編者按：新加坡是個既沒有天然資源、又沒有經濟腹地的島國， 面積只有700平方公裏。這個小島能夠在短短幾十年時間內變成一個充滿活力的現代化國際大都市，可以說是個奇迹。一談到新加坡，人們就會想起李光耀，不少人甚至會稱新加坡是“李光耀的新加坡”。李先生主政新加坡50多年， 于2015年在國會議員任上去世，從政時間之長是世界政壇上少見的。他的去世使人們再次關注這樣一些問題：新加坡的成功經驗是什麽？新加坡的發展經驗對其它國家有什麽借鑒意義？“新加坡模式”在後李光耀時期的前景又是什麽？ 本文出自由世界科技出版社出版的《學者談李光耀》一書中。
李光耀的新加坡
新加坡的成功經驗是什麽呢？對于這個問題，可以說是仁者見仁，智者見智。從不同的立場出發，各人有不同的答案。保守政治家看到的是威權制度的成功，國企老總看到的是國有企業的高效率，政府官員看到的則是高薪養廉。大家各取所需，都貼上“新加坡經驗”的標簽。其實，這些所謂的“經驗”有很大的局限性和片面性，經不起推敲。 
首先，威權政治在新加坡只是一種過渡，並不成爲一個穩定的制度。建國初期，新加坡政府無疑是一個強勢政府。李光耀強調政府對百姓要有威懾作用，連小學生都要被灌輸尊重當權者的觀念。但是，作爲一個城市國家，新加坡畢竟是個實行普選制的法制社會。 在選舉制度下，政府的政績每隔五年都要經過選民的一次檢收。“市長”當得好不好，不是省長或其他什麽高層官員說了算，而是選民說了算。民意的監督通過民主制度起作用。況且，“市長”也不能指望被晉升到別的什麽地方去當省長。長期執政的預期避免了短期行爲，使領導人的事業、前途與國家治理的成效緊密聯系起來，因而擁有很強的涵蓋利益（Encompassing Interest）。執政黨雖然是“一黨獨大”，長時期不存在被取代的威脅，但對于每個部長來說，每次選舉帶來的制度化不確定性還是能夠起一定的鞭策作用，因爲新加坡實行的是類似英國的政治體制，選不上議員就不能當部長。選票的壓力使政府難免要出台一些討好選民的政策。 退休高級公務員嚴崇濤打了這樣一個比方：“開始的時候你給猴子餵花生，他們就會跟隨你的節奏跳舞。現在，因爲你給他們餵了太多的花生，猴子已經變成大猩猩了，你就不得不跟隨他們的節奏跳舞。這就是你面臨的最大的難題。” 一個標榜反對民粹主義、敢于實施必要但不討好政策的強勢政府，在選民和選票的壓力下，漸漸地把身段放柔軟，不再處處保持威嚴，而且還頻頻向選民示好，經常給百姓發放各種“紅包”，這已經不是保守政治家眼裏的威權政府。 
（圖源自：新加坡通訊及新聞部）
其次，新加坡的政聯公司（與政府關聯的公司）與國有企業也不是完全相同的概念。政聯公司是按公司法成立的“私人有限公司”，有嚴格的破産機制。既沒有企業辦社會的沉重負擔，也沒有政府賦予的多重目標和任務，完全按照市場經濟中的私人企業運作方式經營。加上新加坡的國內市場窄小，使這些公司不得不到國際市場上尋求發展，受國際市場的紀律約束，業績好壞比較容易評估。不像一般的國有企業，可以躲在國內市場中舒舒服服地享受政府的保護，以企業的多重社會責任掩蓋管理的無效率。 在建國初期，新加坡擁有的主要是貿易公司，制造業幾乎是一片空白。新加坡政府先是引進跨國公司，然後以國家企業家的精神積極培養自己的政聯公司，與跨國公司競爭。政府當時向政聯公司注資入股，目的是了增強人們的信心，鼓勵私人企業進軍制造業。 新加坡政聯公司和政府關聯的方式不盡相同。有的是公私合營，例如新加坡政府出資10億新元與日本住友公司共同建立了新加坡石油化工公司；有的則是公有民營，新加坡航空公司剛成立時百分百由政府擁有的，管理則完全交給專業經理人；還有一些開始時是政府直接管理的，如星展銀行，國家鋼鐵公司，裕廊和三巴旺船廠，新科集團（前身是隸屬國防部的勝利集團）。但是，分管這些政聯公司的政府官員都必須與商界領袖交朋友，學習如何做生意。而有的政府高官（如林金山）本身就曾經是成功的商人。 新加坡一個聰明的做法是請跨國公司的主管當經濟發展局的顧問，向他們學習如何管理企業。這裏有一個十分明顯的特點：新加坡的生存環境迫使政府官員學習如何適應市場規律，參與市場競爭，而不是反過來運用權力逼迫市場服從官場規矩。新加坡政府後來成立了淡馬錫控股公司管理數量日益增多的政聯公司，一方面爲了改善公司治理，一方面還要接替財政部“國家企業家”的職責。 然而，政聯公司也具有國有企業的一些通病，公務員保守、害怕冒險，與企業家的激勵和思維方式還是很不一樣。而且，隨著經濟的發展，創新越來越難。政聯公司的整體表現之所以不俗，與新加坡的特定環境和政府的有效管理分不開，與政府官員的廉潔奉公也分不開。 
（圖源自：李光耀推特）再次，和所有發展中國家一樣，新加坡政府在發展的初始階段並沒有能力實行“高薪養廉”。嚴崇濤當公務員的起薪是每月680新元，而最高級公務員（部裏的常任秘書）和部長的月薪是2000新元左右。政務官和公務員除了薪金以外不享受任何津貼或者附加福利。這種情況一直延續到上世紀80年代後期才有所改善。除李光耀外，第一代部長們在80年代都先後退休了，他們在退休後多數過著清貧的生活。可見當時的部長和高級公務員絕對不是高薪階級。 嚴崇濤先生說：“那時候我們都有一種使命感，並不在乎薪水高低。目睹新加坡的成長就是件非常激動人心的事，所以我們都沒有計較個人得失。我想最開始的20年大概都是這樣。”當然，隨著經濟的發展，政府官員和公務員的薪金就必須相應調整， 爲他們提供較好的生活水平，讓他們安心工作。必須指出的是，新加坡政府的廉潔在90年代初就已經聞名于世。可是，將部長和高級公務員的薪金與私人企業高級主管人員收入挂鈎的做法是在1994年才開始實行的，它主要是爲了吸引人才到政府部門服務。高薪是爲求才，而養廉並不靠高薪。
沒有高薪，如何養廉呢？李光耀在他的回憶錄中以“鐵腕護廉潔”說明廉政建設的重要性。他集中力量對付“大魚”，實行“反貪沒有例外”的鐵腕政策，就連與他共事多年的部長也豪不留情。建國初期的新加坡與其他發展中國家沒什麽兩樣，貪汙腐敗的劣迹處處可見。可是，經過李光耀和人民行動黨政府的努力，廉潔的風氣逐漸在政府部門和整個社會形成，成爲一股反貪的威懾力量。新加坡小，但小有小的好處。信息容易掌握，誰的消費程度超過他的收入所能負擔的範圍、誰擁有與收入不相稱的資産，都比較容易被發現。李光耀只要挑選20名志同道合、廉潔、能幹的人加入他的執政團隊，就能行之有效地在這個城市國家推行他的執政理念。 新加坡的成功經驗到底是什麽呢？吳慶瑞的回答是：天時、地利、人和。 天時是上世紀60年代的反殖民主義浪潮。外資在當時被看成是帝國主義經濟侵略的手段，到處不受歡迎。新加坡在被排除出馬來西亞聯邦後，國內市場太小，就業機會缺乏。爲了維持生計、解決就業問題，新加坡必須發展制造業，變進口替代爲出口導向，同時也主動吸引外資。當時，歐美的勞動密集型電子業因工資成本上升亟需轉移，印尼大量開采石油也需要在東南亞建立煉油中心，新加坡的煉油業和電子業這兩大支柱行業就是這樣發展起來的。
地利是一個置之死地而後生的新加坡島。以華人爲人口主體的島國在獨立前後面臨種族沖突、水供受制他人等一系列危機事件。爲了生存，新加坡必須建立自己的軍隊。新加坡領導人意識到，有恒産者才會有恒心。只有在新加坡擁有了不動産，軍隊和士兵才會爲保衛自己的財産而戰。于是，“居者有其屋”，公共住房，公積金，全面防衛等政策一脈相承、一氣呵成。這個城市國家縮短了委托代理的鏈條，省去了多層級政府之間的互相扯皮，占據了上情下達、下情上達的信息優勢，也約束了尋租動機和依賴思想，小國寡民的缺點反而變成了的優點。
人和是擁有一群廉潔正直、務實創新、思想解放、不受任何意識形態束縛的精英領袖。李光耀在政治上高瞻遠矚，牢牢掌握政局。吳慶瑞精明當家、勇敢開拓， 緊緊把握島國的經濟命脈。韓瑞生睿智穩重、高效務實，保證政策的落實。新加坡建國領袖們形成一個優質領導團隊， 而李光耀就是這個團隊中把握天時、地利、人和這些有利條件的關鍵核心人物。
新加坡的李光耀
李光耀的領導作用首先來自他卓越的領袖資質。美國前總統尼克松曾經給過這樣的評價：“李光耀是站在小舞台上的巨人。如果出現在不同的時空，他可以擁有和邱吉爾、格萊斯頓一樣的世界級領袖的地位。”在新馬分家之後，李光耀面臨著管理城市國家的任務，有如上帝要一位園藝大師專門照料一個盆栽。從此，他的名字和新加坡的發展緊緊地聯系在一起，他把的畢生精力奉獻給新加坡的建設。李光耀爲新加坡人立下的願景是建設一個花園式的現代化國際大都市，他以旺盛的精力和堅強的毅力帶領他的團隊將願景付諸實施。他樹立個人權威以保證行政系統高效的執行力，嚴厲對待政敵以充分保證實現願景所需要的連續時間，斡旋于世界大國之間爲新加坡爭取更大的生存空間。當然，不管他的眼光有多長遠，和所有政治家一樣，他迫切希望在有生之年實現自己立下的願景。因此難免著急、難免要偏重效率。前部長韓瑞生曾經對李光耀和吳慶瑞說過這樣的話：“你們就像沒有耐心的園丁一樣，剛種下樹苗不久就迫不及待地希望它能夠迅速成才、結果，有時甚至要把小樹拔出來、看看它長了多少根。” 李光耀是魅力型領袖。他的團隊中不乏像吳慶瑞這樣的天才人物，可是他們都願意輔佐左右，聽從調遣。在政府財政最困難的時候，李光耀派吳慶瑞當財政部長；需要建立武裝部隊時，又派他當國防部長；産業升級、人才問題突出時，再派他任教育部長；到了65歲時，他又從副總理的職位上退休，讓年輕一代順利接班。 吳慶瑞對新馬合並有清醒的認識，知道這對新加坡的發展不利。他的判斷後來被事實證明是正確的。合並後的新加坡在招商引資、投資移民、市場准入、貨幣發行，甚至儲備金的管理等問題上處處受制于聯邦政府，無法施展拳腳。即使如此，他還是服從于李光耀的政治決定。建國一代部長們的政治忠誠度保證了新加坡在建國頭20年的穩定發展，爲實現新加坡的願景奠定了堅實的基礎。 
（圖源自：新加坡總理公署） 李光耀的治國方式也符合新加坡的國情。在上世紀60年代，一般新加坡人的教育程度是亞洲四小龍中最低的。同時，作爲一個以移民爲主體的社會，民衆有很強的自立、自救精神。在漫長的殖民統治過程中，他們養成服從當權者的習慣，根本不指望政府提供什麽福利。在這些條件下，李光耀精英治國的理念和反福利主義的政策得以實施多年。他還以新加坡的脆弱不斷向百姓灌輸憂患意識，形成一股鞭策力量。鄧小平說：“新加坡的社會秩序算是好的，他們管得嚴。我們應當借鑒他們的經驗，而且比他們管得更好。”這個管得嚴後面，其實有很重要的曆史條件。 英語裏有句俗話：“你無法與成功爭論”(You can’t argue with success)。新加坡發展的成功，使李光耀在國際舞台上獲得了發言權。他的睿智，在國際政壇上的豐富閱曆，對地緣政治問題的敏銳洞察力，對各國利益一針見血的坦率分析， 贏得許多政治領袖的尊敬。他們紛紛向他請教，他也得以充分利用這些機會爲新加坡爭取利益。
沒有李光耀的新加坡
李光耀去世後，數十萬新加坡人在炎炎烈日下排長隊向他致以最後的敬意。李光耀爲新加坡立下的願景已經實現， 新加坡人感激他的貢獻，也爲自己的國家感到驕傲，體現出很強的國家認同感。和平穩定、多元種族與宗教和諧共處的新加坡讓處于各種戰亂紛爭的世人們羨慕不已。然而，沒有李光耀的新加坡要面臨什麽樣的挑戰？李光耀的治國理念和方式又要經曆什麽樣的轉變？ 首先，新加坡人已經不再接受憂患意識。新加坡和世界主要市場建立了密切的貿易聯系，馬來西亞與新加坡的雙邊貿易量對新加坡經濟的影響大幅度下降，城市國家的經濟安全不再因爲沒有經濟腹地而受到威脅；新加坡通過掌握海水淡化和新生水的技術已經可以做到用水自給，不用擔心被鄰國斷水；新加坡擁有整個區域中裝備最精良、戰鬥實力最強的武裝部隊，對威脅國家安全的任何企圖形成一股不可忽視的威懾力量；新加坡也積累了豐厚的儲備金和品牌資本，與50年前的資源缺乏不可同日而語。這一切都拜成功所賜。可是，一些政治領袖對這個變化感到擔憂，認爲沒有了憂患意識就無法凝聚共識、鞭策人民不斷進取。 第二，新加坡人不再認同精英治國的理念。隨著教育水平的普遍提高，精英不再像以前那麽遙不可及。人們發現政府的“精英”的標准太過偏重于考試成績、學曆學位，質疑他們挑選行政官和部長的“選賢任能”渠道太過狹窄，不再覺得政府裏的所謂精英比自己更高明。“端起碗來吃肉、放下筷子罵娘”成爲一個普遍現象，參與公共治理的欲望也日益高漲。互聯網和社交媒體的出現，及時爲大家的參與提供了方便和低成本的平台。可以說，家長式的管理方式在新加坡已經失去了政治基礎。 第三，新加坡人不再接受反福利主義的政策。從前是寄人籬下討生活的移民，對殖民地政府敬而遠之。有什麽事自己解決，自己解決不了找親人、同鄉、會館。隨著對國家認同感的加強，主人翁的意識也加強了。人們對政府能夠提供什麽樣的公共物品也有了更多的要求，在教育、醫療、養老、收入不平等、移民政策等方方面面給政府施加壓力。新加坡政府顯然已經意識到這個民意變化，在2011年大選後積極作出調整，整體政策明顯地“向左轉”，在提高福利、注重公平的方向上跨出大步。
上述變化趨勢當李光耀還在世時就已經出現。這不是新加坡獨有的，在一些東亞國家的發展過程中都曾有過。李光耀爲新加坡的高速發展采取了一些實用主義的措施。作爲一位律師出身的政治家，他善用法律手段對付政治對手，也利用執政黨在國會中的多數通過適用的法律，但對司法獨立和民主選舉的基本規則仍然保持應有的尊重。所以，他的那些措施並沒有對法治和民主的框架産生結構性的長效影響。從這個角度看，新加坡模式是一個過渡模式。可以期待，後李光耀的新加坡在協商民主、治理創新方面會有新的突破，呈現出這個城市國家獨有的鮮明特色和頑強的生命力。
新加坡經驗的借鑒意義
從上述討論中，我們可以看到新加坡經驗有三個不可分割的組成部分。第一是新加坡“小”的優勢。新加坡只有一級政府，委托代理的鏈條很短，能保證相對透明、高效。政府領導人同時又是國家領導人，有充分的自主權。第二點仍然與城市國家的特性有關。領導人沒有升遷的奢望，必須把自身利益和新加坡的長遠利益緊緊挂鈎，因而有很強的意願推動社會發展。第三是民主選舉制度。沒有這一條，就無法限制領導人濫用權力，就不能體現人民對施政過程和結果的真正評價。 這三點對于一個大國來說，也是很有借鑒意義的。首先是分權。應該減少集權，讓那些和新加坡規模大小類似的城市政府掌握地方發展的主要權力。第二是建立獎懲機制，使市主要領導人的自身利益與地方的長期利益挂鈎。應當避免領導人頻繁的調動和交流，這樣做容易使人産生“流寇”思想。第三，在市一級引進公正的民主選舉，對主要領導人進行有效的約束，把“一把手”的權力真正關到籠子裏。這三條必須同時進行，缺一不可。 新加坡的經驗其實不複雜，要真正學過來卻沒有那麽容易，要下很大的決心。◇ 陳抗：新加坡國立大學李光耀公共政策學院教授以及高級公共行政與管理碩士項目主任，也是廈門大學王亞南經濟學講座教授。
（作者：陳抗）
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