袁東明 國務院發展研究中心企業研究所副所長
郝志學 中國政法大學國家法律援助研究院研究員、律師
打造市場化、法治化、國際化營商環境是我國轉變政府職能、推進治理能力現代化的重要內容。過去幾年，隨著我國“放管服”改革不斷向縱深推進，營商環境法治化工作取得了顯著成就，特別是2019年制定並實施了《優化營商環境條例》，確立了優化營商環境的基礎性行政法規，爲我國持續優化營商環境奠定了法治基礎。但同時也要看到，我國營商環境法治化建設還任重道遠，尤其是針對民營企業合法權益法治保護的問題仍較爲突出，如一些地方增設不合理的市場門檻、直接幹預企業關停、政府不守信不履約、濫用司法權力等等。
營商環境法治化建設是一項系統工程，立法、執法、司法和守法四個方面缺一不可，必須形成一個科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法的法治環境，社會各方共同推動營商環境法治化建設。在此，主要針對民營企業合法權益的保護，從立法、執法、司法和守法四個方面，提出我國營商環境法治化建設的若幹建議。
一、完善法律體系，使營商環境法治化有法可依
第一，建議出台商業行爲法、行政程序法。從世界範圍來看，公認營商環境較好的國家，如新加坡、加拿大等，營商環境方面都有完善的法律體系。我國涉及民營企業的商事行爲法律有公司法、票據法、保險法、破産法、證券法、海商法、合夥企業法等，但沒有統一的商業行爲法。另一方面，各級政府在落實營商環境政策執行過程中，通過行政許可法、行政處罰法、行政複議法、行政訴訟法，行政強制法、行政監察法、公務員法、政府采購法等，對政府行爲作出了詳細規定，但在執法程序上沒有統一的行政程序法，無法有效規範執法者與相對人的行爲。因此，建議出台商業行爲法和行政程序法等，彌補營商環境法治化進程中實體法與程序法方面的立法空白，以法律的形式，將行之有效的營商環境規定、措施、意見等政策性文件上升爲法律固定下來。
第二，賦予地方一定立法權限，鼓勵地方特色立法、創新立法和重點領域立法。十八大以來，隨著中央和地方各級政府積極轉變政府職能、優化營商環境，民營企業對政府辦事效率、市場准入、稅費負擔等的滿意度不斷提高，但民營企業合法權益保護的問題仍未有效解決。當前，我國對民營企業合法權益保護的法律規定，散見于部分規範性文件，不成體系，有的地方在立法立規時一筆帶過，甚至鮮有提及。其中一個原因是以往立法權限主要集中在中央，地方在立法過程中的權限有限，因而容易出現上下不均衡的現象。建議將涉及民營企業法律權益保護方面的立法權限適當向地方擴展、下放，並鼓勵有立法權限的地方，因地制宜、因時制宜，展現地方特色。此外，對民營企業參與度較高的創新性領域，比如互聯網金融、大數據應用、智能制造等，這些領域侵權行爲高發、易産生糾紛，必須加快創新立法步伐，使民營企業合法權益保護有法可依。
第三，完善立法程序，堅持立、改、廢並舉。一是立法過程中涉及民營企業合法權益保護的重大問題，在立項、起草、審議、表決、通過、公布等各個環節，吸納專家學者、實務界、民營企業（家）參與，也可以委托有民營企業（家）參與的第三方進行。二是廣泛聽取、征求各方意見，尤其是民營企業（家）的意見，解決民營企業（家）最關心、最直接、最現實的利益問題。三是在立法的公布與實施階段，對民營企業（家）進行培訓普法宣傳，提高民營企業（家）的法律意識。四是對過時的、阻礙民營企業發展的法律、法規及相關司法解釋及時進行清理和修改，對分散的涉及民營企業的法律、法規要進行整合，避免法律之間因相互矛盾、沖突而無法落地。
二、以“三張清單”爲基礎，全面提升執法能力、創新執法方式，爲營商環境法治化提供執法保障
第一，落實信息公開制度，加強責任監管。依據《政府信息公開條例》，主動對財政預決算、公共資源配置、重大建設項目批准和實施、社會公益事業建設、重點領域行業等及時公開，接受社會監督。堅持以公開爲常態，保密爲例外的原則，改變過去只注重靜態公開、結果公開和單向性公開的公開模式，注重動態公開和互動性公開，以保證公開實效。做足責任監管的加法，貫徹落實“雙隨機一公開”制度，隨機抽查檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及檢查結果及時向社會公開。
第二，制定並嚴格執行“三張清單”。各級政府和部門全面推行權力清單、責任清單、負面清單的“三張清單”制度，做到權責法定，權責公示，法無授權不可爲，法定職責必須爲，法定職權職責依法爲。凡未列入“負面清單”中的領域、業態、事項，行政部門不得禁止市場主體進入、經營。凡未列入“負面清單”的條件和要求，行政部門在行政審批許可中不得以之爲根據，拒絕爲行政相對人給予審批、許可。“三張清單”要公開公示，並不斷更新完善，讓企業知道政府能做什麽、不能做什麽、有什麽具體責任，保障企業依法平等進入負面清單以外的行業、領域和業務。
第三，加強執法人員能力建設和素質提升，全面推行行政執法過程全記錄、重大執法決定法制審核制度。加強執法隊伍、執法人員的業務學習，提升業務素質與能力建設，改變執法不規範、不透明、不文明等不良作風。對重大執法事項，如民營企業在運營過程中，違反政府城市管理、汙染治理、道路交通等規定，甚至觸犯法律的，未經法制審核或者法制審核未通過的不得作出執法決定。規範執法流程，避免多頭執法，減少過多過頻繁執法對企業的幹擾，並做到執法留痕、執法信息及時公開。
第四，創新執法監管方式。充分運用現代信息技術手段和信用手段，提升執法監管的效率和准確性。發揮社會監督作用, 健全舉報投訴服務網絡體系。形成執法聯動配合，行政執法和刑事司法有效銜接機制，加強跨區域、跨部門的執法監管協同配合。
三、堅守司法公平底線，完善法律援助和信用體系，爲營商環境法治化創造良好的司法環境
第一，建立專門的商事審判組織、推進案件繁簡分流。當前我國法院受訴案件中，商事案件占有較大比重，在衆多商事案件中涉民營企業（家）的案件又占三分之二多。因此，在現有訴訟架構的基礎上設置專門的商事法庭，配備專業的商事審判員，吸納一定比例的民營企業家作爲人民陪審員，對提高訴訟效率、審判質量具有重要意義。在審理各類涉營商環境案件時，要樹立“以審判爲中心和庭審實質化”的訴訟理念，發揮法院審判職能，創新審判程序，充分調動法官的司法智慧。民營企業與政府、國有企事業單位發生糾紛時，要堅守司法公平底線，切實解決民營企業家告狀難、案件公正審理難，判決裁定執行難的現象，確保民營企業案件立得住、判得了。加大破産案件、股東訴訟案件、知識産權、貿易糾紛等案件審理力度，使民營企業在權益受到侵害時能夠通過正當的司法途徑及時獲得司法救濟。
第二，加強中小企業的司法保護，完善中小企業合法權益法律援助體系。一是對經營困難的民企尤其是中小民企實行訴訟費用、保全費用等減免和緩交制度。目前我國法院的收費偏高，不少中小企業在維權過程中，源于訴訟成本過高、程序繁瑣等因素，阻礙了其獲得相應的司法保護。二是區分刑事案件與經濟糾紛的界限，嚴禁司法機關假借辦理刑事案件之名，插手具體的民營企業間經濟糾紛案件。對待民營企業的案件，在法律適用上，可以用民法、行政法解決的，不要動辄予以刑法制裁。三是民營企業一般違法行爲, 慎用查封、扣押、凍結等措施, 嚴格區分個人財産和企業法人財産、違法所得和合法財産、涉案人員個人財産和家庭成員財産, 結案後及時解封、解凍非涉案財物。四是整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、人民調解等法律服務資源，盡快建成覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡，爲中小民營企業提供普惠均等、便捷精准的公共法律援助體系。
第三，完善全國統一信用體系，共享征信資源，加大失信司法懲戒力度。整合共享司法、執法、金融、交通、貿易等領域的征信資源，健全政務失信記錄，將各級政府和公務人員在履職過程中, 因違法違規、失信違約被司法判決、行政處罰、紀律處分、問責處理等信息也納入司法征信系統。建立和完善對失信主體的管理制度，如對失信主體的規範認定制度、提示和警示制度、限期整改制度、信用修複制度等。對經過司法確認的失信企業與政府, 要及時納入有關信用記錄，並根據失信行爲對經濟社會發展造成的損失情況和社會影響程度，公開通報批評，擴大對失信主體跨行業、跨領域、跨部門的聯合懲戒。對誠實守信的市場主體要提供傾斜性政策支持和社會扶助，在融資貸款、股票債券發行、行政審批等方面享受優惠和便利。
四、完善民營企業內外法律風險防範制度，加強普法宣傳，規範政商行爲，讓市場主體自覺守法
第一，支持民營企業建立法律風險防控體系，增強民營企業守法意識。多年以來，大部分民營企業都是粗放式發展, 企業負責人法律意識較爲淡薄，同時限于人力成本控制等原因, 往往會忽視企業內部法律事務、風險控制的作用，爲此政府應引導和支持企業設立專職的法務、風控等管理崗位，爲企業提供內部法務、風控支持。倡導民營企業聘請具備一定法律知識和工作經驗的律師擔任企業常年法律顧問，幫助企業防範法律風險、解決糾紛，最大限度地避免或降低各種損失，有效保護企業的合法權益。積極發揮法務及風控人員、法律顧問在企業日常經營中的作用，引導企業和企業家遵守法律、理性表達訴求、依法維權，提前化解社會矛盾。
第二，加強普法宣傳，引導民營企業樹立守法觀念，通過合法方式解決糾紛。支持企業協會和商會等中介組織定期開展普法宣傳活動，大力推進民營企業家學法用法，提升民營企業家法律風險防範思維和知法守法意識。鼓勵和引導民營企業通過協商、調解、仲裁等方式解決糾紛，通過法律手段保護其合法權益。支持行業協會、商會和其他社會組織依法設立行業性專業性調解組織，商會、商事仲裁機構和其他社會服務機構依法設立商事調解組織，構建起多元化的民商事糾紛解決機制。
第三，構建親清新型政商關系，規範政商交往，約束政商行爲。引導民營企業積極行使法定權利，自覺履行法定義務, 遵守誠實信用及公序良俗原則, 不損害公共利益及他人合法權益。倡導民營企業講誠信、守商規、走正道, 遵紀守法辦企業, 光明正大搞經營。規範公務人員與民營企業的交往，構建政府與企業良性互動的政商機制和環境，暢通政商正常交往的途徑，既要防止官商勾結、私相授受的親而不清, 又要防止爲官不爲、懶政怠政的清而不親。
改革開放40多年來, 民營企業的發展成績有目共睹, 其地位和作用已毋庸置疑。營商環境是民營企業賴以生存和發展的土壤，也是一個國家和地區的重要競爭力。優化我國營商環境，重點就是要解決民營企業發展中面臨的困難問題，而保護民營企業的合法權益又是重中之重。可以說，推進我國營商環境法治化建設，最重要的就是有效保護民營企業的合法權益，從立法、執法、司法和守法等四個方面共同推進，全面提升對民營企業合法權益保護的法治化水平。