摘編自雜志文章《我國城市社區居家養老PPP模式應用的問題及對策研究》，原文刊于《現代商貿工業》（國內統一刊號：CN42-1687/T；國際標准刊號：ISSN 1672-3198）2019年5期。【本文爲全文】
【作者簡介】
1.劉耀東（1976-),男，湖北黃石人，湖北工業大學經濟與管理學院副教授，管理學博士，碩士生導師，公共管理系主任，南湖學者學術帶頭人，研究方向：行政哲學、社會治理；
2. 宋茜培（1995-），女，湖北襄陽人，湖北工業大學經濟與管理學院中國近現代社會治理專業18級碩士研究生，研究方向：社會治理；
3. 孟菊香（1996-），女，甘肅慶陽人，湖北工業大學經濟與管理學院中國近現代社會治理專業17級碩士研究生，研究方向：社會治理。
【基金項目】
本文系2017年度湖北省教育廳人文社會科學研究重點項目“PPP模式在城市社區居家養老中的應用研究”（批准號：17D037）的階段性研究成果；本文也系2014年度國家社會科學基金一般項目“城鄉公共服務一體化進程中的農村社區服務類社會組織能力建設研究”（批准號：14BZZ052）的階段性研究成果。
【摘要】
伴隨著經濟社會的發展，我國的人口老齡化程度日益加深，老年人口的增多給我國傳統的養老模式帶來了挑戰，日益呈現出資金不足、供需矛盾等問題。PPP模式在城市社區居家養老服務中的應用在一定程度上緩解了城市老年群體養老服務需求與供給之間的矛盾，本文在探究當前我國城市社區居家養老PPP模式發展現狀及問題的基礎上，尋求國內外發展經驗，以期解決城市社區居家養老PPP模式應用中出現的公私利益沖突、法律法規不健全、服務項目與內容供需失衡、監管不到位等問題，構建公共部門與私人部門間利益共享、風險共擔的城市社區居家養老PPP模式。
【關鍵詞】
人口老齡化；城市社區居家養老；PPP模式
我國傳統的養老模式是以家庭養老爲主，機構養老爲輔，但是伴隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，傳統的養老模式已難以滿足當前龐大的老年群體的服務需求。根據中華人民共和國2017年國民經濟與社會發展統計公報資料顯示，截止到2017年年末，“我國60周歲及以上的人數達24090萬人，占總人口的17.3%，其中65周歲及以上的人口有15831萬人，占總人口的11.4%”[1]。我國的人口老齡化問題日益加深，已成爲社會密切關注和亟待改善的問題。2013年，《關于加快發展養老服務業的若幹意見》文件中明確提出，“逐步建立和完善以居家養老爲基礎、社區服務爲依托、機構養老爲補充的養老服務體系”[2]。城市社區居家養老服務屬于准公共物品的範疇，因此，將PPP模式注入城市社區居家養老服務中是有利于提高服務質量和服務效率的。福利多元主義理論強調政府不再是社會福利的唯一提供者，主張多元主體參與，政府在福利供給方面承擔規範者和購買者的角色，該主張與當前城市社區居家養老PPP模式的內涵有異曲同工之處。因而，基于福利多元主義理論，在城市社區居家養老中引入PPP模式，形成公私部門共同投資、共同管理、利益共享、風險共擔的養老服務模式，融合居家養老與社區養老，以期緩解養老服務的供需矛盾，構建完善的社區養老體系。
一、我國城市社區居家養老PPP模式的發展現狀及問題
社區居家養老一詞最早出現在《關于加快實現社會福利社會化的意見》中，區別于傳統的建立在血緣關系上，由子女或親戚贍養的養老服務模式，現代意義上的社區居家養老模式是以社區爲平台、以家庭爲基礎、以政府爲主導、以社會力量爲補充的多元主體參與的服務模式，旨在爲老年人群提供生活照料、家政服務、醫療保健等物質需求和娛樂、關愛、心理咨詢等精神需求，是與機構養老、家庭養老相互補充的一種養老模式。
進入老齡化社會後，政府密切關注並采取了相應的措施，我國城市社區居家養老模式建設取得了一定的成績。我國初步建立起一批城市社區居家養老服務設施和場所。據統計顯示，至2017年年末全國各類養老服務機構和設施15.5萬個，比上年增長10.6%，其中注冊登記的養老服務機構2.9萬個，社區養老機構和設施4.3萬個，社區互助型養老設施8.3萬個；各類養老床位合計744.8萬張，比上年增長2%（每千名老年人擁有養老床位30.9張），其中社區留宿和日間照料床位338.5萬張[3]；各類老年活動室35.0萬個，享受高齡補貼的老年人2682.2萬人，比上年增長13.9%；享受護理補貼的老年人61.3萬人，比上年增長51.5%；享受養老服務補貼的老年人354.4萬人，比上年增長25.3%[4]。然而，我國城市社區居家養老還面臨著諸多問題和困難。
（一）公私利益沖突
在城市社區居家養老模式中注入PPP理念是符合可持續發展趨勢的，由多元主體參與養老服務中，公共部門和私營部門通過資本合作，引入市場競爭機制，可以充分發揮公私部門雙方的優勢，從而提高城市社區居家養老産品或服務的質量和供給效率。但是，在城市社區居家養老PPP模式的具體運作中，由于沒有具體的法律法規來界定公私部門雙方的利益分配，既沒有針對公共部門參與社區居家養老服務的“標尺”，也沒有給私人部門設置“保護網”，雙方容易在具體操作中形成利益沖突。如若過分重視保護私人部門的利益，則公共利益會因此受到損害；如若過分重視保護公共部門的利益，則會損傷私人部門參與居家養老服務的積極性。因此，在福利多元主義視角下城市社區居家養老PPP模式的應用中，需要以制度和標准的形式找到公共部門和私人部門之間利益分配的“度”。
（二）資金能力不足
福利多元主義理論認爲政府不再是唯一的服務提供者，強調多元投入，PPP模式也主張公共部門和私人部門共同參與投資社區居家養老服務項目中。我國現階段城市社區居家養老服務的資金主要來自于三個部門，即公共部門的財政投入、私人部門的社會資本以及老年人的自費投入等。然而，公共部門的財政投入大多使用于社區建設、管理人員的薪資、基礎設施建設等方面，在居家養老服務方面實際投入資金較少，而私人部門具有“經濟人”的本質特征，一般以追求盈利爲目的，而私人部門投資社區居家養老産業的資金風險較大，投資回報周期表較長，私人部門常出現資金斷節問題。
（三）精神服務供需失衡
現階段，我國城市社區居家養老爲老人提供的服務主要分爲兩個方面，即物質服務和精神服務，其中物質服務包括日間生活照料、家政服務、醫療保健服務等，精神服務分爲心理健康咨詢、娛樂活動等。然而，我國目前在社區中搭建的醫療服務平台只能滿足老年人的基本健康需求，無法實現健康服務的全覆蓋，醫療科技水平有待提高。最爲重要的是，我國目前在城市社區居家養老中涉及的精神層面的服務存在嚴重的供需失衡，現有的心理健康咨詢和娛樂活動難以滿足老年人日益增長的精神需求，且精神服務種類也有待豐富多樣化。
（四）養老服務隊伍構建不協調
高水平、優質化的養老服務隊伍是提升城市社區居家養老服務的基礎。當前我國城市社區居家養老的服務人員重要由社區管理人員、專職人員和志願者幾部分組成。社區管理人員除需提供一部分服務外，其主要工作是以管理爲主，專職人員由于薪資較低，人員較少且服務投入度不高，另外，專職人員中取得助理社會工作師等職業證書的又少之又少，志願者具有較大的流動性和不穩定性，因此，作爲城市社區居家養老服務的三大主要提供服務的群體，其服務隊伍建設具有人員不足、積極性不高、流動性較大、專業化水平不高等特點，整個養老服務隊伍構建不協調。
二、國外經驗借鑒
（一）美國PPP模式：政府主導與市場結合
美國作爲世界第一大經濟體，在政府的主導作用下，爲鼓勵社會力量參與養老事業，構建多層次、立體化的養老模式，將福利化與産業化進行有效的融合，充分發揮市場機制的作用，政府與私營部門在養老領域的合作水平較高。
第一，構建了完備的法律體系。美國早在1965年起，爲了能夠爲老年人的醫療、救助、安養機構提供法律保障，出台了《多目標老人中心方案》、《老年法》等法律。其次，建立完善的養老金制度。由于美國強大的養老金制度的支持，使得市場力量能夠大量引入美國養老機構中。
第二，爲了吸引非政府組織和民間資本參與養老事業，政府大力推行PPP模式。當前，美國養老服務機構存在著三種服務和管理模式：一是由一些團體或個人進行出資，政府雇用專業人員進行管理；二是政府自己單獨進行資金投入，而管理則交給團體或個人；三是在出資方面，政府、團體和個人三方共同負擔，管理則交由團體或個人負責。
第三，爲養老機構融資開辟渠道，培育市場力量。首先，在美國政府的政策引導下，養老機構能夠利用以達金融市場的多元化融資渠道來發展養老事業。爲增加老年人的支付能力，推出了“以房養老”等金融産品。其次，老齡企業發展迅速。目前美國之所以在養老産品的服務質量和供給效率等方面提升較快，主要原因在于湧現出了很多具有優秀的管理和運營技術經營良好的老齡企業集團，從而使得市場化運營的效率得到較大幅度的提升。再次，咨詢服務的不斷完善起著“專業謀士”作用，爲美國養老事業的發展提供了服務支持。
（二）新加坡PPP模式：政社分工配合
新加坡于2000年正式步入老齡化社會，其重要標志爲60歲及以上的老年人口所占的比例從1990年的8.4%上升到2000年的10.8%。然而，這一老齡化的態勢還在進一步加速，到2010年，新加坡人口老齡化比例在10年間上升了5.2個百分點，達到16%。新加坡政府高度重視養老事業的發展，面對日益嚴重的人口老齡化問題，政府在法律、政策等方面爲其提供支持，因此，實際上政府發揮著主導性作用。一方面，在養老機構的發展方面，制定專門的法律法規，使養老機構能夠做到有法可依。另一方面，爲了有效綜合協調養老事業發展，成立了專門機構。人口老齡化跨部門委員會于1998年成立了。該委員會分爲經濟保障、健康護理等小組、就業小組、社會融入小組、健康護理小組、住屋小組、社會和諧小組等六個小組，綜合解決老年人面臨的各種問題。[5]新加坡成立了“家庭和老年理事會”，旨在加強在養老院管理和指導方面，從而爲養老院服務的規範提供了有效的保障。
（三）日本PPP模式：激發社會組織活力
日本是世界上老齡化程度最高的國家。根據日本厚生勞動省公布 2011 年人口普查數據顯示，日本 65 歲以上老年人口比例爲 23.1%，[6]通過這個數據我們不難看出，與歐美一些發達國家相比，日本的老齡化程度要嚴重得多。基于日本老年人高齡化的特點，日本主要采取社區居家養老的模式，強調老年人接受養老服務的場所在家中，爲了滿足老年人家政服務和日常護理等需求，社區主要爲老年人提供上門服務工作。這是由于日本多數老年人行動能力較差，身體健康狀況不好，老年人養老對上門服務的需求較爲旺盛。日本政府爲緩解個體化的服務所帶來的供需矛盾，不斷發動志願者組織參與到社區養老當中。在日本，非營利性組織參與到日本的居家養老服務的現象十分普遍，據統計，有超過 10000 個養老志願者服務協會在從事服務于老年人的工作，這不僅解決了日本在養老事業中資金和人員的不足，而且有利用營造一個敬老愛老的文化氛圍，從而能夠産生一種社會化的效應。此外，日本還積極推廣公私合作項目，讓更多的企業投資到社區居家養老領域。
（四）經驗總結
美國、新加坡、日本在養老事業方面的有效經驗，可爲我國社區居家養老PPP模式的發展提供了有效的借鑒：
第一，樹立了“産業化”與“福利化”有機結合的理念。西方發達國家普遍將養老事業看成是公益化與産業化相結合的事業。正是基于福利的基礎上，將産業化的理論引入其中，“産業化”與“福利化”的有效結合，吸引企業的資本或非營利組織進入養老行業，把社區居家養老的發展放在整個養老産業的大格局中，從而打造政府、企業、社會組織、個人的有效合作平台。
第二，制定了完善的法律法規體系。西方發達國家十分注重契約精神，而契約精神的基礎必須有完善的法律作爲保障。PPP模式成功運作的前提條件就是有完善的法律作支撐，這僅保障了合作雙方的權益，也避免了各種政策變化帶來的風險，使PPP模式能夠得到健康運行。
第三，發揮政府的主導作用，轉變政府職能。政府的規範與扶持是各個發達國家養老事業得到健康發展的重要條件。各國政府力推的PPP模式使是政府與市場之間優勢互補的作用，從而兩者能夠得到有機結合。政府職能的合理界定在推行養老機構的PPP模式中起著非常重要的作用。各發達國家爲PPP模式的發展創造良好的監管、制度和政策環境是政府要發揮主導作用的重要體現，與此同時，通過PPP的合同關系，讓社會組織或民營企業等社會力量成爲養老機構的運營主體，從而達到共享收益、合理地分擔風險的目的。
第四，建立養老機構PPP模式的專門管理機構。專門機構的指導與管理是PPP模式的成功運作與推行重要保障。爲了構建覆蓋全國的老齡服務網絡，美國在全國各社區成立老齡服務中心。聯邦政府的衛生與公衆服務部下設了九個區域性辦公室和老齡局；公共服務部則設立于州政府；老齡代理機構設立于州以下政府。新加坡政府于1998年專門設立了人口老齡化跨部門委員會。這些專門的管理部門，有利于發揮其綜合協調作用，對PPP模式的具體實施起著保障的作用。
第五，發揮養老領域社會組織的公益服務功能。非營利性的特征是社會組織區別于企業重要特征，社會組織能夠保證養老事業的公益性和福利性，從而克服養老領域資金和人員的不足。爲此，各發達國家也充分發揮非營利組織志願者的積極性。如日本，有超過 10000個養老志願者服務協會在從事服務于老年人的工作。大量的志願者的出現，大大減輕了日本這個過度老齡化的國家的養老負擔。
三、推進我國城市社區居家養老PPP模式的發展對策
（一）完善相關法律法規，緩解公私利益沖突
完善統一的法律法規體系，既是公共部門的行爲“標尺”，也是私人部門的利益“保護網”。PPP模式下的城市社區居家養老服務項目是公共部門和私人部門的共有産權，兩者利益共享、風險共擔，任何一方的失信或失責都會給整個項目的運營造成極大的損害。公私部門雙方應明確各自的職責與定位，公共部門做好土地、政策、補貼等工作，私人部門投入資金、技術和管理等。因此，需要一整套統一完善的法律法規體系，以法律來明確雙方的權責關系，保證項目運營的協調性，以法規規章來統一標准、規範程序，保證項目運營的規範性。
（二）拓寬資金來源渠道，構建政策扶持體系
充足的資金來源是保證城市社區居家養老PPP模式健康運營的前提。項目的資金主要來源于兩個方面，即私人部門的資金投入和公共部門的政策補貼。當前的資金籌措渠道單一，資金能力不足嚴重束縛了項目的發展。因此，公共部門和私人部門應創新思維，尋求其他融資渠道，例如，通過稅收優惠、收費減免等政策吸引其他社會力量參與城市社區居家養老服務中，鼓勵社會捐助。此外，公共部門應加大對城市社區居家養老服務産業的稅收、土地的政策扶持，建立一整套的政策扶持體系，避免碎片化、低效化政策扶持。
（三）創新養老發展理念，推動智慧居家養老
創新是發展的源泉，城市社區居家養老服務不能僅僅局限于生活照料中的飲食、生活起居、衛生等方面，醫療健康中的理療、體檢、小病救助等方面，精神服務中的娛樂、心理咨詢室等方面。現代化的城市社區居家養老PPP模式下的服務應該是多樣化的、智慧化的，公私部門應充分利用現代科學技術，共同搭建城市社區居家養老服務平台，構建便捷高效的熱線服務，提高社區居家養老的醫療服務水平，創新精神層面的服務類型，爲老年群體提供舒適的養老環境。
（四）加強服務隊伍建設，提高養老服務水平
助理社會工作師等資格證書是體現社區居家養老服務隊伍水平的直接認證，但面對如今社區中此類持證人員極具匮乏的局面，公私部門應加強對養老服務隊伍人員的培訓，支持服務人員積極學習，接收正規系統的培訓，考取資格證書。另外，公共部門應提高養老服務隊伍人員的薪資水平，給予相應的優惠政策，加強養老服務崗位的吸引性，鼓勵優質人才參與城市社區居家養老服務中去，多方位提高養老服務隊伍的服務水平。
參考文獻：
[1][3]中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html2018-02-28.
[2]朱巍巍.我國養老服務業發展史上的重要裏程碑——國務院出台《關于加快發展養老服務業的若幹意見》[J].中國民政,2013(10):4-10.
[4]2017年社會服務發展統計公報[EB/OL].http://www. sohu.com/a/ 246721345_99939264.html2018-08-11.
[5]于愛武.新加坡養老現狀及啓示[J].老齡探索，2010（18）：25-30.
[6]中國新聞網．日本單人家庭首超 3 成[EB/OL]http://www.chinanews.com /2011-6-9.