經濟觀察報 記者 田進養老保險制度迎來了新的裏程碑。
4月21日，國務院辦公廳發布《關于推動個人養老金發展的意見》（以下簡稱意見），提出個人養老金實行個人賬戶制度，繳費完全由參加人個人承擔，實行完全積累。參加人每年繳納個人養老金的上限爲12000元。制度將選擇部分城市先試行1年，再逐步推開。
個人養老金制度可謂千呼萬喚始出來。在構建多層次、多支柱養老保險體系過程中，相比于第一支柱的基本養老保險制度與第二支柱的企業年金，第三支柱的個人養老金制度發展一直比較遲緩。上世紀90年代，官方就提出構建養老保險第三支柱，2018年開始試點的個人稅收遞延型商業養老保險（簡稱個稅遞延養老保險）才邁出了第三支柱第一步，只是試點參與人數以及資金規模不盡如人意。
個人養老金制度通俗理解是個人自願繳納到某個專戶，封閉運營進行合規投資積累養老金收入的制度，屬于基本養老的補充，主要用于提高個人養老時的收入。
北京大學國家發展研究院教授趙耀輝對經濟觀察報表示，隨著新經濟的發展，第一、二支柱在鼓勵人們參與養老保險積極性方面，缺陷越來越凸顯。比如大量的新經濟工作人員被排除在城鎮職工養老保險之外，不利于國家層面應對人口老齡化以及個人的養老保障。個人養老金制度能補上這方面的短板——個人對賬戶裏所有資金擁有所有權，而且以商業運營方式爲個人獲取投資回報。
《意見》發布後，稅收如何優惠、如何激勵不納稅群體參與（個稅起征點5000元/月）、金融機構的符合標准等後續細則的完善落地，成爲個人養老金制度發展過程中仍將面臨的關鍵問題。
美國信安金融集團執行副總裁兼信安亞洲區總裁張維義對經濟觀察報表示：“個人養老金制度稅收優惠面臨的一個關鍵問題是只對繳稅人群有利。如果想把第三支柱做得更寬泛，讓中産階級以下的人士也參與，可能需要政府對個人賬戶進行一些補貼。”
中國養老金融50人論壇秘書長董克用對經濟觀察報表示，每年12000元稅收優惠額度延續了2018年開始試點的個稅遞延養老保險。有人說“不解渴”、有人說只面對中高收入群體。制度是一個逐漸完善的過程，一開始實施還很難讓所有群體都滿意，不能求全責備。我個人認爲，不排除在將來條件成熟情況下，對中低收入群體的個人賬戶實施財政補貼，激勵更多中低收入者參與。同時，我估計後面還會接連出台一些細則與配套文件，以便于政策落地。
面向中高收入群體？
參與個人養老金有何益處成爲文件出台後普通受衆最爲關注的問題。
從《意見》來看，稅收優惠力度成爲其中最爲關鍵的參與激勵舉措，文件對此表述爲“國家制定稅收優惠政策”。當前個稅起征點爲5000元/月，2020年上海財經大學高等研究院發布的《中國宏觀經濟形勢分析與預測年度報告（2020-2021）》顯示，約7500萬人月收入達個稅起征點。而這也意味著至少7500萬人能成爲潛在受益人群。
放眼全球，在大部分國家養老保險第三支柱都有稅收優惠。張維義表示：“稅收優惠是激勵人們把錢放到一個固定賬戶中做持續幾十年投資管理的一個重要因素，否則會更多追求短期投資收益。可稅收優惠面臨的一個關鍵問題是只對繳稅人群有利。”
現在，關于稅收優惠的具體細則暫未出台。中國社科院世界社保研究中心執行研究員張盈華表示：“2018年試點的個稅遞延養老保險采取的是EET模式，即補充養老保險業務購買階段免稅，養老金領取階段再征稅；國外同時存在TEE模式，即在繳費階段征稅，投資階段、領取階段免稅。如果稅收優惠采取TEE模式，能激勵更多不納稅人員參與。”
在稅收優惠額度上，《意見》提出參加人每年繳納個人養老金的上限爲12000元。人力資源社會保障部、財政部根據經濟社會發展水平和多層次、多支柱養老保險體系發展情況等因素適時調整繳費上限。這也意味著試點階段個人每年稅收優惠額度最高爲12000元。
張盈華表示：“12000元的稅收優惠額度體現出決策部門的謹慎態度。稅收優惠額度未來肯定會據參與人群的收入等因素逐步調整，這需要在試點過程中去評估參與人群規模、對個稅收入的影響等。”
從繳納上限來看，目前限額與2018年開始試點的個稅遞延養老産品一致。只是，個稅遞延養老保險試點效果不盡如人意——截至2021年10月末，個稅遞延養老保險累計實現保費收入不足 6億元，參保人數5.1萬人。
一名參與個稅遞延養老産品試點項目的保險人士表示：“從我們機構的此前試點效果來看，參與人群比較少，每月最高1000元的稅延額度也確實比較低。”
張維義表示：“鑒于中國的個人所得稅稅基狹窄，僅僅依靠稅收優惠可能不足以支持第三支柱的發展，其發展壯大需要更多的制度創新。就我們的經驗來看，有三種方式或許值得探索：一是打通第二支柱與第三支柱，這樣有助于增加第三支柱的積累；二是逐步調整第一支柱，讓渡部分空間給企業年金，幫助企業年金轉爲強制性選擇；三是允許第三支柱産品適當配置于境外，比如投資香港強積金平台內的基金等等。”
在美國，養老保險第三支柱和第二支柱打通的模式一般稱爲Rollover IRA。一組統計數據顯示，美國60%的第三支柱資金規模是來自Rollover IRA，剩下的40%是因爲中産階級以上人群自願參與第三支柱。
張維義進一步表示：“Rollover IRA在美國非常受歡迎。如果沒有把第三支柱和第二支柱打通，第三支柱只有一個資金來源，面對的群體更多是中高收入人群。第二支柱的企業年金不是每個雇主都有，在員工換工作時，企業年金的轉移或留在原雇主處會很麻煩。如果能打通那堵牆，一換雇主就能把企業年金轉到第三支柱的個人賬戶，不僅會加快第三支柱的發展，同時也能加大個人的參與度與責任心。”
對于稅收優惠的激勵力度爭議，董克用表示，目前個人養老金制度對于中低收入人群確實還沒那麽大吸引力，但需要從多方面辯證看待。
“一方面，隨著經濟發展，人們的工資會逐步增長，繳納個稅人群也會快速增長，個稅優惠也就能覆蓋更多人群；其次，從中長遠期看，不排除在將來條件成熟情況下，按照國外成熟經驗做法對中低收入人群的個人賬戶實施財政補貼。這將在很大程度上激勵更多人群參與”，董克用表示。
在財政補貼的可選做法上，趙耀輝以新加坡作爲案例做了詳細介紹。
趙耀輝表示：“在新加坡，政府會在養老金投資回報的基礎之上給予4%左右的年利息補貼。對于養老金賬戶余額不足的低收入人群，給予最高6%的年利補貼。對于沒有參與任何養老保險的極少數人群，則由政府提供一定的生活補助，這方面的財政支出很低。新加坡的成功經驗在于個人養老金制度覆蓋面很廣、個人帳戶裏的理財表現好等。即使新加坡也擁有大量的靈活就業人群，政府在兜底少數人養老的同時也不會影響其他人的參與積極性。”
個人養老金制度的優勢
稅收優惠之外，個人養老金制度對于更多普通人仍有諸多利好。
按照制度設計，個人養老金自願參與，一旦投資進入，不允許如銀行存款一樣隨時提取。《意見》規定個人養老金資金賬戶實行封閉運行，除另有規定外不得提前支取。領取條件爲“當參加人達到領取基本養老金年齡、完全喪失勞動能力、出國(境)定居，或者具有其他符合國家規定的情形”。
可以看到，因個人養老金賬戶的唯一性和終身性，如果個人賬戶在投資期間變換金融機構管理資金，只需遷移賬戶，避免了個人重複參與導致重複享受稅收優惠等問題漏洞。
“終身制還便于年輕人盡早的去參與個人養老金的儲備。最終積少成多，逐漸形成比較大規模的養老金資産，助力年輕人把資産由短期化爲長期。這也是個人養老金制度的初衷所在”，張盈華表示。
在此基礎上，董克用表示需要多層面看待一二三支柱承擔的作用。“第一支柱的城鎮職工基本養老保險，社會平均工資替代率是45%左右，形象點說，如在職工資5000元/月，退休工資約爲2250元/月，退休工資可以支撐退休後的基本生活支出。隨著中國老齡化加劇，社會平均工資替代率將很難上升。如果想追求比較好的養老生活，個人必須主動參與建設二三支柱。”
投資回報率也將成爲個人養老金的關注焦點之一。
張盈華表示：“相比個稅遞延養老保險，個人養老金制度大大拓寬了可選擇的金融産品種類，便于不同風險或投資偏好的參與人群選擇。從《意見》來看，接下來將推出符合規定的養老金産品目錄，這些金融産品將按相關標准兼顧安全性和盈利性。”
董克用也表示：“個人賬戶制參與規模的一個重要影響因素是金融機構能否提供比較好的産品與服務。如果每年賬戶裏的12000元投資回報率穩定在4%-5%，利息比銀行大額存單高，風險比炒股更低。我相信這會讓很多人動心。此次納入了銀行理財、商業養老保險、公募基金等産品，各類金融機構也將會通過提升服務來吸引受衆參與。”
在更多行業人士看來，個人養老金制度的推行對資本市場也是一大利好消息，金融機構對個人養老金制度也是期待已久。
因個人養老金是長線資金，張盈華表示：“資本市場應當把個人養老金作爲長期資金去做投資運作。現在一些目標基金、養老金融産品存在短期化績效考核現象，這些短期行爲會導致資本市場的波動。隨著個人養老金資産規模的壯大，資産管理者應該更加理性，從而促進資本市場長期發展。這會是一個慢慢升溫的過程、資産管理者需要逐漸做好准備去迎接大規模資産的到來。”
更多配套舉措等待落地
在《意見》爲個人養老金制度制定頂層設計後，更多細則仍等待著落地。
董克用表示：“《意見》更多指明了個人養老金制度的原則，我估計後面還會接連出台一些細則和配套文件。比如個人如何開設資金賬戶、資金賬戶怎麽轉等。此前相關部門已經做了很多工作。制度需要在試點、實踐中不斷完善，最終形成適合各自國家特點的個人養老金制度。”
4月21日，中國證監會微信公衆號發布消息表示，將加快抓緊制定出台個人養老金投資公募基金配套規則制度，完善基礎設施平台建設。
在張盈華看來，個人養老金制度的便利性與受衆認知面上仍任重道遠。
以個稅遞延養老産品試點來看，即使享有稅收優惠，資金規模依舊沒有壯大起來。張盈華表示：“這牽扯到受衆認知、經辦便利性等多方面問題。在個人養老金制度未來一年的試點以及試點後的一兩年時間裏，制度仍將處在不斷建設和完善的過程。”
在便利性方面，2018年開始試點的個稅遞延養老保險，個人每月都需通過繳稅義務人去進行個稅抵扣，同時需要填寫系列表格。張盈華表示，便利性不足會讓很多潛在參與者有畏難情緒。個人養老金制度應從便利性出發，以更簡便的稅收方式包括采取信息管理、讓數據代替人“跑”的方式。
其次，張盈華表示：“公衆認知上，大家現在對政府養老金還是給予很高的期望和依賴。應該認識到，隨著老齡化加深，政府養老金的養老負擔會越來越重。這是全球各國在經濟發展過程中都將面臨的問題。從這個角度出發，需要認識到參與個人養老金是非常迫切和重要的。個人應該有參與的意識和責任，爲養老做長期的考量。”
在采訪最後，董克用表示：“相比于稅延養老保險試點，這一次是新的制度試行，新制度需要通過試點來總結經驗。試點推行之後，不要寄希望于所有人蜂擁而至，這不現實，發達國家的積累型養老金也經曆了三四十年的發展才達到如今的規模。期間，有的國家成功、有的國家失敗，這是多因素形成的結果。”