摘 要：多年以來,美國各級政府在減貧方面積累了較爲豐富的經驗,已形成以保障性福利減貧項目爲主,區域開發政策爲輔,政府、企業和社會組織廣泛參與,覆蓋重點區域和重點人群的減貧政策體系。借鑒吸收美國減貧經驗,對于當前和未來階段提升我國脫貧減貧效果、鞏固脫貧攻堅成效具有重要的意義。建議通過設立國家貧困線、開展家計調查、分類調整社會保障救助政策、加大貧困地區行業准入等政策手段,加快形成系統高效穩定可持續的貧困治理體系。
改革開放特別是十八大以來,我國實施大規模扶貧開發和精准扶貧,已經使7億多農村人口擺脫貧困,我國農村貧困發生率由1978年末的97.5%下降到2018年末的1.7%,取得了令人矚目的偉大成就。按照黨中央戰略部署,到2020年我國現行標准下農村貧困人口將全部脫貧,貧困縣全部摘帽,區域性整體貧困得到解決。盡管如此,貧困尤其是相對貧困現象仍將在我國長期存在,脫貧減貧工作事實上遠未結束。作爲世界上最大的發達國家,美國地域廣闊、人口衆多,美國各級政府在脫貧減貧方面積累了很多有效做法,並形成了相對成熟的減貧模式,其減貧經驗值得我國借鑒。
一、美國的貧困標准與貧困狀況
(一)貧困標准
美國的官方貧困線有兩個版本。一個是由美國人口統計局(US Census Bureau)發布的貧困門檻。這一標准在區分戶主年齡(65歲以上或以下)、家庭人口數量、是否有18歲以下兒童3個條件的基礎上,設置了48個貧困檔位,每個家庭按照實際情況被劃入特定檔位(見表1)。例如,2017年一個典型的中年三口之家(家庭人口3人,戶主65歲以下,一個18歲以下兒童),其貧困門檻爲19730美元。如果該家庭2017年的總收入1低于19730美元,則該戶3人全部被計入爲貧困人口。值得一提的是,除阿拉斯加州和夏威夷州外,美國的貧困門檻是全國統一的,沒有區分城鎮和農村。
另一個貧困線一般指的是由美國健康與公衆服務部(HHS)發布的貧困指南或聯邦貧困線指南(FPL)。貧困指南根據貧困門檻計算得出,實際上是貧困門檻的簡化版本[1],主要用來確定各類聯邦福利項目(如Medicare和CHIP等)的適用門檻,即一個人或家庭是否滿足享受特定項目的資格(見表2)。
(二)貧困狀況
目前,美國的貧困狀況呈現以下3個特點。
1.絕對貧困發生率大體穩定。
自1959年有官方統計數據以來,美國貧困發生率經曆了“下降-反彈-穩定”的演變過程。在1960年代林登•約翰遜總統發起的“向貧困宣戰”計劃影響下,美國的貧困率由1959年的23%降至20世紀70年代末期的11%。隨著經濟滯漲和財政壓力,美國減貧項目的覆蓋面和保障水平有所降低,導致1970年代末開始,美國的貧困率有所反彈,于1983年到達15%左右並進入到穩定波動期。受宏觀經濟形勢影響,近年來美國絕對貧困發生率在12%-15%上下浮動。2017年,美國的貧困發生率爲12.3%,全美約有3970萬人口處于貧困線以下。值得一提的是,美國的貧困標准較高,這一數據並不具備國際可比性。事實上,根據世界銀行發布的1天1.9美元的絕對貧困標准[2],美國2016年絕對貧困率僅爲1.2%,已基本消滅絕對貧困。
2.相對貧困問題相對突出。
按照經合組織(OECD)提出的家庭收入中位數50%的相對貧困標准,2017年美國的相對貧困率高達17.8%,在36個經合組織成員國中高居第二,僅次于以色列,遠高于德國、法國和英國等國家(見表3)。相對貧困率高的背後,美國國內較大的貧富差距是重要原因。根據經合組織的統計,2016年,美國的基尼系數爲0.391,在經合組織國家中排名第四,僅次于墨西哥、智利和土耳其。2016年,美國最高收入20%群體收入與最低收入20%群體收入比爲8.5,在35個OECD國家中排名第三,僅次于墨西哥和智利。
3.貧困人口分布呈明顯的地域性和族群特征。
美國貧困人口大體呈南部、中西部較多,西部和東北部較少的分布態勢。南部的貧困發生率最高。2017年,南部16個州的家庭真實收入中位數爲55019美元,僅爲東北部和西部的83.6%和83.8%。全美貧困發生率最高的州,包括密西西比州、路易斯安那州、阿拉巴馬州等,也幾乎都分布在南部。此外,美國貧困人口的族群差異也非常明顯,非洲裔、拉丁裔的貧困率顯著高于白人和亞裔。2017年,非洲裔和拉丁裔人群的貧困率分別高達21.2%和18.3%,而白人和亞裔的貧困率分別僅爲8.7%和10.0%。
二、美國的減貧戰略
經過多年的演變和發展,目前美國已形成了以保障性福利減貧項目爲主,區域開發政策爲輔,政府、企業和社會組織廣泛參與,覆蓋重點區域和重點人群的綜合減貧政策體系。相關政策主要涉及五大領域。
(一)保障性福利項目減貧:區分有無勞動能力,建立以家庭爲單位的保障體系
美國政府重視對無勞動能力貧困者和有勞動能力貧困者的甄別區分,並分別設立了有針對性的社會福利項目。
1.無勞動能力的貧困人口。
對于無勞動能力的貧困者,包括嬰幼兒、學生、殘疾人和老年人,美國政府主要通過提高社會福利項目給付水平和覆蓋面進行“安全網兜底”,保障貧困者的基本生活和發展需要。
2.有勞動能力的貧困者。
相關減貧政策的著力點則是在保障其基本生活需要的情況下,努力激勵這類群體外出工作。在這一方針指導下,美國各級政府設立的許多福利項目都對有勞動能力者施加了相對嚴苛的受享條件。如,1996年開始啓動的貧困家庭臨時補助計劃(TANF)主要對貧困家庭發放現金補貼。這一項目有3個特點[3]。一是時間短。每個人一生最多只能享受60個月(5年)的政策補助(有些州更短),並需要在收到補助後的24個月內找到工作,否則將可能被削減額度甚至取消資格。二是強制參加工作。除特殊情況豁免外,單親家庭父母必須每周參加30個小時的工作活動,普通家庭父母則必須每周參加35或55個小時的工作活動,具體視情況而定。三是州內參加工作比例的總量控制。州一級作爲TANF計劃的管理部門,必須確保本州內50%以上的家庭和90%以上的普通家庭正在參與工作活動,不達標的州將無法收到來自美國健康與公衆服務部的後續撥款。
(二)教育與就業創業扶貧:提高貧困人口人力資本,激發貧困者內生動力
貧困發生的原因多種多樣,除居住地自然禀賦先天不足、居住地理位置偏遠外,人力資本缺乏是重要原因。對此,美國通過教育扶貧和就業創業扶貧等舉措,強化貧困者的學曆素質,提升他們的就業技能和就業意願,激發貧困者擺脫貧困的內生動力。
1.建立覆蓋學前教育、基礎教育、高等教育的完整教育扶貧體系。
在學前教育、基礎教育、高等教育領域,美國近年來通過早期啓蒙計劃、啓蒙計劃、《初等與中等教育法》和《不讓任何一個孩子掉隊》等法案[4]和各類助學金、獎學金[5]等,減免貧困學生相關費用,提高落後地區教學質量。此外,美國各級教育系統都極爲重視培養學生的職業能力,普遍開設了較高質量的職業生涯規劃和創業類課程,幫助學生盡早爲就業創業做好准備。
2.設立豐富多樣的培訓和就業扶助計劃。
1960年以來的一系列培訓法案,包括《人力開發和培訓法案》《就業與培訓綜合法案》《職業培訓夥伴法》《勞動力投資法案》和《複蘇法案》等,使美國政府再就業培訓體系得以完整建立。該體系設立了大量的就業扶助和培訓計劃,如工作軍團項目[6]、志願服務隊計劃等,旨在提升貧困者的求職技能,幫助他們找到適合工作。此外,爲了幫助貧困群體更便捷地尋找工作,美國政府鼓勵傳統的職業介紹機構向一站式就業服務中心轉型,積極融合職業介紹、就業培訓、失業保險等業務。
(三)落後地區的開發式減貧:縮小區域發展差距
對于整體落後和貧困地區,美國政府主要通過稅收、政府合同、産業政策等方式進行開發式扶貧,促進落後地區經濟發展。
1.通過財政援助、稅收減免、信貸優惠、水電費用減免、工人培訓補貼等組合式激勵手段促進貧困地區産業發展。
聯邦和州政府出台了一系列法案,如《地區再開發法》《聯邦受援區和受援社區計劃》等[7],除直接對貧困地區施以財政援助外,還通過稅收優惠返還、信貸擔保、貼息貸款、工人就業和再培訓補貼等手段,激勵私人投資公司到貧困地區開展農牧業生産、開采礦産資源等業務。此外,一些州和地方政府爲了吸引資本投資和人才到本地工作生活,也會選擇降低本地個人所得稅率和消費稅率。
2.放寬貧困地區的行業准入限制,在一些地區布局博彩、軍事等産業。
爲了鼓勵貧困地區發展,美國政府同意在印第安保留地開設博彩業,內華達州一些縣也允許開辦博彩業和色情産業。此外,美國政府將許多軍事産業和設施布局在西南部的新墨西哥、亞利桑那等貧困地區,既降低了用地用工成本,又通過發展軍工産業輻射帶動當地其他産業的發展。
3.制定出台針對貧困地區小企業發展的特殊優惠政策。
美國國會于1998年制定了HUBZone計劃,即在被美國小企業管理局(SBA)認證的在曆史上開發不足的地區(HUBZone)設立並實際運作的小企業,鼓勵聯邦政府在合同外包時優先考慮這些企業,並給這些地區的企業在投標時給予相應的優惠政策[8]。
4.加大對落後地區基礎設施的投入。
美國聯邦政府設立了許多優惠項目,支持貧困地區公共基礎設施的優化升級。凡是在貧困地區修建公路、機場、港口、電站和通訊等基礎設施,都可以向聯邦政府有關部門申請專項撥款和退稅。
5.出台專門的區域規劃法案並成立區域協調管理機構,對重點貧困區域進行綜合開發與管理。
爲了推動田納西河流域和阿巴拉契亞山區等地區的開發,美國先後出台了《田納西河流域開發法》和阿巴拉契亞區域開發法等法案,並設立了阿巴拉契亞區域委員會(ARC)[9]和田納西河流域管理局(TVA),負責區域整體開發與管理,並負責區域扶貧事務。
(四)多措並舉緩解農村貧困問題
美國各級政府出台了三方面的政策,促進農村貧困地區經濟社會發展。
1.建立系統高效的農村地區創新創業支持體系。
美國已經在農村地區建立起了較爲完善的農村創業金融體系。爲了促進農村地區金融行業發展,對建立的農村信用社不征收營業稅和所得稅,也不收取存款預備金,並允許農村信用社資金購買國債[10]。美國政府每年還投資約15億美元用于農業、農村信息網絡建設,形成了以互聯網爲主要介質的農村、農業信息傳播模式,建成了農業部及其所屬五大信息機構在內的農業信息網(包括聯邦、州、地區三級)和世界最大的農業計算機網絡系統AGNET。此外,美國建立起了種類多樣的各類中小企業保險,農村地區的中小企業保險則更爲優惠,以鼓勵農村中小企業發展。
2.形成“政府+市場”的合力,完善農業生態補償制度。
美國農業生態補償制度曆史較長,通過一些項目的成功實施,包括環境質量改進計劃(EQIP)、保護和儲備計劃(CRP)等,美國農業生態補償體系取得了可喜的成就,目前已形成穩定完善的生態補償制度體系。其中,政府作爲農業生態補償的主要參與者,主要負責財政支出和設定標准,並注重發揮專業市場力量,提升補償標准的科學性和合理性。
3.進一步優化農村貧困地區寬帶網絡和基本公共服務設施建設。
美國各級政府較爲重視在農村貧困地區興建完善醫療、教育等公共服務設施,並通過“點燃美國”寬帶建設計劃,大力發展“互聯網+教育”和“互聯網+醫療”。2012年開始,美國健康與公衆服務部采取了一系列政策措施支持農村醫院、診所和私人醫生提供高質量的醫療服務,減少對農村地區醫療服務機構的管制並改革醫保支付手段,大力推進遠程醫療建設。此外,美國各級政府還加大撥款力度,不斷優化農村貧困地區教育質量,已投資數十億美元用于建設公立學校寬帶網絡,爲2000萬學生提供寬帶和無線網絡服務,並爲農村地區學生提供在線學習課堂等遠程教育手段。
(五)著力探索縮小相對貧困狀況
在著力消滅絕對貧困的同時,美國也進行了一些縮小相對貧困和收入差距的實踐探索,包括擴大針對低收入人群的社會福利項目,提升教育公平程度,優化公共就業服務,降低區域間發展差異等。此外,美國有兩點舉措值得一提。
1.通過發展消費信貸、累進稅等方式間接提高低收入者收入。
與歐洲國家不同,“大蕭條”後美國逐步走上了所謂“按揭型凱恩斯主義”之路,鼓勵消費信貸[11],即使是信用等級幾乎爲零的美國人也可以申請信用卡。這種鼓勵透支消費的策略不僅支撐了美國多年的經濟增長,客觀上也使得低收入的美國人能夠享受到相對體面的生活水平[12]。此外,美國對個人所得稅和遺産稅均實行累進稅率,也促進了相對貧困率的降低。
2.通過對農業提供高額的補貼,提升農民收入水平。
由于曆史原因,美國建立起了高額的農業補貼政策體系,通過財政扶持政策、金融扶持政策和農業保險政策,每年對農業生産和農民投入的補貼數額高達數萬億美元。美國農業補貼政策的重要目標是穩定農産品價格,保障農民收入的穩定。爲此,在遇到自然災害、市場價格低、參加土地輪休儲備、儲藏糧食、土地流轉時,農民均可以獲得數額不菲的財政補貼。在世界範圍內,美國的農業補貼力度是比較高的,一定程度上保障了美國農民的收入水平。
三、主要經驗
(一)政府出台保障性福利政策以激勵有勞動能力者就業創業爲重要目的
受美國社會推崇個人奮鬥、反對大政府的社會政治文化影響,美國各項福利政策的設計非常注重區分貧困者有無勞動能力,盡最大可能防止“養懶漢”。保障性福利減貧政策的最終目的,不是給予有勞動能力的貧困者體面的生活,而是激勵他們外出就業創業。在這一原則指引下,美國各級政府爲許多福利減貧項目設計了較高的門檻,其目的在于甄別出有勞動能力的因懶致貧者,將他們排除在福利項目受益人隊伍之外。盡管甄別成本不菲,但這一做法的確可以提升貧困者的勞動參與率,節約的財政支出也有助于提升對無勞動能力者的救濟水平。
(二)采用現代信息手段和“家計調查”等方式精准識別貧困群體
與歐洲福利國家社會福利項目更偏“普惠”性質不同,美國的各項保障性福利項目更注重“選擇性”。爲了准確識別真正需要福利項目的貧困人群,防止他們滑落至某一生活水平之下,美國政府開展了廣泛的家計調查,即家庭經濟狀況調查。目前,美國的主要社會福利項目,如TANF、Medicaid、CTC等,都屬于家計調查類項目,政府通過家計調查的結果確定申請人資質,在一定程度上有助于減少各類社保救助項目中的道德風險行爲。
(三)采取精准且全面的舉措激勵貧困人口就業
爲了精准激勵貧困人口外出就業,解決貧困者的後顧之憂,美國各級政府設計了複雜、精細的組合式工具包。例如,美國有大量的單親母親和全職主婦,他們不能外出就業的一個重要原因是必須在家哺育兒童。爲了激勵這類群體外出工作,美國聯邦政府特別出台計劃,爲低收入工薪家庭的兒童和有特殊需要的兒童提供保育服務。TANF計劃在爲貧困家庭提供現金補助的同時,也提供類型多樣實用的非現金援助,如兒童托管、交通補貼等等,交通補貼額度甚至可以根據個人的工作地點和居住地點的距離進行調整。
(四)重視社會創新創業教育,提升貧困人群內生動力
美國社會極爲重視創新創業教育,從小學到研究生階段,均開設有完備的創新創業類課程,一些大學甚至開設有創業碩士學位(MBC)。除了頂尖的精英大學,一般美國大學培養也比較重視創新創業和就業技能,通過開展種類多樣的各類創業競賽、創業俱樂部、創業交流會等活動來提升學生創業技能。此外,美國的很多零考試門檻的社區學院,其開設的如計算機、實用技術、企業管理等實用類課程也有助于低學曆創業者彌補其知識和職業技能缺陷。
(五)政府部門、企業與社會組織實現深度合作共同推進減貧
盡管美國政府出台了一系列的減貧舉措,但實際上政府部門並未大包大攬,而是通過“影子政府”[13]即購買社會服務的方式,引入社會力量如企業、非政府組織等參與政策執行和相關公共服務供給[14]。政府部門只負責“掌舵”,包括設定目標、確定方向、實施監督和考核,而不是親自“劃槳”。這種方式一方面極大地節約了政府的行政開支;另一方面,提升了減貧政策執行的專業性和精確性。
四、啓示與建議
(一)建立與物價指數挂鈎、以家庭爲單位的國家貧困線制度
建立包含絕對貧困線和相對貧困線的國家貧困線制度,作爲制定和執行減貧政策的標准和基礎。設定貧困線時,適當考慮家庭規模和結構,如哺乳期嬰幼兒數量、老年人數量、喪失勞動能力者數量,等等,根據不同情況設立不同的貧困線。爲了防止出現無必要的“拆戶”,建議以家庭爲單位認定貧困人口,將家庭中所有人口全部列爲貧困人口。部分條件成熟的地區,可以借鑒經合組織的做法,基于本地區家庭收入中位數的30%-50%,設置相對貧困線。允許省級行政部門根據當地經濟社會發展狀況、物價水平、住房成本和政府財力等對相對貧困線進行適當調整。相對貧困線內可再設置2-3條細分的貧困線,以進一步對“非貧”、“近貧”和“貧困”狀況作出區分。
(二)運用現代信息技術和家計調查等手段摸清各地貧困現狀和底數
美國各項減貧舉措的背後都有精確的數據支撐。美國人口統計局每年都進行大規模的抽樣調查,確定國家貧困線、貧困率及各族群、地區、年齡段的貧困狀況。應借鑒美國經驗,綜合采用現代信息手段和家計調查等方式,按年度對我國各地區、各類人群的貧困狀況和致貧原因開展更加詳細的統計分析,並做好部門間數據銜接比對工作,爲後續減貧工作打下牢固基礎,提升減貧和社會保障救助項目的精准度,確保相關政策有的放矢。
(三)社會保障類項目應區分有無勞動能力者,實現分類保障和救助,重點突出對有勞動能力者的工作激勵,激發其脫貧減貧內生動力
應按照貧困人口有無勞動能力,對現有貧困人口各項社會保障和救助政策進行分類調整。對適用于無勞動能力者的項目,在通過家計調查等手段嚴格甄別申請者資質的基礎上,適當提高補助標准。對適用于有勞動能力者的項目,可以通過縮短資助時長、強制尋找工作、強制參加技能培訓、區域內享受項目人數總量控制等方式突出工作激勵,減少各類道德風險行爲。有條件的地區可根據地區貧困人口特點,提供實用的非現金援助服務,如嬰幼兒托育、兒童托管、交通補貼券等,提升其工作便利性,激發貧困人群內生動力。
(四)進一步加大深度貧困地區在財稅和行業准入等方面的優惠力度,吸引更多生態友好型勞動密集型企業入駐
進一步加大貧困地區招商引資優惠政策,以行政審批制度改革爲抓手,不斷優化營商環境。對于吸納就業能力強的生態友好型勞動密集型企業,在貧困地區已有的財稅、土地優惠標准基礎上,繼續提高優惠讓利幅度。鼓勵和引導部分中央企業和相關軍工企業在貧困地區布局項目、建設基地。部分條件成熟的地區,可以適當放開行業准入限制。政府部門應做好督查檢查工作,對在貧困地區投資設廠並享受特殊優惠政策的企業,設置本地用工人數、比例和年限限制,切實防範“空殼公司”“避稅天堂”等泡沫化現象出現。
(五)持續推進農村貧困地區寬帶網絡和交通、電力等基礎設施建設,發展遠程教育、遠程醫療和電子商務
中央和省級應加大對農村地區的財政轉移支付力度,縣級政府部門應落實好主體責任,提高縣域內互聯網、電力、交通等基礎設施建設和保障水平。重點升級農村貧困地區寬帶網絡條件,提高網速和覆蓋率。通過教育、醫療信息化建設,支持農村貧困地區發展遠程教育、遠程醫療。在具備條件的地區定期開展電子商務操作培訓,引導有意願、有能力的村民上網從事電子商務銷售,提升村民經營性收入水平。
(六)2020年解決絕對貧困問題後,設立脫貧攻堅鞏固期,持續開展評估督導工作,防止重點地區和人群大規模返貧
美國減貧的經驗表明,減貧具有極強的複雜性和脆弱性,一旦政府降低投入,貧困發生率將可能發生快速反彈。我國2020年現行標准下農村貧困人口全部脫貧、貧困村全部出列、貧困縣全部摘帽之後,需要設立3-5年的脫貧攻堅鞏固期。在鞏固期內繼續保持原有的扶貧項目和資金投入力度,脫貧不脫政策,持續鞏固脫貧減貧效果,防止重點人群大規模返貧。相關部門應持續開展針對重點貧困地區的評估督導,切實防止“撤攤子、甩包袱、歇歇腳”。
作者：王哲 中國宏觀經濟研究院社會發展研究所
基金： 中國國際扶貧中心2019年度課題“有關發達國家的減貧:曆史、現狀與經驗”;