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編者按
黨的十八大以來，以習近平同志爲核心的黨中央統籌國內國際兩個大局，出台了一系列重大方針政策，推出了一系列重大舉措，推進了一系列重大工作，戰勝了一系列重大風險挑戰，開啓了波瀾壯闊的偉大奮鬥曆程，開創了中國特色社會主義事業新局面，推動黨和國家事業取得曆史性成就、發生曆史性變革。黨的十八大以來的十年也是新時代黨領導下的金融業取得曆史性成就的十年。這十年，在以習近平同志爲核心的黨中央堅強領導下，我國金融業實現了新的跨越式發展。這十年，金融供給側結構性改革持續深化，以我爲主的貨幣政策穩健實施，金融與實體經濟的良性循環逐步形成，防範化解重大金融風險取得重要成果，銀行業保險業改革開放呈現新局面，資本市場全面深化改革取得重要突破，金融開放穩步擴大，跨境貿易和投融資更加便利。爲巡禮式、全景式、全方位反映“非凡十年”的金融成就，本刊特別開設“奮進新征程 建功新時代”專欄，全面展示新時代黨領導下金融業的變革性實踐、突破性進展、標志性成果，充分展現我國金融業踔厲奮發、笃行不怠的精神風貌，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開。
作者｜巢克儉「中國人民銀行反洗錢局局長」
文章｜《中國金融》2022年第15期
黨的十八大以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，人民銀行聚焦風險防控，會同反洗錢工作部際聯席會議相關成員單位，不斷健全反洗錢法律體系，完善反洗錢工作協調機制，構建風險爲本的反洗錢監管體系，提升義務機構洗錢預防工作有效性，有力打擊洗錢犯罪活動，深度參與反洗錢國際治理，以實際行動切實維護國家金融秩序和人民群衆切身利益，爲國家治理作出了積極貢獻。2019年，金融行動特別工作組（FATF）發布《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》，充分認可近年來中國在反洗錢工作方面取得的積極進展。
反洗錢工作成效顯著
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按照國際標准和國內實際健全反洗錢法律制度體系
黨的十八大以來，人民銀行不斷加大反洗錢工作力度，根據國際反洗錢形勢發展及國內實踐需要，加強反洗錢頂層法律制度建設，建立既與國際標准接軌又具有中國特色的反洗錢法律制度體系。
一是不斷完善法律體系。2015年12月，《中華人民共和國反恐怖主義法》正式頒布，對反恐怖融資監管職責、涉恐資産凍結義務、反恐怖融資國際合作等事項作出規定。2020年12月，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國刑法修正案（十一）》，進一步完善洗錢罪相關規定，爲有效懲治“自洗錢”等洗錢犯罪提供法律保障。2020年，在中央全面依法治國委員會指導下，人民銀行積極推動將修改反洗錢法列入年度立法工作計劃；同時，結合國內實際，對標最新國際標准，深入開展調查研究，廣泛征求相關部門及專家學者意見，對反洗錢法條款提出修改建議，以滿足現階段和未來一段時期我國反洗錢工作發展的實際需要。目前，《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案）》已完成向社會公開征求意見，修訂工作正按立法程序穩步推進。
二是強化“風險爲本”監管制度。2014年11月，人民銀行發布《金融機構反洗錢監督管理辦法（試行）》，規範反洗錢監管手段和措施，明確風險爲本和法人監管原則。2017年1月，人民銀行發布《法人金融機構反洗錢分類評級管理辦法（試行）》，規範分類評級工作程序和指標體系。2021年4月，人民銀行修訂發布《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》，進一步突出“風險爲本”監管思路，優化反洗錢監管措施和手段。
三是鞏固反洗錢預防制度。2016年12月，人民銀行修訂發布《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》，引導金融機構自主確定異常交易監測標准，切實提高可疑交易報告質量。2017年以來，人民銀行先後發布《關于加強開戶管理及可疑交易報告後續控制措施的通知》《關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》等文件，指導義務機構強化客戶身份識別及可疑交易報告後續控制措施，有效提升洗錢預防工作有效性。2021年以來，爲保障《中華人民共和國市場主體登記管理條例》確定的受益所有人信息登記制度順利落地實施，人民銀行加快制定相關配套制度。
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根據系統觀念完善反洗錢工作協調機制
反洗錢工作是一個複雜龐大的工作體系，涉及立法、執法、司法、監管等多個層面，堅持系統觀念和大局意識、加強統籌協作具有重要意義。人民銀行牽頭起草《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》，經中央全面深化改革領導小組審議通過後，于2017年8月以國務院辦公廳名義正式印發，對反洗錢監管體制機制進行頂層設計和整體規劃。2019年11月，反洗錢工作被正式納入國務院金融穩定發展委員會議事日程，反洗錢工作協調層級得到實質提升。
此後，在金融委統籌指導下，反洗錢協調機制進一步加強，整體工作取得顯著進展。人民銀行及時牽頭召開部際聯席會議及聯絡員會議，部署研究不同時期反洗錢重點工作。加強反洗錢工作協調配合，進一步壓實成員單位主體責任，統籌推進反洗錢法修訂、打擊治理洗錢犯罪、國際評估及後續整改、國家洗錢和恐怖融資風險評估等重點任務。加強反洗錢監管工作協作，在相關協議安排下，與金融監管部門聯合開展監管活動；與特定非金融行業主管部門共同完成對貴金屬與珠寶、房地産、會計師等六大類特定非金融行業的洗錢風險評估，研究制定行業反洗錢管理制度。與有關部門聯合開展多項重大專項工作，打擊洗錢、恐怖融資及相關上遊犯罪成效明顯。
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構建風險爲本的洗錢防控體系
“風險爲本”是提升反洗錢監管、機構履職有效性的核心原則。近年來，人民銀行按照黨中央“防範化解金融風險，守住不發生系統性風險的底線”的工作要求，進一步加強反洗錢監管，以風險爲導向加快構建“事前”“事中”“事後”的全鏈條洗錢風險防控體系，將監管資源優先投入到高風險領域，提高反洗錢工作實效。
一是以風險評估爲核心加強“事前”管理。2021年1月，人民銀行發布《法人金融機構洗錢和恐怖融資風險自評估指引》，指導金融機構開展多維度的洗錢風險自評估，同時也對機構洗錢固有風險和控制措施有效性開展監管評估。在風險評估基礎上，做到對症下藥、有的放矢，義務機構洗錢風險管理和人民銀行監管措施的針對性和有效性進一步提高。
二是以“嚴監管”爲主基調加強“事中”管理。加大執法檢查統籌力度，著力提升檢查規範性。強調執法檢查的風險導向，重點聚焦高風險和新業務領域，關注機構反洗錢工作機制性問題和風險管理有效性問題。持續優化監管方法，探索有“風險梯度”的監管組合，逐步搭建全流程、立體式的監管模式，對不同業務種類和風險狀況的機構采取強度適配的監管措施。2019～2021年，對反洗錢違規行爲分別處罰2.15億元、5.51億元、3.41億元，金額較此前明顯提升，“嚴監管”的威懾力和警示作用進一步加強（見表1）。
三是以督促整改爲著力點加強“事後”管理。人民銀行在查處反洗錢違規問題的同時，明確後續整改要求，及時梳理並通報日常監管發現的典型案例和問題，督促機構主動對照整改，促進義務機構不斷增強反洗錢工作意識和能力，提升履職有效性。近年來，主要機構高級管理層對反洗錢的重視程度得到提高，普遍加大工作資源投入，擴充反洗錢部門和崗位；積極落實整改，反洗錢內控機制逐步完善，向監管預期不斷靠近；銀行、證券、保險等行業客戶基礎信息的完整性和有效性得到持續改善，反洗錢履職的數據資源更加充實。
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依法合力打擊洗錢及上遊犯罪
黨的十八大以來，人民銀行有效履行反洗錢資金監測和調查職能，充分發揮反洗錢在完善國家治理、維護金融安全、保護群衆切身利益等方面的重要作用。會同監委、法院、檢察院、公安、海關、稅務等部門，圍繞“追蹤資金”的理念構造“資金鏈治理體系”，依法嚴厲打擊各類洗錢犯罪及相關犯罪。加強對利用新型支付業務、虛擬貨幣、僞金融創新等洗錢手法和環境犯罪、貿易洗錢等洗錢類型的研究並及時發布風險提示。在各部門的共同努力下，掃黑除惡、反恐、反腐敗、禁毒、反逃稅、打擊地下錢莊等諸多領域均取得顯著成效。
近五年來，人民銀行共向偵查、監察機關移送線索2.4萬起，涉及電信詐騙、網絡賭博、非法集資、地下錢莊、貪汙腐敗、毒品犯罪、金融詐騙、涉黑涉惡等犯罪類型，配合偵查、監察機關對1.5萬件案件開展反洗錢協查，協助破獲涉嫌洗錢及相關犯罪案件3000余件。在人民銀行的積極推動下，全國破獲涉嫌洗錢案件數量持續增長，法院以《刑法》第一百九十一條“洗錢罪”宣判案件數量突破曆史記錄。2022年1月，人民銀行聯合公安部、國家監委等部門印發《打擊治理洗錢違法犯罪三年行動計劃（2022—2024年）》，決定自2022年1月起在全國範圍內開展打擊治理洗錢違法犯罪三年行動。
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深度參與反洗錢國際治理
黨的十八大以來，人民銀行積極進取，主動作爲，在國際反洗錢領域的參與度顯著提升。
一是積極參與國際反洗錢治理，彰顯“中國擔當”。我國先後擔任國際反洗錢組織——亞太反洗錢組織（APG）、歐亞反洗錢和反恐怖融資組織（EAG）和金融行動特別工作組（FATF）主席國。2020年，我國作爲時任FATF主席國，及時發布《新冠肺炎疫情相關的洗錢和恐怖融資風險及對策》，成功舉辦FATF曆史上首次視頻全會。穩步推進全球反洗錢戰略改革，深入參與防擴散融資、虛擬資産、受益所有人等國際規則制定，爲國際反洗錢治理提出“中國方案”，推動國際反洗錢體系向更加平等、包容的方向發展。
二是妥善應對國際反洗錢評估，說好“中國故事”。2018年至2019年，國際貨幣基金組織聯合FATF等國際組織對我國反洗錢工作進行全面評估。人民銀行牽頭反洗錢工作部際聯席會議各成員單位，與國際組織開展上百場磋商談判，最終實現通過反洗錢國際評估的預定目標，向國際社會展示了我國防範、打擊洗錢和恐怖融資活動的決心和成效。通過這次全面的“外部體檢”後，各單位積極協作，紮實推進國際評估整改工作，補短板、強弱項，取得一系列實質成果，中國在FATF 40項建議中達標數量從22項提升到31項。
三是開展反洗錢國際交往，分享“中國智慧”。我國與巴基斯坦、新加坡、阿聯酋等國家開展雙邊對話，分享反洗錢工作和應對國際評估經驗；與俄羅斯、美國等多個國家和地區開展反洗錢信息交流和監管合作；與60多個國家和地區簽署金融情報交流合作備忘錄。派員參與國際組織對俄羅斯、韓國、丹麥、巴基斯坦等10多個國家的反洗錢國際評估，成爲國際反洗錢組織的重要支持力量。
新時代反洗錢工作面臨新形勢
洗錢及上遊犯罪形勢出現新變化。經過多年的持續治理，當前我國黑社會性質組織犯罪、恐怖活動犯罪、貪汙賄賂犯罪等洗錢上遊犯罪等得到有效遏制，但相關犯罪對經濟金融安全和社會穩定的威脅依然存在。一是在科技進步和金融創新過程中，一些不法分子利用新技術應用中的漏洞來清洗犯罪所得，風險不容小觑。以電信網絡詐騙爲代表的新型網絡犯罪成爲主流犯罪，洗錢手法不斷翻新，跨國有組織特征明顯。二是網絡賭博成爲賭博類犯罪的主要形式，招賭、攬賭、賭博以及賭資結算等環節分割，形成全鏈條的集團犯罪。三是地下錢莊與電信網絡詐騙、網絡賭博、貪汙賄賂等各類犯罪相互交織滲透，跨區域實施犯罪，隱蔽性和危害性仍然較大。四是非法支付結算平台越來越智能化、職業化，成爲一種主要的洗錢通道。五是數字經濟、平台經濟衍生發票交易新業態，加劇涉稅洗錢風險。六是一般公司利用“僞金融創新”進行非法集資、金融詐騙的案件仍然高發，社會惡劣影響。上述活動表現出的新特征、新變化加大了預防和打擊洗錢及相關上遊犯罪的難度。
推進國家治理體系和治理能力現代化對反洗錢工作提出更高要求。隨著反洗錢工作的外延不斷擴展、內涵不斷深化，其日益成爲國家治理的重要手段。無論是傳統的違法犯罪活動，還是新型的電信網絡犯罪活動，大多數都有資金交易痕迹，可以利用反洗錢監測與調查進行預警、追蹤和防範。有效切斷、削弱違法犯罪活動的經濟基礎，追繳返還犯罪收益，可以增強老百姓對財産安全的信心，維護經濟社會安全穩定。反洗錢盡職調查能夠提高市場主體進入金融體系的透明度，維護市場主體及其交易的真實性、規範性，促進市場主體之間的信息對稱和互信，有助于優化營商環境，降低社會治理成本，推動經濟社會發展。如何立足國內實際，更好地適應推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，對反洗錢工作提出了新的要求。
參與反洗錢國際治理、推動構建人類命運共同體面臨的外部環境更趨複雜。當前和今後一個時期，國際形勢將繼續處于深刻複雜變化之中，反洗錢國際工作面臨的挑戰和機遇並存。一方面，國際反洗錢體系更加開放、包容，我國在國際反洗錢體系中的參與度不斷提高。另一方面，國際環境複雜嚴峻，反洗錢國際治理不可避免受到政治因素幹擾。同時，反洗錢國際標准對合規性和有效性的評估要求不斷提高，國內部分短板問題尚未解決。FATF將于2024年至2025年啓動下一輪國際評估，我國諸多法律法規尚需完善，工作數據和案例仍需積累，准備時間非常緊張。爲更好地參與反洗錢國際治理、推動構建人類命運共同體、保障金融業雙向開放，我們需要加大投入，有針對性地解決反洗錢領域重點問題，妥善應對外部風險挑戰。
推動新時代反洗錢工作高質量發展
在向第二個百年奮鬥目標邁進的新征程中，面對“兩個大局”的深刻變化，反洗錢工作要深刻把握“國之大者”對反洗錢工作的要求，堅持貫徹落實黨中央、國務院重大部署決策，堅持圍繞高質量發展主題，堅持服務于國家安全和社會穩定，堅持服務于保護人民群衆切身利益，不斷提升各項反洗錢工作水平，進一步釋放反洗錢在國家治理中的潛能。
做好反洗錢工作頂層規劃設計。進一步提高政治站位，自覺將反洗錢工作措施、成效與黨中央、國務院要求對標對表，主動作爲、靠前發力，切實履行人民銀行法定職責，積極配合國家重點工作，充分發揮反洗錢在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用。積極回應新發展階段、新發展理念、新發展格局對反洗錢工作的要求，深入研究反洗錢發展重大問題，制定務實、科學的國家反洗錢戰略，從國家層面對反洗錢進行頂層規劃設計，用新發展理念指導反洗錢工作發展。
加快夯實反洗錢法律制度基礎。加快推進反洗錢法修訂，同時提前謀劃新反洗錢法發布實施後一系列配套制度的起草工作，確保各層級反洗錢制度的有效銜接。針對當前反洗錢制度體系中仍存在的特定非金融機構、受益所有人等領域的空白和短板問題，人民銀行將強化與相關主管部門的溝通協作，加快出台制度規範，進一步完善反洗錢法律法規體系，爲新時代反洗錢工作奠定堅實基礎。
進一步加強反洗錢工作協調。在國務院金融委的指導下，繼續發揮反洗錢工作部際聯席會議組織、推動全國反洗錢工作的重要作用。根據新形勢修訂《反洗錢工作部際聯席會議制度》，強化統籌協作，明確任務分工，進一步凝聚各成員單位力量，不斷增強反洗錢工作合力，全面提升各部門反洗錢工作整體有效性。
構建更加有效的反洗錢預防體系。加快健全風險爲本的反洗錢監管框架，根據風險和形勢變化，進一步加強監管制度建設，完善監管工作機制。在法人機構洗錢風險監管評估的基礎上進一步落實分類監管，綜合運用多種監管措施提高監管效能。針對義務機構洗錢風險識別能力和控制措施有效性等較爲薄弱的狀況，人民銀行將繼續加強對義務機構反洗錢履職有效性的監督指導，進一步轉變反洗錢工作由反洗錢部門“單打獨鬥”的態勢，搭建由業務部門、反洗錢部門和內審稽核部門構成的“三道防線”，引導義務機構完善風險評估機制，強調將反洗錢嵌入業務流程，提高機構全方位的洗錢風險識別、評估、監測和管理能力。同時，不斷提升反洗錢宣傳輻射面和穿透力，加深人民群衆對洗錢危害的認識和對反洗錢工作的理解支持；加大反洗錢資源投入和人才培養力度，切實提高反洗錢人員履職能力和反洗錢工作整體有效性，著力構建全社會參與的反洗錢預防體系。
繼續加大洗錢犯罪打擊力度。按照《打擊治理洗錢違法犯罪三年行動計劃（2022—2024年）》，加強組織領導，壓實工作責任，推動出台辦理洗錢刑事案件相關司法解釋，落實上遊犯罪和洗錢犯罪“一案雙查”工作機制，加強情報線索研判和案件會商，強化洗錢類型分析和反洗錢調查協查，增強反洗錢義務機構洗錢風險防控能力。加強科技投入與賦能，強化反洗錢數據治理和安全管理，加大重點領域資金監測分析力度，提升數據使用效能。通過源頭治理、系統治理和綜合治理，構建完善國家洗錢風險防控體系，依法打擊各類洗錢違法犯罪行爲，堅決遏制洗錢及相關犯罪的蔓延勢頭，切實維護國家安全、社會穩定、經濟發展和人民群衆利益。
不斷深化反洗錢國際合作。堅持多邊主義，深入參與國際治理和規則制定，推動國際反洗錢體系更加包容、平衡發展。同時主動對標國際反洗錢高標准，堅持合規性和有效性“兩手抓”，推動反洗錢整體工作高質量發展，以紮實的工作成效迎接下一輪國際評估。■
（責任編輯 張林）
