// 新加坡公共運輸發展
公共軌道交通/巴士系統/城市規劃
// 前言
隨著許多發展中國家的城市化進程不斷加快，高效且具有經濟效益的公共運輸系統對于新興城市的可持續發展至關重要。據亞洲開發銀行 (ADB) 稱，亞洲 80% 的新經濟增長將通過亞洲的這些大城市産生。這些增長趨勢給城市交通和出行帶來了巨大壓力——僅時間損失和交通成本估計就占亞洲經濟體年度國內生産總值的 2% 至 5%。（ADB. Urban Transport. 2019）
在土地稀缺的新加坡，建立有效的城市交通通常圍繞著高強度的交通技術。新加坡在空間上面臨著重大限制，大部分土地被 公路網絡和住房占用。因而，繼續擴大道路網絡被視爲不可持續的選擇。
一個可持續性發展的例子是其不斷擴展的大衆捷運 (MRT) 系統，該系統與廣泛的公共巴士網絡相結合。通過多年的努力，新加坡現在擁有亞洲較爲成熟的公共運輸系統。我們也可以在這些項目中看到，高密度型公共運輸依賴于強大的金融資本、謹慎的土地利用和交通整合以及發展中城市通常缺乏的實施能力。
MRT and Bus Networks in Singapore (2013)
一、規劃“交通大都市”新加坡的交通和出行
早在 1963 年，聯合國開發計劃署的一份關于未來城市發展戰略的報告就指出，“毫無疑問，新加坡需要某種形式的大衆交通”。報告建議新加坡投資單軌列車或地鐵，並指出這些選擇最適合城市景觀，也最具成本效益。
1963 年聯合國開發計劃署顧問提出的新加坡城市交通網絡大綱
在1970 年代，半數新加坡人駕車出行，産生了嚴重的交通擁堵，並且停車位占據了大面積的公共空間。1971年，市區重建局（URA）提出第一個概念計劃，奠定基礎今天新加坡城市的整個空間結構。計劃中，新加坡的自然保護區和集水區保存在島的中心，周圍環繞著一圈獨立的衛星新城開發項目，呈“星群式”的城市格局，而軌道交通將作爲“血管”。
根據規劃，帶狀城市形態與市中心、自然保護區的關系逐漸形成。各種資源彙聚到每個市鎮，形成高度聚集的功能中心，包括“人人有房”的低價公屋、完善的生活服務設施、商店和購物中心、學校和公園。
新加坡 1971 年概念計劃，來源：市建局
在這個計劃裏，新加坡提出了環形的概念和衛星城鎮，將圍繞中央集水區三側的一圈建設高密度衛星城，以及從裕廊到樟宜的南部發展帶。主要區域的活動由高速公路網絡連接，以及爲中央商務區提供服務的大衆捷運系統。裕廊保留以用于工業用途，並建議將機場從巴耶利峇搬遷至樟宜。
1971 年的概念計劃成爲“集中、引導和協調各政府機構開展廣泛的清理、安置和發展工作”的共同參考。它有助于使新加坡解決土地需求、以及政府介入的合法化，允許有效地將土地分配給不同的用途，同時確保與國家的整體長期需求保持一致。總體規劃將概念計劃的廣泛戰略轉化爲未來 10 至 15 年的詳細實施計劃；同時，該規劃每五年審查一次，以允許改變規劃參數和環境。
不過，此方案引發了長達十年的全國性辯論和可行性分析，因爲這關乎新加坡公共運輸的未來。其中以支持公共軌道交通系統的交通部長和支持全巴士系統的財政部長兩派交鋒最爲激勵。1982年，顧問報告說，雖然公共運輸開發需要更多的資金投入，但在土地稀缺的新加坡，全公交系統不切實際，因爲它必然爭奪道路空間。另一方面，鐵路開發可能會提高車站周圍的土地價值，特別是在濱海灣等新填海地區。
因而，1991 年的概念計劃明確了新加坡的整個城市系統必須以公共運輸爲第一組織原則，此後重新定義了新加坡的城市面貌。土地利用與交通規劃相結合，同時將商業活動從城市中心區分散開來。權力下放將有助于緩解市中心的擁堵，公共運輸將在城市發展中發揮核心作用。
該計劃同時也是之前概念計劃的延續。“環形”形式、五個放射狀的“走廊”被添加，以加強星座城市形態塑造。商業中心分爲市中心、邊緣中心、次要區域中心和區域中心建設，他們沿軌道交通分布，以達到職住平衡。
總而言之，1971 年的概念規劃爲新加坡現代城市交通系統奠定了基礎，1991 年的概念規劃標志著交通規劃的範式轉變。遠離市中心的獨立樞紐（如淡濱尼區域中心）的發展意味著整個島嶼的交通網絡和基礎設施必須與住宅和商業發展更加緊密地協調和整合。
因而，軌道沿線在政府的領導下有序地開發，以建設更多的新城鎮和緊湊的公交村，呈現出TOD模式的典型特征，而靠近城鎮中心的住宅建築以組屋爲主，提供更多的可負擔住房。
到90年代末，2000年初，新加坡的城市交通基礎設施已經發展到多方面，以至于新加坡被視爲“交通大都市”的開創性例子：一個特別有利于可持續公共運輸模式的城市。
新加坡陸路交通管理局 (LTA)于2019年5月25日公布了一項旨在提高新加坡公共運輸便利性和覆蓋範圍的20年計劃。報告闡述了陸交局希望如何建立一個“方便、互聯、包容和快速的陸路交通系統，以滿足新加坡人在未來二十年及以後的需求和願望”。
該總體規劃包括擴大島上的鐵路網絡和在現有線路上建造額外的車站，旨在支持創建“45 分鍾城市和 20 分鍾城鎮”的目標。到 2040 年，區域樞紐預計將靠近家庭增加工作崗位，從而縮短許多通勤者的平均出行時間。
同時發布還有 CBD 激勵計劃，以繼續振興新加坡的市中心，以保持其競爭力和活力。政府希望多項激勵措施能夠鼓勵在 CBD 擁有舊建築的業主考慮翻新他們的建築。
二、具體方法措施
在整個發展過程中，新加坡利用與城市交通和交通基礎設施發展相關的一系列有效戰略來刺激其社會和經濟發展。從概念上講，新加坡在城市交通方面的許多“良好做法”可以大致分爲四類（Yuan，1997）：
1
公共運輸能力的增量發展
供給側戰略，通過持續的基礎設施投資和更新，戰略性地擴大城市國家的城市交通能力。
2
整合土地使用、土地所有權和交通
補充城市規劃政策，簡化交通基礎設施的規劃和實施。
3
交通需求管理
需求方措施（抑制）激勵消費行爲，使交通基礎設施的使用更加高效和可持續。。
4
利用創新技術促進公交導向型發展
致力于技術升級並鼓勵私營部門參與城市交通。
這種環環相扣的政策和工具構成了將新加坡發展爲城市的連貫戰略願景。
// 2.1 交通增量和聯合融資
“在城市中正確實施的交通基礎設施是催化社會經濟投資的催化劑，從長遠來看會産生有益的溢出效應”
政府選擇了與終端用戶有利的聯合融資框架。政府資金涵蓋了長期基礎設施的初始資本成本和火車等初始資産。而從通勤車費中收取的收入，將用以支付交通增量的運營成本和最終更換交通工具的准備金。
通過這種方式，公共運輸發展的財務可行性依賴于新加坡不斷擴大的公共運輸網絡。因而，隨著移民和人口增長，公共運輸不斷地發展，從保有量到種類不斷提升。
爲了將公衆偏好從私人交通轉向公共運輸系統，新加坡對服務的增量增長、維護和改進進行了戰略性投資。這將提高公共運輸的競爭力和乘客量，增加直接和間接産生的新收入，從而有助于進一步擴展和改進交通網絡。
// 2.2 整合土地所有權
城市中薄弱、分散的土地權制度是阻礙基礎設施投資和有效土地利用的重要結構性障礙。這也造成了許多西方國家難以有效地整合軌道附近土地，以達到重新的高效利用。即便是在日本，大多數的城市更新也是只能在極小範圍內，像六本木那樣整個片區整體更新的幾乎是少之又少。
但在新加坡，國家對土地所有權有著更集中化的管理，其明確定義的交通規劃與更廣泛的土地使用之間有著高效的整合。因而，國家能夠有效地對核心交通基礎設施進行公共投資。
根據 1966 年的《土地征用法》，新加坡政府在征地方面擁有巨大的特權。這使得“任何人、公司或法定委員會”和“任何住宅、商業或工業目的”所需的土地可以被強制征用。自1966年以來，政府穩步積累土地，目前擁有新加坡90%以上的土地。這種集中化促進了該國公共和私營城市發展努力的協調和精簡。
// 2.3 機構協調能力
成功的交通規劃不能脫離其城市發展目標。新加坡協調多個城市議程的機構能力使交通基礎設施的戰略規劃能夠與更廣泛的城市規劃和發展框架同步發展。
城市土地使用的戰略框架由城市發展機構共同的廣泛概念計劃提供。因此，自 1971 年以來的各種更新概念規劃指導了城市總體規劃的長期發展。
同時，這樣的概念計劃涵蓋了城市發展的願景和戰略，並沒有陷入細節的討論。這種簡化的方法使公共運輸基礎設施的計劃能夠適應當前和未來擴展，並與人口密度和衛星城鎮發展一起有效地調整。
盡管如此，政治集權和國家、城市和地方層面的融合性質使其能夠推行強有力的“城市國家”政策。可持續交通規劃可以在不同的城市中實現一定程度的政策一致性和活力。因此，市政機構需要致力于加強具有足夠適應性的政策，以在中長期指導城市發展。
新加坡交通、住宅和工業基礎設施的戰略分布
// 2.4 激勵基礎設施的高效使用
新加坡城市交通戰略的另一個核心策略工具側重于規範和影響公衆對稀缺交通資源和基礎設施的使用。
自 1972 年以來，新加坡采用各種機制來對道路上的私人擁有和使用汽車進行配給限制。這個城市國家最近甚至啓動了“零增長”汽車政策，旨在將私人汽車的年增長率校准爲零。
鑒于有形基礎設施項目的建設窗口長和融資成本高，需求調節政策可能會在中短期內爲許多發展中城市提供可行的工具。這些措施有助于最大限度地利用交通基礎設施，激勵人們轉向公共運輸，並有助于支付擴大和維護公路和鐵路基礎設施的增量成本。
爲了改善公共運輸基礎設施和公共運輸網絡的乘客量，城市還必須考慮如何激勵城市交通用戶有效地采用這些系統。通過創造性的公共政策提供的行爲激勵措施可以提供一種途徑來實現這一目標，而無需大量資金來實施。例如，燃油效率和旅行時間的實時比較可以巧妙地鼓勵通勤者選擇更理想的交通方式，並認識到公共運輸的經濟和效率優勢。
// 2.5 利用創新技術
新加坡發展交通基礎設施和服務的方法越來越多地整合新技術。具體而言，新技術已被用于産生更多數據驅動的戰略公共投資並設計公共運輸的激勵結構。
例如，旅行卡和自動售票機在新加坡的公共運輸網絡中無處不在。除了提高客戶便利性之外，從這些系統收集的數據還有助于規劃人員評估當前和未來的城市人口密度預測，改進動態路線規劃，並確定新站點的潛在市場價值。
此外，私營部門參與者越來越多地參與公共運輸的高效出行。在新加坡，許多私營運營商通過技術進一步簡化和優化運輸需求，以提供更高效的用車服務。這個城市國家即將出現的更具未來感的移動創新包括開發空中計程車和自動駕駛汽車服務。
盡管這個城市國家已經擁有龐大的公共運輸網絡，但政府機構和私營部門企業家仍致力于研究、投資和擴大用于第一英裏和最後一英裏交通的互補技術。
雖然城市應該努力逐步規劃增加公共運輸能力，但發展中的城市應該考慮交通互補而不是替代。因此，新興城市必須考慮促進各種交通方式的整合。此外，發展數字基礎設施和交通基礎設施的有助于使包容性城市交通成爲現實。
盡管如此，不應將顛覆性技術視爲發展中城市交通規劃的靈丹妙藥。從大數據中收集的關于交通網絡的數字信息也必須與對交通、流動性和土地使用的理解相結合。
總之，新加坡公共運輸發展的成功，一方面是支持城市公共運輸項目發展的激勵政策，另一方面是穩健而謹慎的城市規劃和本地化政策工具。這也爲開發商和投資者注入了更大的信心，讓他們在這些新興市場取得成功並擴大規模。
參考文獻
1. Yuan, L.Y. (1997). A Case Study on Urban Transportation Development and Management in Singapore. Urban Infrastructure Development, 26.
2. Niu, Shaofei, et al. “Study on land use characteristics of rail transit TOD sites in new towns—taking Singapore as an example.” Journal of Asian Architecture and Building Engineering 18.1 (2019): 16-27.
3. Barter, P., & Dotson, E. (2011). Urban Transport Institutions and Governance and Integrated Land Use and Transport, Singapore. Nairobi: UN Habitat. pp.3-8
4. Centre for Liveable Cities. (2013). Transport: Overcoming Constraints, Sustaining Mobility. Singapore: Cengage Learning.
5. Zahraei, Seyed Mehdi, Jude Herijadi Kurniawan, and Lynette Cheah. “A foresight study on urban mobility: Singapore in 2040.” foresight (2019).
6. ADB. Urban Transport. Retrieved 1 October 2019, from https://www.adb.org/sectors/transport/key-priorities/urban-transport; and The Economist. The Hidden Cost of Congestion (28 Feb 2019). https://www.economist.com/graphic-detail/2018/02/28/the-hidden-cost-of-congestion
