多國出台相關數據保護法律法規。在平台治理方面，歐盟于2020年先後出台了《數字服務法案》和《數字市場法案》，重點加強對平台企業的監管，與美國所倡導的平台免責不同，歐盟更加強調大型平台在市場資源配置中的公平性，並加大反壟斷調查力度。此外，歐盟還通過嚴格執行外商投資審查、強化市場秩序等舉措謀求競爭優勢。三、中國立足産業與市場雙重優勢助力維護國家總體數字安全中國作爲新興經濟體和發展中國家雖然在數字規則制定能力等方面與發達國家存在較大差距，尚未形成較爲完善的數字治理體系，但近幾年基于國情和發展利益，也在打造數字發展的良好生態，不斷強化數字治理能力和水平。第一，中國將數據視爲重要的生産要素，旨在激發數據要素活力。一是確立數據的基礎地位。《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的出台，爲推進數據要素市場化改革指明了方向。“十四五”規劃綱要進一步提出，建立健全數據要素市場規則，統籌數據開發利用、隱私保護和公共安全，加快建立數據資源産權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標准規範。二是大力激發數據要素活力。目前，全國已設立18家數據交易平台，各平台都在積極探索數據確權和數據交易機制。第二，打造良好的政策環境，提升數字核心産業競爭力。一是將數字經濟上升爲國家戰略。黨的十八大以來，實施網絡強國戰略和國家大數據戰略，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，建設數字中國、智慧社會，打造具有國際競爭力的數字産業集群，培育數字經濟生態。二是相關支持性政策不斷落地。先後出台了《“互聯網+”行動指導意見》《數字經濟發展戰略綱要》及《“十四五”數字經濟發展規劃》等重要政策性文件。各地方政府也立足本地優勢，持續推動數字經濟政策落地實施。三是數字核心産業競爭力不斷提升。2021年上半年，電子信息制造、軟件和信息技術服務業等多個數字經濟核心産業規模增速超過20%，電子及通信設備制造、電子商務服務等重要領域投資增長超過20%，數字産業引領發展勢能充分彰顯。
2021年7月8日，參觀者（中）在世界人工智能大會的展覽現場體驗體感機器人玩具。（新華社圖片）
第三，強化國家安全，積極參與數字經濟與治理國際合作。一是強化總體國家安全觀下的國家數字安全。國家數字安全是重要的核心訴求，個人隱私保護逐步受到重視。二是初步形成了數據治理的“中國方案”。中國相繼出台《網絡安全法》《數字安全法》《個人信息保護法》《數據出境安全評估辦法》《互聯網信息服務算法推薦管理規定》等重要法律法規，並正式頒布《關于平台經濟領域的反壟斷指南》，初步構建了數字治理的基本框架。三是積極參與數字國際規則談判與合作。2019年1月，包括中國在內的76個世貿組織成員發表了《關于電子商務的聯合聲明》，啓動與電子商務相關的貿易談判。中國聯合有關國家發起《全球數據安全倡議》《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》等，同時正式提出申請加入《全面與進步跨太平洋夥伴關系協定》與《數字經濟夥伴關系協定》，這些重大舉措宣示了中國正以更加開放的態度積極參與全球數字經貿與治理規則制定，推動數字貿易與治理國際合作的戰略意志和決心。
中國參與全球數字治理面臨的挑戰更趨複雜嚴峻
當前，全球數字治理規則制定進入深度博弈期，大國圍繞數字規則競爭日趨激烈，美歐推出多項數字新戰略劍指中國，對中國構成重大挑戰。第一，美國視數字治理爲“數字新冷戰”前沿。在多邊層面，美國利用世界貿易組織、亞太經濟合作組織等平台設置對華議題，形成“議題聯盟”；在區域層面，通過“印太戰略”“科技民主聯盟”打造針對中國的“數字同盟圈”。在2021年年底舉行的東亞峰會上，拜登曾透露美國將與盟友探討制訂“印太經濟框架”，該框架將主要圍繞貿易便利化、數字經濟和技術標准、供應鏈彈性、脫碳和清潔能源、基礎設施、工人標准等議題設置政策議程。美國試圖利用“印太經濟框架”在世界貿易組織之外形成一個由其主導的印太區域性的數字貿易協議，構築印太“數字同盟圈”，對中國實施新的“規鎖戰略”。
2021年9月3日，一名參會人員在服貿會中國銀行展台體驗數字人民幣消費。（新華社圖片）
第二，現有國內規則與全球規則仍存較大不兼容性。當前，中國仍在全球數字貿易治理規則話語體系中處于弱勢地位。中國現行數字貿易和數字治理規則與全球高標准數字貿易規則的差距主要表現在覆蓋議題的廣度和深度層面。中國已簽署的雙多邊自貿協定雖涵蓋了數字産品待遇、數字便利化等傳統議題，但對跨境數據流動、隱私保護、數字服務市場准入等新議題覆蓋不夠或未涉及，數字貿易與數字治理規則與談判策略缺乏系統設計，在雙多邊數字貿易與數字治理規則談判博弈中仍處于弱勢地位。第三，中國數字企業“走出去”面臨嚴峻挑戰。中國龐大的數字經濟規模尚未有效轉化爲數字貿易規模與競爭力。近年來，中國數字科技企業出海頻頻遭遇打壓制裁，海外業務拓展受到嚴重影響，有被鎖定在國內市場的風險。同時，作爲具有巨大數字市場潛力的國家，中國需要保持戰略主動，進一步開放國內數字市場，避免美歐等國以“對等原則”對中國進行反制，如美國以“國家安全”、歐洲以“隱私保護”爲由限制中國數字企業進入它們的市場。而一些跨國公司也可能會以中國的數字市場准入限制爲由，將相關數據業務轉移至全球其他國家或地區，進而在一定程度上延緩甚至阻滯中國構建以國內大循環爲主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。
新時代中國需牢牢把握參與全球數字治理的主動權
新形勢下，中國需緊跟全球數字貿易與數字治理規則發展方向，積極參與雙邊、諸邊、多邊數字貿易與數字治理規則談判，對標對表《全面與進步跨太平洋夥伴關系協定》《數字經濟夥伴關系協定》《區域全面經濟夥伴關系協定》等主要經貿協定，圍繞重點數字貿易與數字治理相關議題，提出 “中國方案”及政策框架。
2021年5月27日，小朋友在中國國際大數據産業博覽會上體驗一款數據流通大作戰遊戲。（新華社圖片）第一，全面提升數字治理水平，積極推動數字領域高水平開放。數字治理作爲中國制度性開放與高質量發展的戰略前沿領域，爲避免美歐國家形成將中國排斥在外的規則制定圈，需要重點把握好“開放”與“安全”、“創新”與“監管”、“數字主權”與“數字治權”、“國內法治”與“涉外法治” 等幾大關系的平衡。一是加快構建並完善促進數字治理的重要基礎性制度安排。主要包括：完善跨境數據流動制度，考慮與相關國家和地區共同建立“白名單”制度，強化數據出境後風險評估監管；完善外商投資安全審查管理制度，針對重大數字基礎設施、關鍵數字安全技術、重要算法軟件等産品、敏感領域數據等實施審批或備案管理；完善反制法律工具，應對美歐的“長臂管轄”，參考美歐數據出境監管法規，將相關法律的效力延伸至域外。二是有序擴大數字領域的市場准入與開放，支持自貿區（港）制度創新先行先試。支持海南自貿港、上海自貿區、粵港澳大灣區、北京數字貿易試驗區、數字服務出口基地等區域組建數據海關、設立“離岸數據中心”，進一步推動建立“數字自由貿易區”，在區域內推進先行先試。在守住安全底線的前提下，放寬增值電信、雲計算等數字領域的市場准入要求。第二，積極參與雙邊、諸邊、多邊經貿談判，提升國際規則制定話語權。在數字治理的國際經貿談判上，應采取雙邊、區域、多邊及中美歐平衡路徑齊頭並進與相互配合策略。一是多邊路徑。積極推動在世界貿易組織等多邊框架下增加若幹數字貿易與治理規則，如納入跨境數據流動、隱私保護、數字服務和技術壁壘等相關條款。二是區域路徑。推動開放式諸邊協定談判，利用亞太經濟合作組織、《區域全面經濟夥伴關系協定》等已有區域貿易協定框架，加快《區域全面經濟夥伴關系協定》數字貿易條款升級；以參與《全面與進步跨太平洋夥伴關系協定》《數字經濟夥伴關系協定》談判作爲中國數字領域制度型開放契機，加快對接高標准規則議題談判步伐。三是雙邊路徑。中國的自貿區協定正在加速擴容，應將數字經貿規則與數字治理作爲重點談判領域，大力推動以合作爲導向的數字經貿規則和政策協調框架，加快升級自貿區協定談判的數字貿易條款及制度安排。四是平衡路徑，即“中美歐大三角的平衡路徑”。利用美歐在數字領域的利益分歧及歐盟數字主權訴求，爭取戰略合作空間。對美國可采取彈性談判策略，將爭議較大的數字安全、數據本地化等議題暫時擱置，而在隱私保護、市場准入、知識産權、數字稅及人工智能、區塊鏈治理等議題上開展合作；對歐洲則應管控分歧，創造機遇重啓《中歐全面投資協定》談判，同時深化雙方在數字技術、數字標准、數字服務市場、數字基礎設施等領域合作。
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