劉勁教授[1]
段磊、于艾琳
新加坡和中國香港過去幾十年是東亞和東南亞地區交相輝映的兩顆明珠，兩個明星城市有很多相似之處：都是世界著名的金融中心、貿易中心，都用低稅率環境和優秀的法制、社會服務等營商環境吸引外資打造總部經濟，有著相近的人口密度等（中國香港6740人/平方公裏， 新加坡7844人/平方公裏）。兩個城市最大的區別之一是房地産市場：新加坡人均住房面積從建國之初的不到6平方米提升至現在超過30平方米（中國香港約15平方米），住房自有率達90.9%（中國香港約51%）。如果從房價收入比看房價水平，新加坡政府提供的組屋（覆蓋率82%）是4.8（收入爲家庭收入，爲Numbeo樣本數據，下同），遠低于中國香港（47）、北京（44）和上海（44），也低于東京（13）、紐約（12）和倫敦（21）。即便是主要針對非新加坡公民的私人住宅市場的房價收入比（21）也不到中國香港房價收入比的一半。可以說在土地資源極其有限的情況下，新加坡在住房方面真正做到了孫中山先生理想中的“居者有其屋”，是新加坡老百姓安居樂業的一個重要組成部分。
新加坡在住房方面的獨特成就源自于其“超級理性主義”對住房的冷靜判斷：在土地稀缺的新加坡，住房是民生，不是普通的商品或投資品，因此對于大多數老百姓來講，住房問題不能完全利用市場機制來解決，政府必須介入，社會底層必須補貼。對于高端住宅，由于已經出離住房的保障屬性，房産是商品，所以市場機制最有效率。其次，隨著經濟的發展，土地的市場價值隨著增長，但這種價值增長來源于政府基建投入的外部性，應該由政府或全民所有。新加坡能做出這樣的判斷是因爲新加坡認識到新加坡土地資源極其貧乏的獨特性，因此不可能運用和土地資源相對豐富的歐美國家同樣的、完全基于市場機制的治理政策。而中國香港則盲目地把房地産看成另外一個發展經濟的商品市場，最後造成房價奇高，嚴重影響民生了和社會安定。
政府出面，保障住房供給
新加坡房地産的主要供給是政府部門建屋發展局（HDB）開發的組屋，覆蓋了約82%的新加坡人，這種普惠性和中國香港公屋的小規模定位是不一樣的。商品化的私人住宅主要面向無法購買組屋的外國人和少數高收入新加坡公民。組屋的供給有一個很重要的特點是應需而建、供給充分，典型的流程是HDB宣布建屋計劃，在申請期內如果申請購買的人數達到計劃的65%-70%，HDB就會動工建房，如果不到則修改計劃，所以除了等待建設幾乎沒有排隊輪候期。而目前中國香港的公屋申請者的平均等待時間超過5年。當然這個“供給充足”對于需求方也是有約束條件的，如要求申請者在國內外沒有房産；單身人士得到35歲才能申請；兩居室申請者的月收入不能超過6000新元，四居室的申請者收入不超過1.2萬新元等。
值得注意的是組屋的價格是由政府控制的，組屋定價以居民平均收入水平做基礎，通常是以90%的首次申請者可負擔三房組屋價格，70%的首次申請者可負擔四房組屋價格爲標准。新加坡政府對組屋的目標定價也可參考2013年新加坡國家發展部部長提到的“將致力于把預購組屋價格降爲申請家庭年收入中位數的4倍”。事實上新開發組屋一般比二手組屋市場的價格還要低30%。這就不難理解在壓制了征地價格、政府也不在土地增值上賺錢的情況下，HDB 還是需要大量的政府補貼才能正常運營。以2015至2020年爲例，政府補貼平均占到HDB房屋銷售收入的31.8%。
新加坡的公積金制度也是其整個住房制度設計中的重要一環，一方面通過“強制儲蓄”使國民到了成家置業的年紀能夠有積蓄去支付住房首付款；另一方面公積金爲HDB建設組屋提供了資金支持（大部分公積金用于購買政府債券，再由政府將出售債券所得資金以專項資金支持計劃的形式提供給HDB，相當于公積金間接流入HDB）；再者，公積金的投資收益又能夠支撐爲購房者提供優惠的貸款利率（公積金貸款利率一般爲公積金存款利率上浮0.1%）。新加坡也有針對房地産的財産稅，稅基爲測算的房屋年租金，稅率按照0%-20%的累進制，且自住房屋遠低于非自住房屋，如一個90平方米三居在自住的情況下適用的財産稅稅率爲4%，出租的情況下適用稅率爲15.5%。
控制土地成本，不搞土地財政
房地産最大的成本是土地成本，即使在政府的補貼下，在寸土寸金的新加坡，如果建房土地的價格高昂，自然會傳導到組屋價格上。新加坡和中國香港都是由政府主導土地的征收和出讓，但是做法完全不同。在征收方面，1960年時新加坡國有土地占比只有44%，HDB爲了開發組屋需要征地，新加坡的施政者顯然持有土地增值具有外部性的觀點，“公共基礎設施爲土地增值帶來了大部分升值，應歸屬于國家，故當政府征地用于公共建設時，賠償額應基于毫無基礎設施的原始未開發土地價值。”1966年頒布的《土地征收法》規定除了公共利益需要可以把土地收歸國有外，“作爲住宅、商業或工業區加以利用”也滿足把土地收歸國有的條件，對補償價格有一套算法，但征收價格顯然是被壓制的價格。比較極端的案例如2003年政府因建設地鐵站對川崎公園公寓的部分土地征收，將近220平方米的土地僅作價1新元。政府的理由是由于地鐵站距離川崎公園公寓很近，所以被征收土地者仍持有的土地會大幅增值，因而政府只給予象征性的補償。直到2007年征收政策修改爲參照土地被征收時的市場價格，但此時新加坡已基本完成了土地的國有化，國有的土地從1966年的44%提升至接近90%的水平。在出讓方面，新加坡政府也並不賺取土地增值的錢，早期由HDB直接負責征地和建房，後來征地的責任轉交給土地管理局（SLA），也是由SLA把土地平價轉給HDB來建造組屋。
而中國香港的土地情況是除部分新界原住民擁有私人土地外，其余土地歸政府所有，特區政府負責管理、使用和開發，收入歸特區政府支配。開發商等土地使用方以批租的形式從政府手中獲得土地的使用權。在中國香港，政府要把已批租的土地收回重新開發是非常困難的，和新加坡可以輕易的以“公共利益”和“土地增值的外部性”爲依據低價強制征收土地完全不同。首先，中國香港征地的補償成本是參照市場價格；其次，以開發公營房屋爲目的征地，雖然可以依照97年通過的《收回土地條例》，由政府向土地使用著協商征地，若無法達成協議，則交給土地審裁處裁定。但在實際操作中政府缺乏足夠的辦法有效率的達成協議，而且環保人士等社會團體往往也會加入進來，增加重新開發的難度。如“新界東北發展項目”計劃將新界一塊農地開發成5.4萬個住宅（其中60%爲公屋），2008年立項後，經曆了當地村民反對收地、環保人士認爲破壞生態農業、有團體以項目涉嫌利益輸送和浪費財政爲由反對等波折，直到2014年項目的前期工程撥款才獲得立法會通過。其實即便不征地，中國香港政府手裏也有大量土地，但受限于依然生效的1976年《郊野公園條例》和1996年的《海洋公園及海岸保護條例》使超過415平方公裏的土地無法進行開發，這占到整個中國香港面積的37%。中國香港政府也曾在80年代至20世紀初進行填海造地，截至現在中國香港填海面積超過69平方公裏，占已開發城市土地的25%，但2005年以後受環保團體的激烈反對填海近乎停滯。在這些因素的合力下，中國香港的土地供應面臨嚴重不足的情況也就不足爲奇，2012年時曾有一份政府簡報披露當時全港未經批租的、可用于住宅建設的土地僅剩3.9平方公裏，這種人爲制造的土地緊張可見一斑。
這種土地供應緊張的局面一方面會帶來土地和房地産價格上漲的預期，進而使得房地産開發商傾向于囤地和惜售，據統計2018年四大房地産開發商在新界屯有超過1000公頃的土地；另一方面的高昂的土地價格也使得土地收入成爲對土地有批租權力的中國香港政府的重要收入來源，2019/2020財年，中國香港政府財政收入的24%來自于批租土地的收入。表面上看，中國香港的土地供應緊張似乎和社會各界對環保的重視有很大關系，導致無法開發郊野公園和不能填海造地等。但這背後的原因更可能是有房的市民、房地産開發商和政府作爲土地供應緊張的既得利益者不願意這種局面改變。
但土地供應緊張、高房價、土地財政這些關聯的現象對中國香港社會而言是飲鸩止渴，高額的住房相關支出擠壓了民衆的其他消費，居住環境差（人均住房面積是新加坡的1/2），居住相關的幸福度低，年輕人看不到希望，高昂的土地成本使制造業難以維繼，和區域內可比城市的競爭力下降。2000年，新加坡的人均GDP爲2.39萬美元，中國香港爲2.58萬美元，領先新加坡8%；2020年，新加坡人均GDP爲5.98萬美元，中國香港爲4.67萬美元，已落後新加坡28%。
用國有企業的盈利補貼財政
新加坡和中國香港的經濟戰略非常相似，都是利用全球化、采取低稅率的策略來吸引外資，打造總部經濟（如企業所得稅方面，新加坡17%，中國香港16.5%，相比中國大陸25%）。雖然稅基的擴大會彌補稅率的降低，但爲了打造高質量的營商環境，政府的財政支出壓力也是巨大的。但如何能做到低稅收而又沒有財政赤字？當然政府的效率很關鍵。除此之外，一定需要稅務體系之外的政府收入來源。中國香港的策略是土地財政。中國香港政府近年來每年都會有幾百億到千余億港元的財政盈余， 2019/2020財年受到疫情的影響財政赤字105.8億港元（財政收入5988億港元，財政支出6093億港元），但如果沒有土地收入，該財年的財政赤字將會達到1538億港元。而我們又看到新加坡不僅沒有土地財政，還需要對組屋建設進行補貼（2019/2020財年新加坡政府向HDB補貼26.9億新元），新加坡政府有底氣這麽做的原因在于其有資産規模龐大且運營效率高的國企：以2020年新加坡政府預算爲例，預算財政收入760億新元，預算國有企業淨投資回報（NIRC）貢獻186億新元，占財政收入的24.5%。
小結
同樣受到土地資源緊缺的限制，新加坡和中國香港打造了住房條件有天壤之別的兩座國際大都市。新加坡把住房看成是民生，基本公民權，而中國香港簡單地把住房看成了一種商品和投資品。新加坡通過應需而建、充足供應來滿足新加坡人對住房的需求，通過補貼把住房價格維持在一個居民容易接受的水平；同時，通過低價征地、平價轉給HDB的方式壓縮從征地到建房的全流程成本：原土地所有者、房地産開發者和政府都不得從中發財。而中國香港的土地財政造就了一小撮囤積土地的房地産富豪，一批早入房市的富裕階層，和另一批望樓興歎的生活在城市夾縫中的貧民。哪一種政策更符合社會的整體利益？用“超級理性主義”來分析下就會非常明了。
[1] 劉勁是長江商學院教授、副院長，段磊和于艾琳是長江商學院投資研究中心研究員。本文是系列研究“新加坡模式”的第十篇。“新加坡模式”是在長江商學院—新加坡管理大學東盟研究中心的資助下完成的對新加坡政府、經濟、商業中獨特管理模式的系統性研究，旨在總結經驗，爲中國以及其他發展中國家的改革開放提供借鑒。本系列研究由劉勁教授主導，其中觀點和內容僅代表個人意見，與資助機構無關。