□鄭秉文
公積金制度存在問題，但我們不能因噎廢食，對公積金存在的問題要盡快解決，不能視而不見，否則就是對繳存職工的不負責任。既然有學者提出了取消公積金的動議，決策者就應該有緊迫感，抱著對人民利益負責的高度責任感盡快行動起來，不要讓一個很好的民生制度長期成爲一個“軟肋”。筆者提出四個改革思路或者說四個改革選項，這四個選項由易而難，第一個改革思路最容易，最後一個改革最難。
第一，在不改變住房公積金中心目前行政事業單位性質的條件下擴容功能和優化結構。
這是一個改良方案，是最容易、最便捷的方案，現存體制機制不做任何改變。“改良”的領域包括：在目前體制機制一切都不變的情況下，完全可以搞協議存款，這樣起碼可將利率提高到3.5%左右，實行起來很容易、很簡單，完全是決心問題，不是體制機制問題。待過渡一段時間之後，可進一步改革投資體制，比如可采取城鎮職工基本養老保險基金委托全國社保基金理事會投資的模式，由各省分別與全國社保基金理事會簽約並商定投資收益率等具體事項，真實投資收益全部作爲利息分配給繳存職工。在業務範圍上，允許一二線城市公積金中心利用增值收益等資金直接投資持有租賃住房，支持繳存職工通過租賃解決住房問題；在繳存上擴大覆蓋面，覆蓋城市務工者、甚至自由職業者等人群；在統籌層次上提升到全國統籌，加強各城市間資金互融互通，繳存職工可以異地接續繳存、異地提取使用、貸款；在提取使用上建立新的配貸機制，向中低收入群體傾斜，加大對租賃住房支持力度；在運行機制上提升效率，簡化提取使用手續；在監管上加強依法公開，定期披露信息。
第二，改組成立全國獨立法人的政策性非銀行金融機構“國家住房公積金管理公司”（美國“兩房和吉利美”的思路）。
國家住房公積金管理公司以國家信用在資本市場發行債券和證券，做大資金池，爲老百姓使用住房公積金提供流動性支持和政策性擔保；在資金使用上，國家住房公積金管理公司不直接發放貸款，而是采用爲繳存職工提供低息、長期信用擔保的方式支持繳存職工基本住房需求，繳存職工在獲得公積金管理公司擔保後可以選擇任何一家公積金中心和商業銀行獲得貸款。此方式可促進公積金中心和商業銀行之間的競爭，提升繳存職工獲得住房貸款的效率和服務水平。同時，國家住房公積金管理公司通過批量收購公積金中心和商業銀行的住房抵押貸款資産爲其源源不斷提供資金。在房價較高的一二線城市，通過貸款或直接投資方式支持租賃住房建設運營，促進“租購並舉”。建立全國統籌機制和全國住房公積金資金管理平台，實現全國通存通兌和同業拆借；在運行機制和監管機制上，按照金融機構法人治理結構的方式運行，並接受監管。
第三，改組成立政策性國家住房銀行（中國郵政儲蓄銀行的思路）。
這是在借鑒發達國家住房儲蓄銀行模式的基礎上，將全國公積金中心改組爲全國統一的獨立法人金融機構，各省市公積金中心改組爲國家住房銀行的分支機構，並以國家信用在資本市場發行債券和發行證券；開展政策性住房儲蓄業務，建立差別信貸機制，向中低收入群體提供更優惠的住房金融支持，可異地接續繳存，異地提取使用、貸款；向租賃住房建設發放項目貸款。在運行機制上按照現代金融機構法人治理結構運行，建立激勵機制，促進效率提升、風險可控；在監管機制上按照政策性金融的監管機制，住建部負責住房政策規則的制定和監管，央行、銀監會負責銀行業監管規則的制定和監管。
第四，與企業年金合並，整合爲綜合公積金制度（新加坡中央公積金的思路），這是最難的一個選項，因爲涉及部際協調。
凡是涉及部際協調的，都是難度非常大的。這項改革還難在職業年金和企業年金的屬性存在很大差異性，因爲職業年金對機關事業單位人員來說，屬于工資的組成部分，爲了改革，從工資裏硬是人爲分離出來一個層級“職業年金”，所以，它可以被視爲是“強制性”的職業年金，是人手一份的。而企業年金則是“外生”的，是自願的，是附加上去了一個福利。重要的是，覆蓋範圍很小，目前參與職工全國還不到2400萬人，尤其是近5年來，擴大覆蓋面的進程基本處于停滯狀態，5年了幾乎處于“零增長”狀態。從理論上講，爲了應對人口老齡化，應遵循全生命周期原則，公積金制度可以兼顧城鎮居民在住房、養老兩方面資金需求，在全國建立統一的個人公積金賬戶，按照住房和養老分設兩個子賬戶，住房賬戶實行“低存低貸”，租賃住房或購買住房的可提取使用住房賬戶資金，當職工無公積金貸款或無住房消費需求時，住房賬戶資金轉移至養老賬戶。成立政策性非銀行金融機構，統一負責綜合公積金資金池的投資運作，發揮目前住房公積金和企業年金的雙重作用。但是，事實上，由于這項合並涉及兩個部委，很難協調，別說涉及兩個部委，就是職業和企業年金都屬于一個部門負責的事情，合並也是很難的，因爲他們的屬性存在較大差異性。
鑒于上述分析，筆者的意見是先易後難，從最容易改革的第一個方案入手，就地改革，原封不動，體制機制和單位屬性都不做改變，只是增加功能，這可以叫做“功能性”改革。
（作者系全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任）