新加坡和日本兩國人多地少、國土空間有限，在人口年齡結構趨向老齡化、經濟結構面臨轉型升級、追求資源能源安全供給和土地資源節約集約利用、在發展經濟的同時保護人居環境等方面，與中國相比也有很多相似之處。細讀日本、新加坡的最新國土規劃，能夠爲我們帶來一些啓示：
來源：自然資源部信息中心 姜雅
新加坡：建設宜居家園和可持續發展未來城市
新加坡最早的總體規劃開始于1958年，此後每5年更新一次。新加坡最新的國土規劃出台于2019年3月27日，是由新加坡市區重建局發布的《新加坡總體規劃草案(2019)》，指導國家今後10~15年的發展，旨在爲所有年齡段的人創造一個經濟上充滿活力和適宜居住的家園。
《新加坡總體規劃草案(2019)》將城市總體規劃和詳細規劃進行了融合，將新加坡全國劃分成55個分區，其具體規劃內容如下：
營造一批包容、綠色的街區，爲人們提供社區公共空間和服務設施。規劃利用大數據分析，基于現有基礎設施條件，預測了新加坡未來對兒童保育和老年人護理的需求，強調爲所有年齡段的人提供更愉快、更高質量的生活環境，構建對兒童和老年人友好的社區。新加坡建屋局將設計出一系列適應未來生活方式的新住房類型，一些住宅項目將與城市綠化和屋頂花園相結合。同時，計劃在10個地區進行商業改進區試點，整合多種服務設施，包括商業、醫療、文化、體育等，以促進不同人群之間的社會互動。
創造就業，打造本地樞紐和全球門戶。拿出合適的土地振興現有産業和發展新增區域，構建北部門戶、東部門戶、西部門戶和中央地區4個主要門戶。北部門戶將打造成爲北部區域的經濟中心;東部門戶將加強空港地區與世界的連通，發展與航空有關的業務，構建創新品質生活商業集群，包括新加坡科技大學、樟宜商業園及未來的樟宜東城區;西部門戶是CBD以外最大的商業節點，也是首屈一指的高科技制造中心，將利用不斷改善的運輸條件和圖阿斯碼頭的全球海上連通性，促進物流、人流和服務的無縫銜接;中央地區是新加坡市中心，要打造全球商業和金融産業彙集的中央商務區。除了“四大門戶”之外，新加坡還將開發CBD以外的商業節點和工業區，以創造就業，支持經濟增長。
重視曆史文化、複興古街區。新加坡市區重建局與國家遺産委員會等相關機構和社會團體合作，在升級基礎設施的同時盡可能保全區域特征，通過場所營造、社區故事板和遺産步道等公衆參與方式傳承地區的曆史和記憶。
提升公共交通水准，建立便捷高效的交通體系。規劃提出要精心設計城市人流物流有效運行體系，建立儲物櫃聯盟，讓包裹被更有效地傳送到靠近家庭和MRT站點的集成點；將80%的出行家庭納入到步行10分鍾就能到達的軌道站點覆蓋範圍之內，讓更多人享受到軌道通勤帶來的現代化便利。
應對挑戰，建設具備韌性及可持續發展的未來城市。爲應對未來可能出現的暴雨和旱季幹燥，本輪規劃制定了包括建設防洪堤、土堆、護堤、水閘和泵站等在內的保護海岸線具體措施。同時，還制定了地下空間詳細控制方案，建設現代化高科技農場，促進“本地種植”一籃子計劃，將變電站劃入地下、優化農地利用空間;通過“新加坡四大水喉”國家計劃，即集水區水、進口水、新生水和淡化水，確保多樣化、可持續供水等，力爭到2030年減排36%，實現糧食供應30%的自給自主率，減少新加坡對糧食進口的依賴度。
日本：“因地制宜”推動創新 打造對流促進型國土
日本第一部國土規劃出台于1962年，最新一輪的國土規劃出台于2015年7月，是第二次世界大戰後日本的第七次國土規劃，名爲《日本國土形成規劃——形成對流促進型國土》，這也是日本進入國土形成時代的第二部國家層級的國土規劃。
作爲支撐整個國家經濟增長、推進國家經濟社會全面發展的國家級宏觀國土規劃，日本最新一輪國土規劃內容涵蓋地方建設、産業布局、文化旅遊、交通通信、國土基盤、資源能源、海洋、環境、景觀等14個領域。
本輪規劃的特色是：在“六全綜”廣域地區自立協作發展的基礎上進一步重視地域文化特色的流動和融合，將未來10~15年國家經濟社會發展的新型經濟引擎定位于“促進地域間的對流”，提倡8個廣域地區“因地制宜”推動創新，以人口、資源、文化、知識、技能等多要素在廣域地區間的流動爲經濟增長動力，實現各地區之間全方位的獨立自主、互助合作、交流創新、共同發展。具體內容包括：
構建小型生活社區，串起二線城市圈。在全國範圍內建設郊區新城區域步行可達的“小型生活社區”約5000處，或結合各街道車站站點進行生活社區建設，在各個分散居住的地域內以城市功能、生活功能集中的地區爲核心再建街道社區，形成多個生活中心區。這些小型中心社區就像一個一個節點，通過公共交通路網相連，形成多個二線及以下城市圈。在確保這些城市一定的人口規模(大概30萬人)的基礎上，利用信息通訊技術實現遠程醫療、遠程教育、物流服務等生活需求，區域互相分享多種社會服務，構築地方二線及以下城市聯盟(全國60～70個)。
“緊湊+互聯”理念，通過産業聯合創造價值。通過生活社區和網絡互聯形成人流、物流和信息的新聚集，在活躍交流中創造出新的價值和成果，形成更加強大的多層重疊、充滿活力的集聚空間。一方面，在各城市鼓勵推進以重點高校爲核心的“知識型創新基地”建設，創造新型“未來産業”群，改變大量生産、大量消費的工業模式。另一方面，確保農林水産業的中堅力量，普及使用信息和通信技術新技術，通過6次産業化(生産、加工、銷售每個階段的産業化)，促進農、林、漁産業向高端先進型産業轉型，增加農林水産品和食品的出口。
打造世界領先的超級都市圈。通過中央新幹線建設世界最大的超大型區域聯合，實現首都圈與中部圈和近畿圈的連接，發揮三大都市圈的特色。其中，東京圈的特色是國際化，名古屋圈的特色是高精尖制造，大阪圈的特色是曆史、文化和商業旅遊産業。
強化沿日本海和太平洋的國土建設，促進地區交流。進一步加強日本海一側與太平洋一側的聯系與協作，形成多樣性可替代的內陸型發展空間。主要包括：結合歐亞與環太平洋地區發展形勢，從增強日本綜合國力和防災能力的角度出發，突破傳統的區域邊界，促進沿日本海地區與沿太平洋地區的合作，促進沿日本海和環太平洋的兩種類型地區的開發和建設;利用西伯利亞大陸橋、北極海航路、巴拿馬運河，加強與世界的聯系與合作。
實現“觀光立國”。積極利用亞洲旺盛的出國遊需求，增加國內外遊客量，帶動地域經濟發展。通過留學、醫療、旅遊等交流活動，擴大因商務交往而增加的暫住人口數量，積極與遊客、富裕階層對接，向外國訪日遊客提供飲食、交通、文化等全方位服務，促進旅遊産業發展。
強化農村生活建設，促進人口UJI型流動。推動年輕人及核心家族的UJI型人口流動，以IT産業爲龍頭，創造健康活力的農村生活環境，將單純的“兩地居住”變爲“兩地生活”“兩地就業”，保證移居地的住宅、醫療、勞動保障和納稅、居民登記順暢，提高農村交通便利性，促進地方産業振興。其中，U型流動爲人口從家鄉移居到別的城市後，又從城市回到家鄉;J型流動爲人口從家鄉移居到別的大型城市後，又移居到離家鄉較近的中等城市;I型流動爲城市與鄉村之間的雙向互動。
重新構築各年齡層活躍交流的社區。結合城市、住宅、福利、交通政策等進行社區建設，包括利用公共住宅聚集區作爲社區根據地，建設滿足各年齡段人群開展活動的需求;建設方便老人和殘疾人的居住空間，營造女性安心養育子女的社會環境，實現智能城市和健康生活。
提高抗災能力、建設美麗國土。利用各地獨特的自然資源，推進街道無電柱建設，打造魅力地區。一方面，珍惜森林、耕地、海洋、水資源，守護領土、領海和排他性經濟水域，並最大限度地可持續發展;另一方面，調查、掌握産權人不明的土地狀況，兼顧公共利益和私人産權兩方面，制定相應制度加以利用。此外，定期對災害風險程度進行評估並公布評估結果，據此來重點制定防災減災對策，積極利用機器人以及傳感器等先進技術，構建“先進防災型社會”。
合理使用基礎設施。基礎設施的高度完備是促進對流的基礎，要積極運用先進技術，推進基礎設施向智能設施改造升級，實現統籌利用。主要包括利用高速公路系統，提供安全的交通服務;高效使用水壩、地方機場;在港灣利用IT技術提高物流效率。
利用民間力量和新技術。從2016年開始，定每年10月份爲全國土地月，將每年10月1日定爲全國土地日，以“國土構想”爲主題開展“日本的未來”設計大賽，在國民中間引發對未來國土空間、地域建設的討論。同時，在社會資本、技術以及知識的利用方面，繼續采取傳統的PPP(公私合營)和PFI(民間主動融資)運作方式，實現創新型物理空間信息系統，利用航空航天技術構建高精度定位社會，與國家戰略特區相銜接，形成世界上物理空間信息系統最密集的“低壓”社會。
樹立地區建設旗手。利用社交企業爲地區商業環境提供平台支撐，優待並尊敬承擔社會建設的技術人員、技能人才，樹立地區建設的旗手(企業及個人)。靈活運用民間衆籌方式，促進公共事業發展，營造宜居生活，促進女性就業。
節能與環保。利用信息和通信技術構建智能環保城市和“水素社會”(又稱富氫社會、低碳社會)，通過生物質能、地熱資源和小型水力發電站等清潔能源，實現節能環保，促進本地能源在當地充分利用，此舉也有利于災害發生時維持地區能源安全。
對比：目標大多一致，規劃體系及實施機制略有不同
這兩個國家的國土規劃都運行了60年，具備正反兩方面的經驗教訓。新加坡和日本都預計在未來10年將會出現氣候、淡水、災害等資源環境問題，都共同提到了勞動力減少和老齡化帶來的養老設施不足問題，以及優化農地利用空間以支持糧食安全問題。在兩國的國土規劃中，都不約而同地提到了節能減排和應對自然災害的具體措施，尤其是日本的規劃區還辟出了一個章節專門寫防災減災的問題。而新加坡可能更多的是面臨一個新的經濟轉型挑戰。
新加坡和日本的最新一輪的國土規劃都致力于解決勞動力減少和老齡化問題。其中，日本面臨的勞動力減少和老齡化問題要比新加坡嚴重得多。近年來，新加坡政府已經就勞動力減少的問題逐步放寬移民政策的門檻，同時注重增加老齡化服務相關的公共基礎設施，爲其2030年全面老齡化社會的到來做准備。
兩國國土規劃追求的規劃目標有較多一致之處。一方面，日本與新加坡在人多地少、國土空間有限方面非常相似，因此兩國規劃的目標都追求資源能源的節約集約利用，都通過圍海造地、大力開發地上地下甚至是海上海下空間等各類方式優化國土空間的利用效率。另一方面，兩國在經濟社會發展方面的規劃目標也非常相似，都在尋找可持續發展的經濟增長引擎，挖掘本地的優勢特點，擴大本國經濟文化等軟實力的國際影響力。同時，兩國在後城市化經濟發展階段上的相似性，決定了兩國在規劃國民宜居生活目標方面的相似性，都提出通過現代化高科技手段創造更加宜居的城市鄉村環境，實現人與自然的和諧共生。此外，在規劃城市機能的板塊布局上，各板塊的未來功能也具備相似性。日本規劃了東京、大阪、名古屋在內的3個經濟增長極，分別面對的機能是商業、文化旅遊和科技産業，而新加坡則規劃了四大門戶。
當然，兩國的國土規劃體系、規劃時間、規劃方法和實施機制也都有不同。新加坡采用兩級空間規劃體系，分別是戰略性的概念規劃和實施性的總體規劃。概念規劃是一個長期性、指導性的戰略性綜合規劃，覆蓋全地域，描繪出新加坡未來40~50年的發展藍圖，爲城市的中長期發展“確定指導原則、政策和總體城市結構，將土地使用規劃和交通相整合，爲制定有效的法定總體規劃提供理性基礎”。總體規劃是法定的土地使用規劃，指導新加坡的未來10~15年的發展，用以落實概念規劃，指導地方的發展，每5年統一修編一輪。總體規劃的作用是制定土地使用的管制措施，是開發控制的法定依據。
日本是“三足鼎立、兩相輝應”的規劃體系。所謂“兩相輝映”是指日本國土規劃中最重要的二部國家級規劃：《日本國土形成規劃》和《日本國土利用規劃》。這兩個規劃是一體的，同步制定，但是在功能上有區分。《日本國土形成規劃》相當于我國的國土規劃，而《日本國土利用規劃(全國規劃)》就相當于我國的《土地利用總體規劃》。所謂“三足鼎立”，是指日本的《國土利用規劃》《土地利用基本規劃》《城市規劃》三部規劃，都是可以落到市縣級的，就相當于是可以落地的三只腳。在規劃的功能上，國土利用規劃、土地利用基本規劃和城市規劃，也是各有側重的。
啓示：戰略是方向，規劃是步驟，法律是保障
新加坡和日本兩國人多地少、國土空間有限，在人口年齡結構趨向老齡化、經濟結構面臨轉型升級、追求資源能源安全供給和土地資源節約集約利用、在發展經濟的同時保護人居環境等方面，與中國相比也有很多相似之處。細讀日本、新加坡的最新國土規劃，能夠爲我們帶來一些啓示：
當前，國土規劃立法步伐要加快。一個國家(或地區)要想獲得中長期經濟社會可持續發展，戰略、規劃和法律這3個要素必不可少。其中，戰略是方向，規劃是步驟，而法律是規劃實施的基本保障。不僅是新加坡和日本，縱觀全世界國土規劃實施得比較好的國家，都是首先通過立法，確保了國土規劃實施的法律效力，爲戰略的落地和規劃措施的具體執行保駕護航。
制定規劃要放眼世界，基于對未來社會的客觀研判，分層細化、落地實施，注重提高區域的國際競爭力。新加坡和日本的最新一輪國土規劃對未來30年世界經濟發展趨勢進行研判，兩國都在爲經濟增長速度放緩及動力不足進行積極布局，不論是日本的三大城市還是新加坡的四大門戶，其本質都是深挖本國本地區的優勢和文化特色，將其放置于整個亞洲板塊中進行定位，提高區域的國際競爭力。
值得重視的是，科技發展在可持續的經濟增長引擎中不可缺位。新加坡和日本都提出了基于“互聯網+”等信息科技手段建立物理空間信息系統，形成分享經濟。同樣，在保障資源能源和國土空間節約集約化利用方面，新加坡更是步日本“三維半國土空間規劃”的後塵，利用科技手段建設新型社區和現代化房屋，大力開發地下空間。而日本目前“海陸空+地下”的“三維半”國土空間利用格局已經成形，更注重利用信息科技手段開發虛擬空間。
與此同時，對遠海極地資源的開發利用將成爲實現資源能源安全穩定供給的重要一環。日本和新加坡都非常重視對海洋資源的規劃和開發。日本在2008年出台了海洋基本規劃，2009年又出台了一個爲期十年的《海洋能源礦産資源開發規劃》，2013年制定了爲期5年的《新海洋基本規劃》，並于2018年進行了更新，提出大力推進遠海極地資源開發，突破傳統區域邊界，在提升安保和防災能力的同時，保障資源能源安全穩定供給的戰略方針。
此外，國土空間規劃要以人爲本，重視人居環境，實現美麗國土的全民性經營。
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