新加坡和香港、東京稱爲TOD全世界做的最好的三個典範城市。但TOD（Transit-Oriented Development，以軌道交通爲導向的城市發展）是什麽？在新加坡，恐怕沒有人能給出標准定義。
有專家嘗試用三個層次解釋這個不那麽“新加坡”的概念：
在頂層，它是綜合的土地使用和交通規劃理念；中觀，它涉及對交通要道與戰略通道的布局；而在微觀，它將關系到如何讓一個新城或區域自給自足。
無論怎麽解釋，都與城市規劃密切相關。在此之前，新加坡曾以機動車出行爲主，直到1987年才出現首條地鐵線路。而如今，在人均GDP超2.5萬美元城市中，有效聚人、聚産的TOD理念，不僅滲入新加坡城市發展的細節，也重塑著城市風貌。新加坡從靠近南部的中心地區拓展成爲包含23個新城的“星群式”城市格局，軌道交通則作爲“血管”，將各種資源彙聚到每個市鎮，形成高度聚集的功能中心。不僅人均VKT（Vehicle Kilometers Traveled，機動車行駛公裏數）最低，每年人均軌道交通行程也最長。
那TOD“新加坡模式”是如何引領新加坡城市發展的呢？
01
城市擴張，從“爬行”到“蛙跳”
想了解新加坡的未來，要看榜鵝新城。榜鵝新城(Punggol)是一個始建于1998年的新城，位于新加坡東北角沿海地區，距樟宜國際機場不遠，新城面積9.3平方公裏，其中，近5平方公裏被規劃爲居住社區（主要以高層居住區爲主，容積率基本在3.0～3.5之間），綠地面積大約2.5平方公裏，剩下的部分才是商業服務、金融辦公、行政辦公、公共服務設施等功能，新城中心布置了MRT-LRT綜合交通樞紐，其東南角布置了公交換乘的停車場。盡管目前周遭仍處于開發狀態——商業區尚待完善、榜鵝電子産業園企業還未完全入駐，但大量人流已湧入開往新城的地鐵。
榜鵝地鐵站600米範圍內居住用地占比50%以上，綠地占比高達25%
在新加坡，類似榜鵝這樣的新城，並沒有遭遇“空城”“鬼城”命運。自1960年起，新加坡先後4次推出新城打造計劃，皆有效完成了新城重要使命——緩解與疏散新加坡中心地區過于集中的人口。
這種改變來得並不容易。最初，政府大興土木，通過組建HDB（建屋發展局Housing Development Board，HDB）在離中心區域更遠的地方修建大量“組屋”，以此推動新城發展。到上世紀80年代，新加坡已經按照這種思路打造了13個新城。但數據顯示，直到1990年前後，城市人口密度才實現總體顯著下降。而這主要得益于當時三條主要地鐵線路的開通。
也正是從這個時期開始，新加坡短短30年的軌道交通史，開始與城市規劃“無縫銜接”。在城市規劃中，功能是關鍵。軌道交通代表的是一種綜合、集約式的規劃方式。土地資源稀缺是新加坡規劃的前提，因此，要盡量把土地發展集中在地鐵線上。
事實上，TOD本身就是一種層級式發展理念。所謂層級，就是爲城市發展提供一些“焦點”——區域中心。新加坡在規劃時，通過這個理念使住房、商業、公共服務等城市核心功能最大限度地集中在地鐵站周圍，將城市不同功能連接起來，這讓城市有了合理配置功能、將功能分散布局的基礎，並形成真正的綠色出行城市。
當城市面臨擴張需求時，大部分城市訴諸一寸土地一寸土地地向外推開，這種“圈層型”結構，在爲城市帶來集約發展紅利的同時，也引發諸多城市病。而在新加坡，正是借助軌道交通布局，讓城市擴張從“爬行”變爲“蛙跳”，也讓新加坡擺脫了城市“圈層型”擴張的夢魇。
眼下，除去金融服務業最爲集中、位于新加坡南側的中心地區（Central Area），在城市西、北、東三個方向各有一個區域中心，23個新城照扇形大骨架分散排布，形成類似“星群”結構。
這種有點有面的城市形態，也進一步推動“花園城市”形成——由于新城無需連片，新城之間原始的綠地與灘塗地資源得以保全，這不僅構成新加坡“城市綠肺”，也爲市民提供了更多開敞空間。根據最新規劃，在人口密度高居全球前三的新加坡，到2030年，90%的家庭周圍400米以內將有公園。
正是在這樣的體系下，新加坡的城市肌體健康且精密地成長。
02
規劃要早，過程要“留白”
要實現TOD模式，關鍵在于讓軌道交通真正成爲城市流量入口。如果私家車比行人擁有更高路權，要想讓軌道交通引導城市發展，幾乎無從實現。
新加坡公路占土地面積超12%，政府通過推行汽車配額制、征收上路稅等措施，直接減少了路上車輛，還通過一種電子道路計費系統ERP，對不同路段征收不同過路費，間接調整路上車輛結構。最終目標是，引導更多人從地上走進地下、搭乘地鐵。
這一套ERP系統之所以能在新加坡平穩落地，主要歸功于“提早規劃”。早在上世紀70年代，新加坡就引進ERP前身——地區許可制度(ALS)。當時，新加坡機動車保有量還不高，市民對公共交通需求旺盛。趁這一時機，政府加深了市民對于公共交通的接受度高于機動車的印象，爲隨後一系列政策實施鋪路。
長期以來，新加坡規劃的時間線以50年爲基礎單位，在如此長的時間軸中，情況不可能一成不變。況且，TOD實踐中涉及部門衆多，需要協調的內容龐雜，小至各方建設進度難以匹配、大到利益沖突與博弈都時有發生。要保障具體規劃落地，需要在開發建設過程中不斷協調。
基于此，新加坡設置了一套有利于“持久戰”的架構。在新加坡，幾乎很難從一個部門完整地提取關于某一項規劃的全部信息，因爲所有規劃都是各部門協作完成。由于同樣隸屬國家發展部，負責概念總藍圖（Concept Plan）、總體規劃圖草案與區域規劃的URA和負責具體市鎮規劃的HDB能夠有效協作。而在每一個具體市鎮規劃過程中，HDB一般會召集負責陸路交通的LTA，以及負責綠化、醫療、學校等的各政府部門相關人員組成一個委員會，由一個總規劃師牽頭，推動商討。當意見無法達成一致時，可能會請求相應部委給予意見，還有可能訴諸內閣，進行更大範圍討論。
我們可以從新加坡組屋規劃實踐中看出新加坡在著眼于長遠規劃和靈活處理具體規劃細節之間的關系。超過80%的新加坡市民獲益于這個世界有名的公屋模式，也因此，組屋的規劃建設能夠有效引導人員流動，成爲調整城市發展的重要工具。對于待規劃的片區，HDB通常會分批次、有步驟地建造組屋。而若看單次開放房源，又通常會既包括已成熟區域，又包括新城地區。通過控制房屋供給，HDB可以幫助調整各個新城的發展步調，讓“對的時間、對的人出現在對的地點”。
從另一個角度來看，這也與其規劃始終要“留白”的理念一脈相承，爲規劃前的充分討論和開發後的調整提供了可能性。
再以榜鵝新城爲例，新城采取的是片區式規劃思路——未開發地區將用于未來調整。盡管這些地區的輕軌站已修建完畢，但依然維持關閉狀態，直到其周邊配套完成後，才會加入運營。
另外一個例子是在現有開發中爲未來留下“鎖眼”。在新加坡商業中心烏節路地鐵站，預留了一種叫作“敲除板”（Knock-out Panel）的結構。對于晚于地鐵站修建的購物中心或其他建築來說，可以直接敲除這一結構，在最小化影響前提下，接入地鐵站。
新加坡ION Orchard購物中心——地下設有最繁忙的地鐵站之一烏節路地鐵站
03
規劃“強政府”模式≠“弱市場”開發
TOD理念的本質是以人爲本，應該是人有什麽需求，就如何打造。因地制宜、因時制宜，讓新加坡在背靠軌道交通進行城市規劃建設時，顯得充滿動感且不失區域特色。但一切的核心，還在于以滿足人的需求爲根本遵循。
HDB中心所在的大巴窯（Toa Payoh）地鐵站，距烏節路僅三站距離。即便是工作日下午，站前商業體中也人流如織。商業體中親民的服裝品牌、電子商品店、與通過整合路邊攤形成的“美食廣場”構成了主要業態；而在地鐵站另一側，是一個寬敞的公交集運站——這兩種功能幾乎構成了新加坡大部分社區型地鐵站的“定式”。
以地鐵站爲中心打造的社區，自然需要匹配當地需求。所以並不是每個納入TOD發展的地鐵站周邊都一定是大型商場，也可能是小型商鋪集合，還可以是一個社區醫院、一所學校。
一個地鐵站具體應該放什麽，基本上都能在規劃中找到答案，這主要源于新加坡“強政府”規劃模式。與此同時，在規劃的每個細節中，市場的聲音也很“響亮”，因爲這些聲音代表的就是人的需求。
比如，在新城選址時，更多依靠的是供需關系科學的調研與專業計算，而非單純對交通、距離等因素的考量。每個區域中心的迅速發展，也都是立足于當地産業基礎與市民需求。
而在大數據時代下，大量社會人口、産業數據讓規劃部門有了精確規劃的底氣和依據。他們甚至會詳細到規劃某個地區某個商鋪的具體用途，到底是用作發廊還是餐廳，以此保證每個社區供需基本平衡。
在新加坡，一種普遍認知是：強政府與市場不僅不沖突，相反，由于專業規劃團隊的存在，讓規劃能夠滿足甚至超前預測市場的需求變化，在此情況下引導市場發展，也更好地滿足人的需求。
04
步行城市，打通“最後一公裏”
把軌道線路規劃好、建設好是否就萬事大吉了呢？長期以來，新加坡把大部分精力放在了通過規劃地鐵線路來解決連通性問題上，而私營公交、慢行系統等方式被局限在很小的範圍內。比如，在軌道出行“最後一公裏”問題上，部分市民在地鐵上花費的時間與從地鐵站走路到學校花費的時間幾乎相當。
根據2013年《陸路交通總體規劃》,到2030年，新加坡將力求每10戶居民中有8戶居住在距離地鐵站步行10分鍾以內的區域。與此同時，地鐵裏程數將從現在的240公裏增至360公裏。顯而易見，這項新規劃在著手解決“最後一公裏”問題的同時，也意味著新加坡需要投入更多資金。
造成這種問題的一個原因是，在解決到達性問題時，新加坡主要是從地鐵本身來考慮，騎行、步行系統僅是補充。盡管步行城市的目標已被寫入新一輪城市總規中，但在新加坡實際操作中，這種對路權的再分配，還處于試點階段。
比如，在爲數不多位于主城區的試點——明古連（Bencoolen）地鐵站附近，僅一個街區采用了車道讓位于騎行與步行道的規劃，不僅前後缺乏連接，且路段內自行車與共享單車供給也有限。
基于此，步行城市的目標對于新加坡而言，將是一個龐大工程。在現有明古連試點的礎上，新加坡還將開辟更多步行和騎行專用路徑，從而形成覆蓋全新加坡的網絡。
此外，新加坡還嘗試用更多方法進一步提高地鐵使用率。比如，與橫貫南北的軌道優先走廊相匹配的是，機動車道被移至地下，地面則用于公交車、自行車與行人通行。更加“行人友好”的環境下，軌道交通的重要性也會得到空前提升。
鐵道走廊的慢行系統
05
結語
把軌道交通刻進城市“基因”裏——這或許是新加坡這個國家規劃者們對新加坡未來的共同期許，也應該是我們應該積極汲取的經驗吧。
本文摘編自：城市進化論