在物業公司面前，單個業主的力量薄弱，難以與之對話，業主委員會作爲聚力者，被視爲開啓業主自治的鑰匙，但這項被法律確認的制度設計卻屢屢失靈
（2016年11月5日，江蘇南京市一小區內，衆多業主身穿統一服裝，帶著自買的防刺背心、手套以及盾牌，上面印著“保衛家園、當家做主”。小區業主與物業公司發生沖突的案例屢見不鮮。圖/視覺中國）
《財經》記者 相惠蓮 | 文 朱弢 | 編輯
投票箱去哪兒了？
8月11日下午2點多，北京潤楓水尚小區居委會內，距選出小區首次業主大會會議籌備組成員的唱票還有半個小時。小區志願者李明賢在樓外被幾名來曆不明的男子圍住挑釁，受傷的他隨後看到近十名男子匆匆離開，其中一人提著透明的投票箱。
回想當時情景，另一名女性業主更加心驚。業主們提前申請的安保人員並沒有出現在居委會內，兩名男子無視身份驗證環節，闖入投票所在的房間，砸毀小區西區的票箱，帶走東區票箱，過程不超1分鍾。
兩周後，李明賢仍未從警方處了解到不速之客的身份。醞釀了三個月的籌備組選舉失效。一些業主在家門口安上了攝像頭。
2017年初，小區地下二層的人防空間被改造成供居民儲物的倉庫，許多居民因擔心出現違規轉租、産生安全隱患而反對。一些居民近期被告知，車位租約到期後無法再續簽，只能購買，且不提供産權證。他們寄希望于召開業主大會、成立業委會來監督物業，減少自己的煩心事。
作爲最普遍的基層群衆性自治組織，居委會往往陷入行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等大量行政性事項中，其原本的自治功能弱化，這將業主們推往了另一個方向。
早在2007年起施行的《物權法》表述中，業主可設立業主大會，選舉業主委員會。通過業主大會，業主有權更換開發商聘請的物業公司，物業公司根據業主委托管理小區，並接受業主監督。更早推行的《物業管理條例》配合物權法，將原來的“物業管理企業”改爲“物業服務企業”，強調業主的自治管理。
1991年3月，國內的第一個業委會在深圳誕生，26年後，能夠勉強成立業委會的深圳商品房小區占到32.5％。除了個別城市，如上海的這項數據高達80％，廣州、中山、海口等城市不足30％，昆明則不足10％。
業委會成立難，選舉現場遭遇沖擊、票箱被砸毀等暴力事件在各地屢屢發生，部分業委會在建立後也沒有有效發揮作用，業主和物業糾紛不斷，成爲衆多小區的痛點。
在物業公司面前，單個業主的力量薄弱，難以與之對話，業委會作爲聚力者，往往被視爲開啓業主自治的鑰匙，但這項被法律確認的制度設計卻屢屢失靈。
奮鬥和失敗
建立業委會要走三步：征集一定比例業主的同意，向政府提出成立業主大會的申請；選出首次業主大會會議籌備組成員；召開業主大會，選出業委會委員。潤楓水尚跌在了第二步，而有的小區連第一步都無法走完。
2001年，顧曉芬搬進了北京朝陽區的經適房小區雅成一裏，小區建成超過17年，牆體斑駁，樓內充斥著小廣告，有業主自己掏錢刷了樓道門廊。與物業公司多次溝通未果後，顧曉芬動了建立業委會的念頭。
2016年夏天，她和一些志願者敲開一戶戶鄰居的家門，收集同意建立業委會的業主的資料，即身份證複印件和房本複印件。走訪中她得知，此前小區已有三次建立業委會的嘗試。流言難辨真僞：有參與的業主被堵門、家人被跟蹤，有物業人員買通業主，拿走了前期資料。
她很快有了自己的麻煩。同年8月，顧曉芬把資料交給鄉政府，鄉政府向開發商發函索取小區的相關資料，但開發商始終沒有回應。顧曉芬效仿其他小區從房産中介處獲得了這套材料，但鄉政府稱，必須蓋有開發商的公章，否則流程無法繼續。
2017年6月27日，與潤楓水尚毗鄰的華紡易城小區貼出了一張業主大會籌備組人員公示，六人在250名業主參與的互選會中被選爲籌備組成員。公示落款爲平房鄉政府早先就指派的籌備組組長、華紡易城居委會副主任張海洋。
在六人當中，40多歲的任月“私心”明確，希望監督小區提供應有的物業服務，並使自己的房産升值。她豔羨在廣州出差時參觀的小區，業委會運用小區的公共收益，免費向業主開放瑜伽班、拉丁舞班、孩子的課後托管班。而在自己的小區，樓宇外牆皮脫落、地庫長年漏水、盜竊頻發等依然讓人們鬧心。
2017年6月初，籌備組成員互選會的報名啓動。投票當天總體平穩地度過，平時就熱心參與小區事務的六名業主都被選上。雖然也發生了一些插曲——一名物業經理在現場不斷地辱罵，還試圖打砸票箱。
就任公示發布兩天後，事情卻急轉直下。六名業主被居委會告知，有226名居民實名舉報，要求撤銷籌備組，認爲選舉中存在拉票等問題。同年8月4日，蓋有居委會公章的一份情況說明稱，將暫緩首次業主大會籌備工作，並調查核實此事。一個月後，署有籌備組組長簽字的一紙通知宣告選舉無效。
到底發生了什麽？任月回憶，幾名業主曾在微信群中應籌備組組長的要求，介紹過自己的姓名、年齡和職業，發表過幾行字的競選宣言。這算是拉票嗎？而且拉票並不是賄選，能成爲暫緩進程的理由嗎？
鑒于附近的天鵝灣小區在成立業委會的過程中曾打過兩年多官司，華紡易城的業主提前聘請了律師顧問，在一年內發起了五次行政複議。
在首次行政複議中，平房鄉政府認爲暫緩首次業主大會籌備工作的決定是籌備組組長做出的，並非行政行爲，不屬于受案範圍。朝陽區政府則稱，平房鄉政府做出的暫緩首次業主大會籌備、進行調查核實的決定，並無不當。
“業主行使權利需要業委會的存在，發動群衆很難，這次好不容易起來了。”一名本職是律師的業主頗爲無奈。在她看來，圍繞著業主大會和業委會有不少政策規定，但頗爲粗糙。根據北京住建委的739號文件，鄉政府自接到成立業主大會申請之日的60日內，需指定籌備組組長，組織開發商和業主代表成立首次業主大會會議籌備組。她認爲，鄉政府沒有爲小區成立籌備組，屬于行政不作爲。
想要擺脫麻煩的業主們卻麻煩纏身。在互選前夕，幾名積極業主的家門鎖眼被堵，有業主的家人被持刀威脅。
最終，想組建業委會的業主們達成共識，暫時不再啓動籌備組選舉，他們擔心，如果受到阻撓，可能又是一場徒勞。
誰在阻撓業委會成立？
爲什麽建立業委會如此艱難？
多名業內人士指出，原因有多方面，包括許多物業公司和開發商會出于自身利益加以阻撓，一些業主自身公民意識欠缺，基層政府支持度不足等。
在北京朝陽區平房鄉地區，至少有5個小區曾啓動過建立業委會的程序，都宣告無果，只有一個小區在2013年成立過業委會。
陳鳳山曾擔任過業委會主任，後以業主維權專家的身份活躍。在他看來，建立業委會仿佛是打開潘多拉的盒子，原先在小區建設和物業管理中隱藏的弊病和不當會因之揭開。對行政機關來說，如果治下只有居委會和物業公司，一個是自己領導下的群衆自治組織，一個是企業，“有話都好商量”。
物業公司和開發商的聯系則更加緊密，小區的前期物業公司多由開發商指派，許多是開發商的關聯公司。北京瑞贏酒店物業管理有限公司董事長王龍貴指出，很多社會化物業公司也是通過股權變更等方式演變而來，真正市場化的可能不到三分之一。
同時，成立物業公司的門檻低，經常被認爲就是勞動力密集型企業，行業整體在低端徘徊，運營狀況不佳，是普遍問題。
盡管政府曆年對物業公司會有考核，並試圖建立評價機制，但華南理工大學公共政策研究院研究助理楊海燕撰文稱，政府的監管是一種弱管理，包括消防、環衛、城建部門的定期審查和住建部門每年的誠信考核。對物業最有約束性的誠信考核，無法約束無意拓展市場的小物業公司。
首一業主大會工作輔導中心指導部主任童超解析了北京的物業狀況。全市的物業公司一度接近5000家，住建委曾關停了一批涉黑和表現不好的物業公司，將數量壓縮至約2700家，目前又增至3000多家。全市共有5000多個商品房小區。而整個韓國只有4家物業公司。
北京市住建委原副主任張農科曾撰文稱，物業服務産品是准公共服務産品，只有代表全體業主的組織才能夠決定其價格，但後者在大部分住宅區還沒有成立。
在童超的記憶中，2010年，北京出台了物業管理辦法，配合物權法，掀起了開業主大會、建立業委會的熱潮，稱2015年要全覆蓋，雖然有些過快，但證明了想大量成立業委會的決心。當時有業委會的小區約有20％，現在粗略統計不到15％。
北京市住建委2013年的一份調研報告指出，80％的住宅項目實施了物業管理，但成立業委會的比例僅28％，按正常進度每年只能成立20家左右，要完成全市組建需150年以上。
北京懷柔區曾試點由區政府推動、財政出錢、街道負責，成立近200個業委會，結果是難以爲繼，或名存實亡。
內外交困
在現實中，不少小區業委會即使破除萬難得以成立，也依舊內外交困。
業委會與新物業簽約後，老物業拒絕撤離是一個典型場景。
王龍貴的公司在北京海澱區的一個小區中標後，等待了兩年。政府曾介入協調，但老物業堅稱物業費沒有完全收繳，不肯離開。
根據北京市的規定，老物業未與業委會簽署交接協議的情況下，新物業不能強行進入小區接管。“只能由業委會出面發起訴訟，可能一拖就三四年，小區變得更糟糕，而老物業可以繼續得到小區的停車費等收益。”王龍貴說。實際上，物業公司也可以通過訴訟事後向業主追討物業費。這種矛盾還曾引發多個小區業主的集體上訪。
多地政府出台政策，試圖化解這一矛盾。深圳規定，物業公司無故不撤可按治安處罰條例處理，天津則會根據業委會簽署的合同，給予新物業公司備案，撤銷原物業備案。
北京朝陽小紅門戀日綠島小區業委會主任黃洪達前腳帶著小區業主們選聘了新的物業公司，後腳發現對方同樣難以溝通。
第一家進駐的物業公司規模小，稱物業費收不上來，半年後就主動離開。
第二家物業公司進駐後，原來違法在小區賴著不走的停車公司撤離，但停車服務依然混亂。
“和物業溝通全憑信用和人情，我們只能督促、提醒他們遵守合同，制約能力弱。”黃洪達說。雪上加霜的是，2017年底，戀日綠島業委會換屆選舉的結果被提交至鄉政府，但沒有順利備案。
黃洪達以業委會主任的身份前去交涉，物業經理只回複領導不在，改口說自己是業主後，經理才接待。
在朝陽區平房鄉唯一成立過業委會的國美第一城小區，業委會辦公室內，茶幾上散落著礦泉水瓶，鬧鍾的指針不再移動，貼在牆上的日曆和十余張文件的注腳都停在了2015年。最後一名委員在2017年底辭職，在業委會主任離開後，業委會幾乎就停轉了。
69歲的居民魏清以業委會顧問的身份見證了它的起落。
在一次業主大會前夕，業委會成員們把將開展選聘物業寫進了議程中，這份議程在提交至鄉政府報批後，他們被工作人員告知，希望把這條移去，擔心影響小區的和諧，委員們最終沒有堅持。
流言蜚語始終圍繞著業委會，一個老年人的活動群裏發出過許多诋毀業委會主任、稱其貪汙的聲音。“2013年北京的退休金平均2000多元，原先業委會委員每月拿2000元補貼，老人來錢不容易，想不明白爲什麽幹業委會就能拿這些錢。”一位業主說。
深究下去，問題接踵而至。委員們和志願者研究政策、趕路、“磕衙門”、磨嘴皮子、受白眼，這些要不要算勞務費？怎麽算，是不是所有人都認？
業委會的圈子裏不乏問題，有的業委會主任違規由物業經理擔任，有的業委會委員私下收受物業公司的小恩小惠，接著聽命于物業，有的業委會在小區維修改造項目中吃回扣。
上一屆的成績不好，會影響業主們對下一屆的支持，圈子裏爆出的負面新聞則影響了許多人對業委會這一事物本身的觀感。一些在任的業委會主任因而對錢十分敏感和警戒。
戀日綠島業委會沒有向任何個人發放津貼，曆年的財務審計結果都曬在公衆號上。業委會對公賬戶的名稱和查詢密碼也發在了小區的微信群內。改選委員期間，一本小冊子在小區裏散發，稱主任黃洪達涉嫌貪腐、私分小區車位等。黃洪達提起了名譽權糾紛的訴訟。在他看來，業委會主任必須承受力強，能擔得起各種謠言，臉皮厚。
沒有完美的選項
上世紀90年代，伴隨著國內的住房分配制度改革，很多居民搬進了商品房小區。在毗鄰香港的深圳和廣州，出現了名爲業委會的自治組織。
但曆經20年的發展，業委會制度卻步履維艱。
“管房和養房的制度遠遠滯後了，這導致了各種亂象的出現。頂層設計缺乏，法律體系也並不完善。”一名不願具名的社區治理研究者說。
業委會的制度取道自香港和新加坡，但這些城市面積小、每個小區住戶少，在中國的大城市，一名業主可能擁有多處房産，小區空置率高、出租率高，住在小區的許多居民沒有投票權，業委會想要贏得支持的人則可能在千裏之外。
這也給召開業主大會增加了不少難度。2013年9月，微博上出現了一則尋人啓事，稱急切地盼望不在戀日綠島小區居住的業主能回家來，“代表自己投下莊嚴的一票”。
在現有的制度框架中，物業服務模式被視爲可以撬動的杠杆。住建部規定的物業費收費辦法中，包含了傳統的包幹制和近年興起的酬金制，另一種被稱爲物業自管的模式也受到推崇。
所謂酬金制，是上收的物業費被置于業委會和物業公司的共管賬戶中，同時確定物業公司的利潤比例，未經業委會審批同意，物業公司無法動用剩下的資金。通過控制財權，業委會能對物業公司進行更多的監督。
在原有的包幹制下，在業主繳納物業費後，是虧是賺都由物業公司承擔，物業公司往往以收定支，活幹得越少，賺得越多。盡管政府規定物業公司每年要公布賬目，但在許多小區業主看來，曬出的賬目十分籠統，很多物業公司還聲稱自己虧本經營，令他們不得要領。
物業自管，意味著業委會需要聘請一名職業經理人，由其聘請保潔、保安、工程等人員，由業委會出資，規避物業公司的風險和對利潤的占用。
童超介紹，美國、加拿大等地區采取了類似自管的制度，需要有人懂全套的物業管理程序，以及保安、保潔、工程等專業的人員，中國的條件還不完善。
在業內人士看來，在幾種物業管理模式中，酬金制更有效。然而在現實中，酬金制仍屬小衆，有業內人士稱，在北京成立業委會的小區，采取酬金制的不超過三分之一、包幹制依然盛行。
一名業委會主任表示擔心，在酬金制中，物業是否確實給員工繳納了五險，工資是否按合同所寫發放，業委會很難辨明。
童超提供了一個策略，先和物業公司簽訂一年包幹制的合同，獲得真實的支出結構後，再簽訂酬金制的合同。
在複旦大學國際關系與公共事務學院教授劉建軍看來，要破解當前的問題，需要政府敢于對接業委會的成立，以及處理好社區中業委會、居委會、物業公司這三者的關系，構建新型的制度框架，如上海正在推行的聯席會議制度。同時，對業委會本身的規範化運作，也可以通過行政手段來引導，部分街道會評估業委會的法治化指數，對分數高的進行獎勵。
如今，顧曉芬還在以個人維權的方式繼續要求消除小區的髒亂差。她不是很看得懂法條，又看到周邊小區業主狼狽的一面，不認爲非要成立業委會。
她定期拍下小區的照片，每半年去鄉政府、居委會反映。她和幾個全職媽媽帶著孩子去各方信訪，不願意把氛圍弄得太緊張，出門前都會說一句“我們郊遊去”。她們不約而同地都瞞著自己的家人。
讓她欣喜的是，鄉政府撥了一筆資金，正在修整小區路面，拆除違建，鏟除樓內牆壁上的汙漬。
在魏清眼中，“很多事情，沒有業委會誰去辦？”他還記得，在委員們和志願者的努力下，小區門口設置了名爲國美第一城的公交車站；通過業委會和居委會的溝通後，小區得到了約200個路側停車的名額，價格也降到了每月150元。
（應采訪對象要求，文中李明賢、顧曉芬、任月、魏清爲化名）
（本文首刊于2018年9月17日出版的《財經》雜志）