顧清揚
新加坡國立大學李光耀
公共政策學院副教授
圖丨由作者提供
新加坡要打造一個智慧國家，因此非常重視科技在國家管理特別是城市管理方面的作用。智慧國家包括三大方面：智慧城市、數字經濟和智慧政府。發展智慧城市能爲新加坡帶來什麽？能解決什麽問題呢？
新加坡建設智慧城市的意義
新加坡是一個資源非常匮乏的國家，需要把有限的資源充分地調動起來。關于新加坡的規劃和發展，常規性的一些解決辦法就顯得沒有力量，所以說新加坡的城市管理非常複雜，而且面對資源非常有限的約束，怎麽才能夠把有限的資
源轉化成無限的商機？新加坡主要是采取智慧城市的方式，通過智慧城市把有限的物理空間調動起來，應對知識經濟發展的挑戰。
因爲隨著産業升級和經濟的發展，新加坡的民衆和企業對城市的系統和功能、政府的管理有非常高的要求，常規性的一些資源調動難以解決這樣的壓力和需求。所以新加坡通過打造智慧城市，就是通過物理空間的資源調動，以及虛擬空間的資源調動，一起來爲新加坡發展服務。
新加坡還有一個特點，就是人口老齡化比較嚴重，爲了應對這種全球性的挑戰，也需要城市管理更加具有創新。怎麽能夠以比較低的成本來滿足民衆更高的要求和更個性化的要求，這就是新加坡想通過智慧城市建設提供一個更加高效、節約的城市管理的新模式。
新加坡土地面積非常小，在這樣一個有限的土地裏面，既要發展工業、發展住宅，又要發展公共交通以及港口、機場，導致新加坡是一個高密度的居住城市，這種人口密度在全世界是排在前列的。
一般來講，城市密度越高，宜居性就越差，因爲大家都是比較高密度的住在一起，沒有太多公共的空間，沒有太多花園，高密度是新加坡難以避免的。如何能讓人口高密度城市同時達到宜居並實現可持續發展，新加坡正是想通過打造智慧城市來解決這個矛盾。
比如說，新加坡引用了智慧規劃，通過人工智能、大數據等新的技術，做好城市規劃，按照光線的照射以及風向的流動，來考慮如何調節溫度，讓城市變得更加宜居，同時節省電力能源。
新冠疫情給新加坡的城市建設帶來了極大的挑戰，迫使新加坡要重新審視城市的運作和管理。這次我們看到新冠疫情中很多地方都是利用了智慧城市的技術，隨著新冠疫情的大流行，既是給我們帶來挑戰，也給我們帶來機遇，迫使我們思考怎麽能夠重新打造城市。
所以智慧城市可以爲我們應對未來的突發狀況做好准備，特別是新加坡正往知識型經濟、高科技的全球大都市方向發展，必須要通過智慧城市建設，來挖掘之前我們沒有發掘的潛力。除了實體空間以外，創造另外一個虛擬的空間，兩個空間相互配合，使得新加坡有限的資源創造無限的生機。
智慧城市是好的城市治理體系
和好的技術平台的融合
（1）智慧治理的重要性
智慧城市是城市競爭力的核心體現，已成爲全世界各個國家和城市所追求的發展模式。新加坡正通過發展智慧城市來進一步提升它的城市競爭力。
但是我們看到全世界發展智慧城市的過程中，很多的國家並不是非常成功的，原因在哪裏呢？我認爲很重要一點，就是它們把智慧城市的建設簡單當成一個純技術的工程，而沒有把城市的治理同步進行，所以我今天講的主題是智慧城市建設如何跟智慧城市的治理改進相互配合。
因爲最終智慧城市的發展是爲城市的功能轉變來服務的，城市功能轉變是非常複雜的，這種轉變甚至可以說是脫胎換骨、革命性的變化，老的城市治理方式不一定適合在新技術情況下的智慧城市。
我們不能一方面把新的技術應用到城市，卻忘了把城市治理的機制改變過來。所以說，要想使得智慧城市發揮它真正的作用，成爲一種新的城市運作的方式，真正給人們帶來實實在在的好處，這個好處不止是快捷和便利，而且能夠讓人們感到非常舒心、溫馨，那麽，城市治理必須要先于智慧城市的發展。
我認爲好的智慧城市，必須是一個好的城市治理體系和好的技術平台的融合，它的主要特征應該是以需求爲導向，關注民衆需求什麽、企業需求什麽、政府需求什麽，以及是以人民爲中心的，圍繞著人民的需求來服務的，這才是一個好的智慧城市。
（2）如何打造智慧治理
智慧城市所需要的智慧治理有哪些呢？第一個環節是法規體系。智慧城市要用到大量新技術，其中特別是數字技術，需要對個人的隱私妥善保護。
但這裏矛盾的是，如果我們過分地保護個人數據，智慧城市發展可能會受到影響，因爲智慧城市在應用大數據技術的過程中必須要以數據爲支撐，所以數據是我們發展數字經濟和智慧城市的前提，不能保護過度，但是也必須充分地尊重人們的隱私以及數據安全，所以這方面的法規建設我認爲是智慧城市治理中非常關鍵的環節。
第二個環節是政府的治理。因爲政府是智慧城市建設中非常重要的一個推動者、協調者、促進者，政府的治理體系必須有一個徹底的改變。
第三個環節就是民衆的參與。智慧城市的改革既是從上到下的，也是從下到上的，是民衆和企業以及市場參與的過程。怎麽引入民衆、企業、市場的參與，是我們智慧城市管理中非常重要的挑戰。
（3）智慧城市建設的關鍵事項
智慧城市建設需准備一些重要事項。首先是關于智慧城市的願景、戰略和政策制定。好的智慧城市必須要有一種前瞻性，把智慧城市的建設和經濟社會發展的重要戰略協調起來，相互配合。願景看得越遠，規劃越完善，和各個部門越協調，智慧城市建設越容易達到我們的目的。
其次，智慧城市需要有相應的組織保障、資源保障和人員保障，就要有相應的基礎設施建設。這些基礎設施與治理體系和治理能力的關聯性也很重要。
（4）新加坡智慧城市建設面臨的挑戰
因爲智慧城市建設要調動很多的資源，如何把數字經濟和智慧城市有機結合在一起，以及怎麽來應對智慧城市應用諸多的科技手段給我們帶來管理方面的挑戰？首先是民衆的理解和參與。
現在新媒體以及網上的活動空間越來越大，怎麽能夠讓公民都有一個更廣泛的自由參與的權利，同時又能夠管控好，這些都是非常重要的。特別是改進政府和公民社會互動的方式，以前實體政府跟公民的交流方式都是面對面的，現在有了很好的機會，可以通過數字平台交流。如何通過智慧城市給我們提供的好的平台，來改進政府和公民社會的互動，這非常重要。
其次，在強化政府主導作用的同時發揮市場和社會的作用。我前面講到的智慧城市的治理模式非常重要，怎麽強化政府的作用的同時，又發揮市場和公民的作用？這是一大挑戰。
最後，智慧城市發展過程中非常重要，也需要警惕的一個問題是：“智慧鴻溝”。像智慧城市所應用的新科技，使得那些熟知這些科技的，比如說受過高等教育的、年輕的人群，以及大企業受益。但是，可能那些受教育比較少的、比較年長的人群，以及弱勢群體受益不會那麽多。
智慧城市的發展不能讓現有的貧富差距或發展不平衡再進一步加劇，而是應該使城市發展的不平衡，甚至是貧富差距更加縮小。如何讓智慧城市以及相關的新的科技更加具有包容性，更加普惠于所有的民衆和中小企業？特別是那些低收入的弱勢群體，這也是一個非常大的挑戰。
（5）智慧城市的頂層設計
怎麽能夠讓智慧城市和城市的曆史文化以及人文特征相結合，服務于城市的更新改造，讓城市更加溫馨，讓人民之間更加親近，讓社區更加有凝聚力，我認爲這是建設智慧城市的重點。智慧城市需要我們在全方位的進行創新，在模式方面有所提升。
怎麽能夠讓城市更美好？硬件要好，軟件要好，人民之間相互關懷的心件也要好。打造智慧城市不只是一個技術性的創新，更主要的是一個全方位的設計。把實體的資源和虛擬的資源結合，把實體的政府和虛擬的政府結合，把實體的城市的運轉和智慧城市的虛擬世界的運轉結合在一起，才可以達到理想的卓越的水平。
新加坡非常強調整個智慧城市和數字經濟發展的總體框架設計，也強調頂層設計和政府的主導作用，特別是注重技術的統一以及規劃的相互協調，來規範城市發展的各個環節，把整個國家長遠的發展和智慧城市建設的每個項目有機地結合在一起，形成一體化新的體系。
因此，新加坡專門成立一個由副總理所領導的跨部門的委員會，由幾個相關部門的部長擔任成員，在總理總署下設一些具體推動機構，主要負責執行和推動的工作。
如新加坡的數字政府辦公室、智慧國辦公室、政府科技局以及相應的工作小組。這個就是在領導層的協調之下來進行推動的，由決策到執行一條龍的系統，這個系統本身就是城市智慧管理的一個重要環節。
同時，新加坡非常重視如何在數字經濟發展過程中讓中小企業獲得新的商機，如何在智慧城市的建設中讓普通的民衆獲益更多，這也是建設智慧城市非常重要的一個方面。
新加坡的數字政府建設
數字政府是智慧城市的核心內容，新加坡主管數字政府建設的副總理張志賢提出：“隨著新資訊通信科技崛起，新加坡需要徹底改變‘智慧城市’的思維和運作模式。
政府現在得兼任主持人和推動者的角色，與公共機構、私人企業和民間合作，共同創造新方案、新業務和新財富。”
（1）數字政府建設需要先進行政府治理模式的改革
數字政府是現代政府管理中一個重要的推進器，它是一種新的思維，一種政府治理新的結構和組織方式，也是政府爲老百姓服務的一個新方式。數字政府，也叫電子政府，將會引發一場公共管理的革命，成爲政府改革的推進器。
數字政府建設關鍵的困難點不在于技術方面，技術方面各個國家現在大同小異，而且現在技術日新月異，技術的發展已經讓我們感到非常便利。與智慧城市建設類似，數字政府建設中最關鍵的挑戰是在于政府本身的治理模式的改革，如果沒有政府治理模式的改革，只是在政府治理的現存框架之下套上一個電子化的技術，它不僅不能夠實現數字政府應該達到的目標，反而把原來政府治理的一些弊端固化了。所以說，與智慧城市建設需要智慧治理一樣，數字政府的建設同樣需要政府治理的改革領先。
新加坡進行數字政府的建設是比較早的，它于上個世紀90年代末開展，當時叫做政府上網工程。與之相配合的是，新加坡在1995年到1997年就對政府的管理體系進行大規模的改造，被稱爲面向21世紀的政府管理改革，它在大規模的數字政府建設之前進行。由于政府的治理體系做了根本性的改革，所以在後來進行數字化轉型的時候就非常順利，這是一個寶貴的經驗。
數字政府和資訊科技的戰略必須要有統一一致的模型，如圖1所示，左邊是實體政府的戰略，右邊是數字科技的戰略，兩邊的戰略必須要相互呼應。
圖1
數字政府建設與治理模式改革的配合
我去過不少的國家參觀數字政府的建設，有些給我留下了非常深刻的印象，也給了我一些啓發。但是，有些實體政府還是老樣子，只是讓技術工程師、高科技的企業幫助它安裝了一些先進的設備，把政府的辦公放到線上，這樣的效果實際上是非常有限的。
我觀察了很久，新加坡在數字政府的打造上，都是把實體政府的改革放到比技術的建設更加重要的位置上。如果沒有政府本身的改革，只在原有的政府治理的舊框架之下，硬生套上一種數字技術的話，是不會達到理想效果的。
（2）數字政府建設失敗的原因及分析
全球來看，數字政府建設失敗率較高。35%都是失敗的，真正取得成功的只有15%，其余的只能說是半成功，原因主要就是把數字政府和實體政府的改革割裂開。以下列舉了導致數字政府建設失敗的一些原因以及改進措施，這既是數字政府建設的教訓，也是更廣義的智慧城市建設的寶貴經驗。
第一種失敗原因是以政府爲中心來推動數字政府。它的教訓是不能以政府爲中心，我們必須要以民衆爲中心。
第二種失敗原因主要是從技術方面推動數字政府。它的教訓是應該多從需求和爲人民服務、以人民爲中心的角度來考慮相關的推動。
第三種失敗原因是只關注把辦公的紙質處理轉化爲電子處理的過程。這是有局限的，正確的做法是把數字政府作爲一個轉變公共部門以及整個政府的觀念和思維的改革工具。
我們有些數字政府建設過程中還是割裂地提供某個部門的解決方案，那是不可行的。必須要以一個整體的概念，也就是整個政府的概念來提供綜合的服務。如果采用了數字政府，還是每個部門相互割裂地提供數字解決方案，這個效果很有限。新加坡非常強調數字政府建設中的整體政府的概念，民衆只要上交一次申請，後台的這些實體政府部門就能相互配合，解決民衆問題，而不需要民衆到每個政府部門去重複填寫各種資料以及提出各種需求。這就是前台整合，後方進行相互的配合。
所以，只有政府治理改革和數字政府建設同步，才能保證數字政府的成功。同理，智慧城市的建設也必須跟智慧政府建設、城市的管理體系改革相互配合。
（3）新加坡的成功經驗
新加坡的數字政府主要提出三個核心理念：
第一是通過數字政府促進社會各方的相互參與；
第二是建設一個統一的政府平台，整合政府服務，不管後台的部門有多少，都需要解決好怎麽來相互配合，怎麽分享數據和權利這些關鍵問題；
第三是共同創新，使整個社會創造出更多的價值，這也是前二者的目的，爲企業服務和有利于企業創造更高的價值，爲公民服務，創造公民的更大幸福感。
新加坡數字政府發展藍圖強調與國民互動，把民衆的智慧調動起來，共同創造合作型的政府，打造一個無縫流暢的，以客戶爲中心的一條龍的單一窗口。它是按照“人生的整個旅程”來爲公民提供完整的數字政府服務。
即從出生登記開始，到學前教育、小學、中學、大學，服役當兵，創造財富，購買住房，在職培訓，到如何安度晚年，以及健康保險、醫療服務，直到最後人生終結。按照這個人生旅程的所有環節來爲民衆提供一個無縫流暢的整合的數字政府建設。
它提出兩個原則，一個是數字到底，一個是用心服務。數字到底，即政府各個部門盡量完全進行數字化。新加坡現在的數字政府已經把97%的公共服務進行了數字化。用心服務，即不能夠把政府的服務簡單地套上數字技術。這就需要回到原點，智慧城市和數字政府最終的目的是打造一個溫馨的社會，要用心去服務民衆。
政府用數字政府提高公務員的工作效率，原來公務員每天工作8小時，非常辛苦來處理公民的各種繁瑣的事件，沒有時間去思考怎麽來提高服務質量，很難提高政策制定的水平。
現在由于數字政府使得原來8小時的工作量5小時就完成了，效率提升了，剩下3個小時可以用心去體會民衆的需求，用心去改善服務的質量，用心去制定更先進的、更好的公共政策。數字政府建設最怕的就是，數字技術讓民衆感到冷冰冰，見不到政府官員的面，只能聽到電話的留言，只能在電腦上操作，沒有一種溫馨的感受。
總結以上，在智慧城市建設方面一定要跟城市的智慧治理相互配合，沒有智慧治理的提升和改革，智慧城市建設會打折扣。同樣在政府部門，沒有政府管理的改革，數字政府建設也會打折扣。
所以，我們要在新技術的條件下，探索怎麽能夠一方面提高效率，另一方面能打造以人爲本的溫馨社會，這個是我們面對的挑戰，也是我們追求的目標。
文章根據作者在“亞太智慧城市合作與發展”
研討會上演講內容整理
編輯│舒湘蓉