文丨陳贇
國有企業不是我國所獨有的現象，在世界發達國家也存在大量的國有企業，如美國郵政服務公司、聯邦存款保險公司，英國國家電視台4頻道、核燃料公司、英國氣象台，德國大衆，法國湯姆遜，日本郵政公司，韓國電力公司、仁川國際機場、韓國石油公社，新加坡淡馬錫、政府投資公司等等。美德英等世界發達資本主義國家從上個世紀70年以來就持續不斷對國企進行改革，著力于優化國有企業布局和提高國有企業效率。他們改革的路徑措施、方式方法、經驗教訓可以爲我國當前的國有企業改革提供有益的借鑒。
一、美國的國有企業及其改革
美國的國有企業分別爲聯邦、州和市鎮所有，與此相應地形成了分級管理的體制。聯邦、州和市鎮議會代表公民擁有産權，政府依法管理國有企業。規模不大，只占美國GDP的5%，主要集中在無利可圖或投資大、回報慢的行業，比如公園、博物館、郵政系統、航天、自來水等行業。可分爲四大類：一是由政府管轄的非法人公共事業機構，這類國有企業屬于公共和基礎産業部門，目的是爲社會提供良好的服務，所以美國政府采取專門設立管理委員會的方式進行管理，政府直接任命並監管企業運營。二是完全國有的企業，其董事會由政府創建，其中大部分董事由總統直接任命，其它成員按聯邦法律進行吸納，政府不可以直接幹預企業的決策，但通過政府行政指令、各種補貼政策、稅收、工資和財政監督等方式對企業進行治理。三是部分國有的企業，這類企業與一般私人企業無異。由于是部分國有，除了個別董事是由政府任命，其它董事由股東選出，組建成既有公有又有私有的混合董事會，實現政府的間接管理。四是國家支持企業，政府通過制定相關法規進行管理，由政府任命的董事比重較小，在法令規定的條件下，企業決策和運營有較大的自主權。
通過法律對國有企業進行治理。美國國會對每一家國有企業進行單獨立法，規定其成立的目的、經營範圍、産品類別，明確企業的獨立法人地位，並對企業、政府、國會各自的權利和義務
進行劃分。國會有權決定全國 50 家國有企業的建立、撤銷或企業內部管理體制的改革。國會對國有企業的管理具有實質性的權力，並根據需要設立常設委員會或臨時特別委員會，對于國有資産的轉移、變更、拍賣等各項提案必須經由國會審議。此外，國會有權傳訊企業負責人到國會作證和對法律執行情況進行陳述。
對國有企業私有化改革方式。主要有兩種，一種是所有權轉讓方式，另一種是非所有權轉讓方式。所有權改革方式主要包括直接出售、管理者收購、上市交易、清算破産等方式；非所有權轉讓包括特許經營、簽訂管理合同、承包、放松管制等方式。出售國有資産是私有化改革中主要、最徹底的改革方式，期間大量的國有企業被出售。近些年來，承包逐漸成爲美國國有企業私有化改革中一個最重要的私有化方式。美國國有企業私有化改革出現一種新趨勢，利用紐約證券交易所進行交易，如利用證券市場出售了美國鈾濃縮公司的全部股權份額，出售美國郵遞服務公司 9.68%的股權份額。
國有企業的“租賃”經營。美國政府在部分國有企業的管理上，把大批國有企業出租給私人壟斷組織進行管理，通常租借期爲四年，政府與承租者協商確定條件，以具有法律效力的契
約形式強化國有資産的權利和責任。承租方按協議向政府交納租金，通常由折舊費和一部分利潤構成，其租金標准根據不同的國有企業單獨確定。特殊情況下，國家只向承租人收取一部分利潤，而不收折舊費，以補償國有企業部分不動産和設備的損耗。政府通過向出租企業訂貨的方式爲其提供資金，承租人使用國有生産資料生産商品，必須優先滿足國家定貨需要，承租方在完成國家任務之外，可以自己銷售生産的商品，政府不予幹預。
對國有企業進行公司制改造。這些引入公司治理結構的國有企業同私人企業一樣，對公司治理模式進行探索和發展，主要表現在：第一，董事會的職能和結構發生了變化，提倡實現董事會的職業化，提高了外部董事在董事會中的比重，從而提高了董事會的獨立性；第二，機構投資者在公司治理中的作用明顯加強，加強了股東對公司的監督；第三，公司員工開始參與企業治理，推進了企業民主化的進程。2001 年安然等美國大公司發生財務醜聞。2002 年 3 月 7 日，時任總統布什發布了“增進公司責任和保護美國股東的十點建議”，“建議”主要運用了有效監管的三個核心原則，即信息的准確性和可獲得性原則、管理責任原則和審計獨立原則。2002 年 7 月，布什總統簽署了新的《薩班斯-奧科斯利法案》。該法案完善了公司信息披露機制，增加了上市公司信息披露的義務，提出公司治理中信息披露的新規則。
對私營企業的救助。美國通用汽車因爲2008年金融危機時期破産，向美國政府求助，美國政府一度成爲通用汽車的大股東，但是此後有意識的減少自己的持股，還企于民。2010年11月18日時美國政府持有通用汽車36.92%的股份，2016年股東名單上已經不再有美國政府部門的名字。次貸危機時，美聯儲授權紐約聯邦儲備銀行向陷于破産邊緣的AIG提供 850 億美元緊急貸款。作爲回報，美國政府將獲得AIG的認股權證以控制該公司 79.9％的股份，並有權否決向普通股和優先股股東派發股息，這意味著美國政府實質上接管了AIG。
二、英國的國有企業及其改革
英國是個具有國有化傳統的國家，在“撒切爾主義”盛行之前，英國甚至存在壽命近500年的“祖爺爺級”國企（如英國皇家郵政，成立于公元1516年），而且西歐是民主社會主義的發源地，福利社會制度和民主社會主義理念成爲西歐的主流思想。二戰後進行大規模國有化改革，銀行、航空、交通運輸、電力、軍工等關鍵領域的企業紛紛被整合成大型國有化集團。這導致了政企不分、效率低下、擠占過多資金和資源、加速通脹等所謂“英國病”。國企的坐大還讓工會得以在社會和政治生活中發揮極其重要的影響，經常利用罷工、示威向社會、政府施加影響。當時英國共計有主要國有企業32家，其它國有企業44家，國企産值占GDP比重11.5%，國企雇員多達150萬以上。
國企私有化的方式：包括整體出售、拆分售股給公司員工和上市三種，除此之外，還有發型特別股、發放中長期特許經營權等。1979年在大選中帶領保守黨獲勝的撒切爾夫人扭轉“大政府、小市場”的英國病積習，推動效率低下的國企私有化。撒切爾夫人在第一任期內小心翼翼地進行國企私有化嘗試，采用將國有股份拆零賣給企業員工的方法，讓員工成爲私有化的支持者、而非抵觸者，並在規模不大的國營貨運公司獲得成功。1983年撒切爾夫人開始大刀闊斧對國內各大國有企業和壟斷部門進行私有化，除了鐵路、郵政兩個系統外，幾乎所有關鍵部門的要害國有企業都被列爲私有化目標，並旗幟鮮明地將“目標巨大”的英國電訊公司當作改革主攻方向，通過在3年內向200萬英國人推銷英國電訊公司股票，英國政府在股市籌資36.85億英鎊，成爲英國式國企改革的“樣板工程”。通過私有化，英國削減了70多萬個國企崗位，國庫直接收入達200億英鎊，全英成人總人口20%以上成爲私有化後的原國企股東。2015年5月在大選中連選連任的卡梅倫政府對國企“二次私有化”，通過拆分出售國企可以籌措資金、削減債務負擔，並讓政府撤離無利可圖或不擅長經營的經濟領域，以期刺激經濟增長。“二次私有化”的目標對准了碩果僅存的國企，如英國國家電視台4頻道、核燃料公司、英國氣象台、英國軍械測量局等，以及2007-2009年因救市而成爲國家持股企業的蘇格蘭皇家銀行、勞埃德銀行集團等。
國企私有化取得了令人矚目的成就：“英國病”在一些領域減輕或消失，投資和企業運營效益顯著增長，部分長期虧損的國企（如英國鋼鐵公司、英航、英國自來水公司等）實現了扭虧爲盈，在“消腫”等方面也取得長足進步。由于股票收益巨大，上市國企股票一度受到熱捧，而企業員工持股則讓大量原本可能抵觸國企私有化的員工轉而成爲私有化的受益者。
國企私有化有待重視的幾個問題：一是與資本市場的繁榮程度相關。不論職工持股或上市發行，都必須建立在股市走旺、“持股賺錢效應”成爲社會思維定勢的基礎上，也就是說只有國企分拆或上市發行的股票的確可以賺錢、賺大錢，人們才樂意去當這個“小股東”。1987年10月全球股災爆發，英國也深陷其中，這讓“撒切爾主義”的私有化吸引力一下失去了原有的光澤。二是與國有企業承擔職能密切相關。一些公共服務類國企的私有化改革，由于僅僅把股份分拆或出售給私人，卻仍然保留了壟斷機制，結果公衆期待的價格優惠並未到來，服務質量卻大幅下降。英國鐵路公司被拆分成了一家軌道公司、25家客運公司、6家貨運公司，還有衆多的車輛租賃公司、維修公司，一共被拆分成了120多家私營或股份制公司。自拆分之後，英國鐵路的運行事故急劇提高，因爲私營化的軌道公司在股東的壓力下只顧壓低成本而減少在維修和建設上的投入，還聘用了大量素質低下的員工。同樣的情況還存在于各家客運公司，爲了壓低成本，服務不僅沒有提高反而急劇降低。2001年10月被高院裁定破産，並在2004年由一家新的“准國企”——Network Rail重新接管。三是國企私有化的恰當時機難以確定。如皇家郵政以330便士一股發行上市，交易後僅5分鍾就便被哄擡到450便士/股，收盤價較發行價漲了38%，到2014年1月更較發行時漲了70%。工黨等反對黨借機以“賤賣國有資産”、“出賣納稅人利益”爲由，對保守黨政府及其“二次私有化”政策大張撻伐。蘇格蘭皇家銀行是2008年政府救市時從金融市場直接收購，當時先後花了450億英鎊，2015年初卡梅倫政府以每股330便士的價格出售該銀行5.2%股權，這個價格較當初“救市價”打了34%的“大折”，而當天的收盤價也較“私有化”價格高出2.3%，這意味著“私有化”讓英國納稅人一進一出、損失了11億英鎊。
三、德國的國有企業及其改革
德國國有企業興起于 19 世紀末的鐵路建設過程，當時政府通過國家投資與向私人贖買的方式擁有了大量鐵路的所有權。第二次世界大戰結束後，德國沒有像其他歐洲國家那樣以高速國有化的方式修複戰爭對國民經濟的打擊或是奉行凱恩斯主義經濟學的理論和政策，而是選擇了社會市場經濟這一獨特的發展模式。這種模式強調采用資本主義私人生産的方式發揮市場競爭作用，同時政府集中爲市場提供公平的競爭環境而非直接幹預市場運行。也就是說，由市場負責效率，由政府負責公平。在這種社會市場經濟體制的基礎上，就形成了國有企業既要擔當國家重要利益部門的生産經營活動，同時更要直接參與市場競爭，即兼顧經濟效益與社會責任的雙重使命。另外，政府也盡量減少對國有企業的直接幹預，而是主要通過間接管理和外部監管的方式督促國有企業發展，推動國有企業參與市場競爭。
德國國有企業以分級管理和分類管理相結合的方式區別管理不同性質的國有企業。分級管理是指根據出資主體的不同，將國有企業分爲中央級國有企業、省級國有企業和地方級國有企業三種基本類型。三類國有企業分別從事不同的經營範圍，且互不幹涉。如中央級國有企業主要經營軍火、重工業企業，省級國有企業主要從事銀行、劇院、無線電廣播電視公司和特別醫院等企業，而地方級國有企業則從事一些地方性水電、交通和其他服務性企業。分類管理是指德國政府根據企業盈利能力，將國有企業分爲盈利性國有企業和非盈利性國有企業。
德國實行的是雙重董事會，即管理董事會和監督董事會。管理董事會是公司的執行機構，每個委員以同等的權力和一致通過原則管理公司日常事務。監督董事會是公司的決策與監督機構，代表著股東、債權人和職工的共同利益。
財政部是德國法律中規定對國有企業行使所有權的部門，它負責批准國有企業建立、合並、解散、拍賣和增資等重大決策，爲國有企業提供資金，爲董事會制定業務規則，更重要的是通過調配企業監事會成員達到監督監管企業的目的。德國國有企業的董事會只負責日常經營工作，而監事會作爲財政部對國有企業管理的具體執行機構負責企業重大問題的批准工作，如企業新業務的擴充、設立或撤銷下屬公司、巨額投資、借款或放貸等等。
德國國有企業的監事會由國家代表、員工代表和工會代表三個權力相當的群體組成。國家代表是資産所有人的代表，通常由財政部長推薦私人公司經理、部長級官員、銀行家或大學教授來擔任。員工和工會代表一般由全體職工或工會選舉推薦，因此德國國有企業員工能夠很廣泛地參與企業經營管理，這是其公司治理模式的一個突出特征。監事會是國有企業的決策機構，同時也對企業經營目標、財務情況和股東權益等事項負有監督、審查和維護的職責。在外部監督方面，德國國有企業、財政部和監事會都要受到最高稽核單位—審計委員會的監督。
雖然德國政府對國有企業的監管工作實施得非常嚴格，但並不影響企業自主權的有效發揮。事實上，德國國有企業擁有很大的自主空間，董事會對企業日常經營活動的安排具備較大的自由度。政府只對企業進行間接管理，監事會也不能幹預企業的一般經營業務，而只能通過法規等形式規範經營者行爲。德國政府對
國有企業的績效考核主要以市場指標而不是政策目標作爲衡量。因此，德國國有企業雖然在經濟中的數量和比重較小，但由于更好地參與了市場競爭，企業的生産經營能力相對更強。
德國法律中規定了政府領導國有企業的三項基本原則，分別是效益原則、競爭原則和示範原則。德國法律體系比較健全，各項法律條文十分詳細、具體和明確，因此可以對經濟活動進行有效的規範與指導。效益原則是指國有企業應盡可能提高經濟效益，國家財政的資金補貼不能是無止境的，長期虧損的企業需要整改甚至關閉。競爭原則是指國有企業同樣需要參與市場競爭，要與私人企業一樣的具備經營活力，要對國有企業實施有效的監督和管理。示範原則是指國有企業應發揮在經濟中的模範作用，既要積極參與市場競爭，同時也要負起相應的經濟責任、環保責任和社會責任。德國國有企業的自主經營空間因此得以提高，企業參與市場競爭的能力不斷增強。同時，德國政府也在法律規範的基礎上對國有企業進行嚴格的監督管理，特別是通過股份制的方式維護政府對國有企業的控制力。如對于重要利益部門的國有企業，政府依據法律應保持足夠多的股份，以保證政府對企業決策的影響力。
德國政府更傾向于直接在市場中聘用高水平的經營管理人才。爲了適應對國有企業董事會成員或高級經理專業化水平的更高要求，通過市場機制實現，以簽訂合同的方式建立企業所有者與經營者的聯系，以市場機制激發經營者的工作熱情。而對于經營者工作績效的考核和評價也通過市場機制來完成，使其可以更好地提高企業效率。如果國有企業經營者不能完成所有者的預期目標，則同樣會以市場機制的方式解除其與企業的合同關系。這種日益市場化的人事管理方法使國有企業可以吸引到更有能力的經營管理人才，爲企業發展提供更具競爭力的軟實力。同時，也在一定程度上促使人力資源市場更加活躍。
四、日本的國有企業及其改革
據OECD報告，目前日本已成爲世界上國有企業數量最少的國家，國家控股的特殊公司僅剩下日本郵政股份公司。根據1948年《國有財産法》的規定，日本國有資産分爲行政資産和普通資産兩大類。截至2010年底，日本全部的國有資産總額爲101.2萬億日元，行政資産和普通資産分別占30%和70%。
隨著上世紀80年代實行“民活”路線，日本國有企業基本被民營化。除了都市再生機構(包括日本住宅公団、住宅、都市整備公団等)，在法律上改爲獨立行政法人，成爲政府非營利組織外，國有企業均改爲政府持股的特殊公司法人。這些企業，在法律上不再屬于公企業，與私企業一樣必須遵守市場法則，即公司法，同時作爲特殊公司，還要履行特殊法賦予企業的職責。
日本國有資産管理體制。日本國有資産管理體制主要依據《國有財産法》和《財政法》進行監管。財務省是主要出資人代表，並作爲國有資産管理部門，負責經營預算和決算。業務監管由相關部門負責，主要集中在郵政、通信、交通設施領域。各省廳負責監管其管轄領域的行政資産，財務大臣負責普通資産的監管和處理，同時負責對國有資産統一管理。
對國有企業實行“一企一法”管理，按照特殊企業進行監管。首先，與一般企業一樣必須遵守《公司法》，上市公司遵守上市公司相關法律；其次，遵守特殊公司專門法律，接受特別監管。日本根據行業特點和企業經營情況，對每個國有持股企業制定專門法律。例如：NTT依據電電三法經營，監管部門是總務省，人事、預算、業務計劃、重要資産處理以及話費制定等重大事項，需經總務大臣審批，未被許可一般被視爲禁止，在資金使用、公司債發行上有自主權。JR各公司依據《關于旅客鐵道股份公司以及日本貨物鐵道股份公司的法律》(JR公司法)經營，由國土交通省鐵道局監管。日本郵政股份公司依據《郵政公司法》等經營，郵政業務由總務省監管，銀行和保險業務同時接受金融廳監管。隨著民營化深入，政府管制逐步放寬，但國有上市公司仍受到監管。例如：2001年JR三家公司整體上市後，理論上不再受JR公司法限制，但國土交通省“爲了確保鐵道業務使用者的便利性、維持適當的利用條件以及確保區域經濟和社會健全發展”，公布了《本州3公司注意事項指南》，對其經營業務繼續擁有指導、勸告和命令的權利。地方公營企業由財務省和地方自治體共同監管。根據《日本地方公營企業法》和《地方財政施行令》對地方公營企業進行監管，財務省負責地方公營企業的制度設計和制定財政措施，並指導其經營。
日本一直肯定國有企業發揮的“公共性”作用。認爲在追求利潤最大化的私有企業爲主導的資本主義經濟體制下，國有企業作爲私企補充，應發揮“公共性”作用，也因此國企改革始終堅持確保其“公共性”原則。日本國企改革的重要原因是其“企業性”表現差，認爲是經營體制造成的。具體表現在：企業缺乏自主性，政府參與經營的企業往往成爲政治鬥爭工具，預算、投資、經營人選等受到國會、政府過多幹預，影響合理決策；行業壟斷限制了競爭，如行業壟斷致使電信電話公社缺乏競爭意識，導致技術開發方式封閉，難以應對市場變化；大國企病，如沒有經營風險意識，經營者責任意識淡薄，企業效率低下等，結果導致財政負擔加重。
民營化基本路徑：是按照地區或業務進行分拆，組建新公司，形成系統內部競爭；成立控股公司，建立技術和信息共享平台，發揮協同效益；通過上市完成國有股減持，實現資本流通。例如：JR按地區分拆成6個地區性旅客鐵道股份公司和1個全國性貨物鐵道股份公司，設立日本電訊股份公司、鐵道綜合技術研究所等共享技術和信息平台，2001年其中3家公司實現整體上市。
改革經驗：民間直接參與制定改革方案。委托民間制定改革方案。例如，日本根據《臨時行政調查會設立法》于1981年設立了第二屆臨時行政調查會議(簡稱臨調)，作爲內閣總理大臣的咨詢機構，以調查審議行政改革問題爲目的，國企改革是行政改革的一部分。臨調委員由3名財界代表、2名工會代表及資深官員、傳媒代表、學者各1名組成，同時任命了21名專職委員。穩步推進改革。首先，實行事前調研和研究。如臨調方案進行了爲期2年的事前調查和研究。其次，在改革方案設計上堅持穩步推進原則。如JR采取先易後難、分類改革，對分拆後的本州3家好企業先進行民營化改革，對客觀經營條件差不能盈利的企業，采取利用基金收入彌補收支的不平衡，並根據鐵路運營線路好壞，實行不同的租金調節分拆企業收益水平。堅持“一企一法”改革。日本是依法行政國家，國企改革也不例外。如：JR民營化改革依據日本國有鐵道改革法、旅客鐵道株式會社與日本貨物鐵道株式會社相關法律、新幹線鐵道保有機構法、有關日本國有鐵道清算事業團法、日本國有鐵道希望退職員工及促進國有鐵道清算事業團員工再就業特別措施法等一系列法律施行，1987年4月國鐵分拆，實現了民營化。2005年10月通過郵政民營化關聯六項法案(郵政民營化法、日本郵政株式會社法、日本郵便株式會社法、獨立行政法人郵政儲蓄與簡易人壽保險管理機構法、完善郵政民營化)，依法改組成立日本郵政股份公司，下設郵便、郵局、郵儲銀行、簡易保險公司四個業務公司。妥善解決遺留問題。如JR在解決遺留問題上提供了經驗，成立國鐵清算事業團等2個存續公司專門負責處理留有問題。具體做法：一是分類實施債務繼承。原則是不妨礙新公司財務獨立的條件下繼承長期債務，對經營基礎弱的公司可不再承擔債務，由存續公司繼承大部分債務，剩下小部分債務由盈利能力強的企業分擔。二是債務資金主要依靠土地出讓金和出售股票收入解決，不足部分由國家財政稅收承擔。三是進行人員分流。對9.2萬剩余人員，部分實施早退計劃，部分通過清算事業團進行再就業培訓。
五、韓國的國有企業及其改革
在韓國，國有企業叫“公企業”，可分爲:政府企業、政府投資企業、政府出資企業、政府投資企業子公司(也叫政府再投資企業)以及地方國營企業。政府企業:以政府部門的形式由政府直接經營的企業，如鐵道廳、遞信部、調達(物資)廳，它們是主管鐵路、郵電、物資的政府企業，其特點是:根據《政府組織法》成立，預算由國會通過，企業職員爲公務員。政府投資企業:根據《政府投資機關管理基本法》成立的政府投資占50%以上的企業。其特點是:爲特定目的而根據特定法成立，由政府有關部門領導，大部分是政府全額投資，采取國營公司(韓國叫公社)形式，政府對其經營負最終責任，企業職員不是公務員，但有些方面享受公務員待遇。 政府出資企業:政府投資不到50%(包括國家銀行的投資，實際上超過50%)，而政府加以控制的企業。其特點是:原則上根據商法成立，政府只對其出資部分負責，采取股份制形式，企業領導由董事會選出，人事權在企業。政府投資企業子公司:由政府投資企業投資而政府間接控制的企業，采取股份制形式。政府投資企業的持股率大小不一，有90%多的，也只有3.3%的，多數爲50%以上。 地方國營企業:由地方政府經營的，其中有地方政府以局、課形式直接經營的，也有根據特別法、民法、商法以獨立法人形式間接經營的。主要是與地區居民的生活福利有關的事業，如上下水道、住宅、地鐵、醫院、市場、屠宰等。
國有企業管理體制。1984年3月頒布《政府投資機關管理基本法》，給國有企業松綁，實行自主經營責任制，即自主經營和責任經營。自主經營:企業自行編預算；社長有采購物資和簽訂工程合同的權利；社長有企業幹部任命權；減少外部監查等。 關于預算:政府定出企業每年要完成的産量、銷售量及主要項目進度等經營指標和維持企業之間平衡所需要的一些共同的編造預算標准，提交經營評價委員會通過，于10月31日前下達給各企業，各企業據此自行編造預算，由企業理事會通過即可，政府不再幹預。 關于機構和人事:決策機構與執行機構分離。理事會作爲企業的最高決策機構，確定經營目標和預算，修改章程等。業務的執行則由社長負責。理事會的組成人員爲10人以內，除理事長、社長之外，主管部的有關司局長和經營評價委員會的秘書長爲當然理事，此外還有理事長提名的政府研究機構的負責人和有關專家學者，由主管部長任命爲理事。除社長之外，理事會其他成員都是非常任的，理事長不得由社長或公務員兼任。理事長和社長經主管部長提名，由總統任命。企業的編制、職務名稱、崗位職責等均由社長決定，人員由社長任免。 關于監督:外部監查由多元化改爲一元化，原則上統一由監查院進行。如果主管部長認爲必要，亦可與監查院長協商後進行監查。經營責任制:韓國政府實行的經營責任制，是通過對企業經營成果的評價進行獎勵或追究責任。建立評價制度:政府成立經營評價委員會。委員會下設由會計師、研究員、教授等組成的經營評價團，大約60人左右，每次任務完成後即解散。評價方法:不是企業之間的比較，而是各企業當年的經營實績與過去幾年實績的比較。評價總分爲100分，反映短期的、計量方面經營實績的計量指標爲60分，反映長期的、管理制度方面經營實績的非計量指標爲40分。評價結果與獎金挂鈎:評出5個等級後，按等級、按分發獎金。
民營化方案分爲5種:(1)轉換管理方式。將政府持有股份賣給原有股東，從政府直接管理改爲股東直接管理。如證券交易所，政府原持有68.1%的股份，將其賣給另一股東，由證券公司管理。韓國鑒定院的評估業務，鑒于民間評估業界已成長，將政府原持有的49.4%的股份賣給另一股東産業銀行或市中銀行管理。(2)全部賣出。一些國有企業沒有必要再由政府持有股份，可以全部賣給民間企業，以促進競爭，提高其經濟效益，如對韓國技術開發株式會社、韓國外彙銀行的民營化。(3)分批賣出，最終全部賣出。考慮到全部賣出有可能出現亂子或者需要一定的准備時間，暫時由政府保留一半以上股份。國民銀行和中小企業銀行屬于這一類。(4)部分賣出。對國民經濟影響大的基礎工業企業，政府須持有穩定其經營所必需的最低限度的股份(一般是一半以上，特殊企業在1/3以上)，其余作爲國民股。如韓國電力公社、通信公社、專賣公社、浦項鋼鐵等。(5)調整職能:與其他國營企業或民間企業的業務重疊或有競爭關系的企業，如海外開發公社、産業基地開發公社、農水産品流通公社、産業銀行、住宅銀行、貿易振興公社、綜合化學等7個國有企業。
民營化的配套政策：1.放寬限制，引入競爭機制。爲了搞活企業，必須放寬政府對企業的限制，減少政府對企業的幹預，創造自主經營的條件，使它們能夠自由地參加競爭。2.穩定價格，改善財務結構。轉爲民營以後要注意防止借口分紅壓力和解決投資財源而擡高物價，必須定出適當的價格標准，使企業通過降低成本和提高經營效益來穩定價格，解決投資財源要靠動員民間資本。3.吸收民間參與經營。出售部分股份的國有企業，在相當長的時間內仍將作爲國有企業而存在，搞活這些企業要有限度地吸收民間參與經營。4.保證職工的切身利益。在出售政府股份和企業公開的過程中必須注意職工的利益不受損害，領導班子也要注意穩定性和連續性。
推行國民股。韓國經濟實現了高速增長，但收入分配很不均衡，因此在轉爲民營的國有企業中選擇規模大、經營好的企業，將股份賣給廣大群衆。這樣，一是提高群衆對經濟的參與度；二是使低收入階層能夠分享經濟增長果實；三是防止經濟力量的集中。推行國民股的企業必須是民營化對象中規模大、全民企業的性質明顯、經營狀況良好、有發展前途的企業。這樣的企業選定了浦項鋼鐵、電氣通信公社、韓國電力、專賣公社、國民銀行、中小企業銀行、外彙銀行等7個。作爲國民股的資本規模約爲5億元，計劃分5年完成。國民股的推行方法:(1)對象與分配比率。95%優先分配給本企業職工以及一般工人、公務員、農漁民等中、低收入階層，其余5%給證券儲蓄和股票預約儲蓄戶。(2)對本企業職工分配20%，要成立“我們社股合作社”，由合作社最先分給社員；爲中、低收入階層建立“國民股預約儲蓄制度”。(3)對購國民股者的支援。實行優惠價與分期付款制度，優惠30%，分期5年，本企業職工可選擇其中一種。中、低收入階層只給優惠價，月收入40萬元以下者可貸給購買股票資金的50%。
民營化計劃進展緩慢。(1)1990年以來股市持續下跌，政府不想抛，群衆不敢買。(2)國民股未能達到預期效果，低收入階層無力購買。而中産階層大部分爲了倒股票，不是參與企業經營。因此，國民股也暫停實行。
六、新加坡的國有企業及其改革
新加坡的國有企業是世界上公司治理水平和經營盈利水平最高的國有企業，是各國國有企業改革時學習的典範。新加坡的國有企業主要包括兩類：一種是法定機構（Statutory Boards），即由國會立法成立的具有特殊權限、功能和活動範圍的機構。它隸屬于政府的某一個部門，是一個獨立的經濟體，一般有經濟活動、營業收入和創造利潤的動機，可以擁有自己的子公司和聯系公司。新加坡 14 個最大的法定機構主要集中在國家發展部、經濟發展局、民航局、、港務局、裕廊鎮管理局、公共事業局等部門；另一種是政聯公司（Government Linked Companies），即由政府按照公司法成立，不直接受國會管轄，但受政府控股公司
控制並且政府擁有至少 20%股權的公司。這些政聯公司通常由淡馬錫控股公司、新加坡政府投資公司、新加坡科技控股公司等政府控股公司來投資，而這幾家控股公司完全由政府投資並擁有，依據《公司法》成立並獨立運作。
私有化途徑。1986 年 1 月，新加坡財政部長任命六名資深公務員和企業家組成了公共部門私有化委員會（Public Sector Divestment Committee，PSDC）。1987 年 2 月，國會批准了該委員會提交的《公共部門私有化報告》，形成了新加坡公共企業私有化的綱領性文件，私有化工作據此全面展開。新加坡私有化的具體方式分爲四種：
第一種，部分私有化。指公開出售政府完全所有的附屬公司（或法定機構）的股份，但政府仍保留控股權。如新加坡航空公司（Singapore Airlines Ltd.）的上市；
第二種，進一步私有化。即進一步減少政府在已經部分私有化公司的股份。如淡馬錫控股公司出售東方海王星船運公司（Neptune Orient Lines Ltd）的股份；
第三種，“實效”私有化。指政府控股企業通過減少政府股份將控股權轉讓給私人部門。如淡馬錫控股公司在新加坡糖工業公司（Sugar Industry of Singapore Ltd.）的股份由 40%減少到 17.6%，政府成爲第二大股東；
第四種，全部私有化。即政府從國有公司中完全撤出。如淡馬錫控股公司全盤出售化學工業公司（Chemical Industries(FE)Ltd）的股份。在私有化的進程中，對于與國計民生密切相關的國有企業主要采用部分私有化的方式，而一些處于競爭性領域的小型企業則全部私有化。新加坡政府特別強調通過資本市場實現私有化，吸引國內外的私人和機構投資者參與。
新加坡國有企業改革的目的與其他國家相比有很大不同。大多數國家的國有企業私有化改革主要是爲了解決國有企業效率低下和政府財政負擔過重的問題，很少在經營狀況較好時進行改革；而新加坡則是通過出售國有股權等私有化政策籌集巨額資金，再將其用于高技術部門的國有企業的發展。同時通過政府資金支持等手段，使國有企業向高技術領域轉型，從而實現對國有企業的結構性改造。對高新技術部門國有企業的股份實行絕對控制，規定國家控股不低于 30％，不允許個人和外國投資者控股。其中個人不得擁有該類型國有企業5％以上的控股權，外國投資者的持股不得超過股權總額的 15％。此外，強調國有企業減少與私人企業的競爭。
2021年是“國企改革三年行動”的攻堅之年、關鍵之年。我們在推進我國的國有企業改革過程中，應充分借鑒上述世界發達國家國有企業改革的經驗教訓。在改革目標上，要把私有化與優化國有企業布局，推進經濟結構的轉型升級和提升國有企效率緊密結合起來，不能僅僅定位在提升效率上。
國有企業與一般私人企業最大的區別在于國有企業不但要追求一般企業的經濟目標——實現利潤的最大化，而且要兼顧其它非營利性的社會目標。有的時候，對于國有企業而言，甚至這些非營利目標是優先于利潤最大化這個私人企業的唯一目標的，況且這些非營利目標也是國有企業之所以有存在的必要的重要原因。
如英國鐵路公司的改革就是我們必須避免的改革失誤。在改革措施上，不僅僅是全部出售這一條路，而應該是方式多樣化。從世界發達國家國有企業改革的情況看，國有企業改革可以全部出售，還可以部分出售；可以直接經營，還可以進行承包和租賃等。改革的方式與國有企業具體情況有關，也與資本市場的繁榮程度有關。
在改革的保障上，要重視人民受益和依法合規。人民擁護不擁護、贊成不贊成、答應不答應要作爲國企改革時必須考慮的要素。方案要多聽職工的意見，保障職工的權益，如韓國的國民股、英國將國有股份拆零賣給企業員工、日本對分流人員進行再就業培訓等。日本的國企改革實行“一企一法”，德國各項法律條文十分詳細、具體和明確，可以對經濟活動進行有效的規範與指導。
（作者單位：浙江國有資本運營有限公司國資研究院）。
編輯丨葉子