澎湃新聞特約撰稿 周雪君
自2021年2月1日至今，緬甸變局已經過去了一年。盡管緬甸局勢演變是各界關注的焦點，但東盟對緬甸政策的演變及雙方關系的變化，已經成爲影響緬甸局勢的重要因素。不可否認的是，緬甸變局已經不可避免地影響了東盟內部的團結及形象，讓東盟在地區秩序中的作用也變得更加複雜起來。
東盟對緬甸變局的超脫政策
從時間上看，東盟對緬甸變局的超脫政策曆時是比較短的。緬甸變局發生後，東盟並沒有在第一時間發表聯合聲明，更沒有能預見到這一變局的發生，並適時采取一些集體性的政策措施，預防該事件産生不可預期的負面影響。
究其原因，緬甸變局確實超出了許多地區國家，甚至整個國際社會的預期。盡管變局發生前，緬甸軍方就反複提及2020年底舉行的大選存在著舞弊行爲，也提出過一些警告，但鑒于軍方和昂山素季領導的全國民主團結政府之間的關系還比較穩定，雙方在相當多的問題上存在著共同利益和立場，外界普遍認爲，雙方之間不會發生劇烈沖突。
另一方面，東盟對國際和地區形勢的反應一般都會有一定的被動性和滯後性。這是“東盟方式”所産生的正常效應。即使在應對如新冠疫情等更爲嚴重的事件過程中，東盟的應對也經曆了相當長一段時間。畢竟，東盟的反應是各成員國根據共識原則通過集體決策達成的結果。
盡管如此，東盟國家的反應並不一致。作爲在緬甸投資最多的國家，新加坡的反應最爲迅速，也最爲激烈，但更多是對本國企業能否在緬甸繼續運行的擔憂。馬來西亞、菲律賓和印度尼西亞第一時間就將緬甸軍方的行動定性爲“政變”，反映了他們的明確態度。相比之下，與緬甸同屬于中南半島的泰國、越南、柬埔寨和老撾等表現得較爲溫和。
東盟成員國的不同表現意味著超脫政策不可能成爲東盟的一貫政策。東盟在此期間承受了來自內外的較大壓力，必然也必須做出反應，體現東盟的集體立場。
東盟對緬甸變局轉向介入
2021年4月24日，東盟經過密集溝通後，舉行特別峰會，在緬甸問題上達成了五點共識（編注：五點共識爲：1. 緬甸各方應停止暴力並保持最大限度的克制；2. 各方應開始進行建設性對話；3. 東盟將任命緬甸問題特使以促進對話進程的調解；4. 東盟對緬甸提供人道主義援助；5. 東盟特使和代表團應訪問緬甸）。緬甸領導人敏昂萊參加會議，等于是接受了東盟的集體決策，並成爲這一結果的重要貢獻者。這意味著，東盟終于成功地介入了緬甸問題。緬甸的內政問題也成爲了東盟的內部問題。同時，這也意味著，東盟對緬甸內政問題的處理與解決承擔了不可替代的責任。
從另一方面來看，接受“五點共識”也許是緬甸領導人當時的權宜之計，但從後來的情況看，“五點共識”成爲裁定其能否參加東盟會議，甚至是緬甸在東盟中地位的重要標准。如果沒有當初的“五點共識”，東盟內部也許還會繼續磋商，爭執不下，讓緬甸現當局具有更大的盤旋空間。
緬甸領導人未能參加東盟會議，特別是2021年度的東盟峰會，意味著東盟介入緬甸問題的嚴肅性和嚴格性。作爲當時的東盟輪值主席國，文萊派出了特使，不過還是沒有推動局勢的緩和。加上其他部分東盟成員國也不滿緬甸軍方的政策，特別是針對緬甸前領導人昂山素季等人的強硬政策，讓東盟其他國家被迫做出了對緬甸身份進行“非政治化”處理的決定。
柬埔寨是今年的東盟輪值主席國，首相洪森是一個曆經內戰、維和與國家建設的見證者，對國家的和平建設具有豐富的經驗和感悟，也因此自認能對緩和緬甸變局發揮一定的推動作用。因此，在沒有和東盟其他成員國充分溝通的情況下，接受了緬甸外交部長訪問，並訪問了緬甸，會見了緬甸領導人敏昂萊。
然而，洪森首相訪問緬甸並不意味著東盟對緬甸政策有任何改變。這是緬甸現當局與東盟之間緩和的機會。然而，從效果上看，緬甸現當局依然表現得相當保守，似乎並沒有抓牢，甚至抓住這個機會，讓洪森首相和其他東盟國家領導人改變態度。
當前，東盟介入緬甸問題已經進入關鍵期，緬甸現當局的近期表現決定了其今年的東盟成員國身份。已經被推遲舉行的東盟特別外長會將成爲東盟衡量評估緬甸局勢的重要場合。緬甸外長能否參與或會議將以何種方式接納緬甸，將是評估結果的具體表現。
東盟的緬甸政策還具建設性嗎？
從本質上說，東盟的緬甸政策一直都不是懲罰性的，而是頗具建設性的。東盟始終是在通過接觸的方式，甚至願意提供一定程度的公共産品，推動緬甸局勢的緩和。對東盟其他國家而言，不相互幹涉內政已經成爲處理各自關系的一種默契，也成爲東盟能夠保持團結的關鍵。盡管部分東盟成員國確實發表了一些批評性言論，但更多是作爲中立的第三方角度出發的，而且一般不會采取實質性行動。也正是如此，東盟成員國對美西方的制裁政策持強烈的保留態度，認爲這並不有助于問題的緩和或解決。
2021年4月的東盟特別峰會給緬甸領導人提供了一個機會，相互間也達成了共識。在緬甸現當局表現不佳的情況下，東盟在緬甸領導人能否參加年度峰會的問題上，依然提供了一個選擇題，而不是采取直接拒絕的方式，反映了當時仍存在著較大的溝通空間。緬甸現當局如果確實推動了局勢緩和，還是有較大可能參加東盟峰會的。然而，緬甸軍方選擇了最爲保守的方式，也讓東盟其他國家頗感失望。
從目前來看，東盟依然沒有放棄緬甸，緬甸依然被繼續當作是東盟成員國，但已經墜入到“准成員”的級別。對東盟來說，這是一種痛苦的選擇。畢竟，沒有緬甸參與，東盟是一個不健全的地區組織，其在過去一年裏通過的一些政策文件，在合法性上仍需要緬甸後期做出承諾和承認，不然難以得到整體推進。此外，緬甸領導人不能參加東盟與對話夥伴之間的會議，也會讓東盟其他成員國感到難堪，感覺東盟內部凝聚力散失完全暴露，“家醜外揚”了。
當然，東盟不會放棄爭取緬甸領導人的配合。柬埔寨首相洪森已經開啓了一個進程，反映了東盟內部仍希望緬甸現當局能回心轉意，采取有力措施，促進國內局勢緩和。從另一方面來看，東盟的對緬政策具有明顯的可逆性，一旦情況有所好轉，時機相對成熟，緬甸現當局還是有機會被接受的。
東盟與緬甸關系的發展預期
當前，緩和與東盟關系的主動權依然掌握在緬甸現當局手裏。這需要緬甸現當局玩得轉，玩得好，或者至少不要讓東盟其他國家“眼花缭亂”，不敢輕易下結論，不願卸下“緊箍咒”。緬甸現當局所采取的措施，必須符合自己也答應的“五點共識”，滿足東盟方面的要求，局勢才會有所好轉。
當然，緩和與緬甸關系的決定權還是掌握在東盟手裏。東盟內部依然存在著不同聲音，但都一致要推進“五點共識”取得進展。鑒于緬甸局勢比較複雜，這“五點共識”要取得進展並不容易，有些標准還很難准確評估。這需要緬甸與東盟進行更多的政策協調，爭取獲得東盟其他成員國的諒解。
東盟身份對緬甸來說仍然是至關重要的，決定著緬甸發展的未來方向、開放度和自主性。如果真的被東盟排除在外，緬甸許多其它身份也將猶如緣木求魚，如很難再享受到東盟與其對話夥伴達成的自由貿易協定，甚至想成爲區域全面經濟夥伴關系成員的願望都可能會變成水中月、鏡中花。
相比之下，美國等國對東盟與緬甸關系雖然也具有一定影響力，但相對來說依然比較弱，且將隨著緬甸能否繼續成爲東盟成員而有所改變。這就意味著，如果緬甸不再成爲東盟成員國，美國制裁緬甸現當局的顧忌會更少了，緬甸局勢將會進一步複雜化。這也是各方高度關注，密切留意的發展態勢之一。
（周雪君，香港城市大學）
責任編輯：朱鄭勇 圖片編輯：樂浴峰
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