彭念：“一帶一路”倡議下中國投資海外港口的風險分析及政策建議
作者：彭念，中國南海研究院助理研究員
來源：《南亞研究》2019年第3期；中國南海研究院
微信平台編輯：周悅
內容提要
本文認爲對象國對華經濟依賴、港口戰略地位和公衆參與程度是影響中國企業投資海外港口的主要因素。爲驗證這一假設，本文選取緬甸皎漂港、斯裏蘭卡科倫坡港和吉布提港做案例研究。本文發現，當對象國對華經濟依賴高、港口戰略地位重要以及公衆參與程度高時，中企在對象國投資港口將很有可能面臨高政治風險和高社會風險。爲此，本文指出中企在投資海外港口時應首先分析對象國對華經濟依賴、港口戰略地位和公衆參與程度，然後再根據不同的風險采取對應措施，確保項目順利實施。
關鍵詞
“一帶一路” 中企 海外港口 政治風險 社會風險
自“一帶一路”倡議提出以來，中企就在海外掀起一股投資港口的浪潮，尤其是在關鍵海域沿岸國家。與此同時，中國的海外港口建設也遇到阻礙。基于此，本文分析了中國建設海外港口所面臨的主要風險，並提出相關對策建議，以推動“一帶一路”倡議的順利實施。
一 文獻綜述及研究問題
2015年3月中國正式提出“一帶一路”倡議，投資海外港口成爲建設海上絲綢之路的重要任務。《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》指出“海上以重點港口爲節點，共同建設通暢安全高效的運輸大通道…推動口岸基礎設施建設，暢通陸水聯運通道，推進港口合作建設，增加海上航線和班次，加強海上物流信息化合作。”[1]通過建設海外港口，中國可以強化與海洋國家之間的互聯互通，促進資金、貨物及技術的雙向流動，加深與這些國家的經濟聯系。此外，通過投資海外港口，中國可以拓展與關鍵海域沿岸國家的海上合作，提升與這些國家的政治關系，拓展中國在海洋國家的影響力。最後，建設海外港口也是中國維護其日益龐大的海外利益的有效保障。通過投資、建設、租用等多種方式獲取海外港口經營權，充分利用所在國經濟資源建立工業園，這些戰略性港口將具有提供後勤補給的能力，從而爲中國海洋權益的拓展提供多層次全方位的保障。[2]
正是在這些有利因素的推動下，中企紛紛在海外承接運營大型港口項目。目前，中企已在新加坡港、斯裏蘭卡科倫坡港和漢班托塔港、緬甸皎漂港、孟加拉國吉大港、巴基斯坦瓜德爾港、以色列海法灣新港、埃及蘇伊士港、吉布提港、坦桑尼亞巴加莫約港、尼日利亞廷坎港、希臘比雷埃夫斯港、意大利港、荷蘭鹿特丹港、比利時安特衛普港、美國西雅圖港及俄羅斯紮魯比諾大型萬能海港等十余個港口進行投資或獲取建設和經營權。[3]與此同時，中企在投資建設運營海外港口時也遭遇挫折。例如，2015年斯裏蘭卡新政府就以環保等手續不完整爲由暫停了科倫坡港口城項目。同年，希臘政府也叫停了中國中遠集團收購比雷埃夫斯港的交易。2016年緬甸新政府成立之後也隨即對中信聯合體中標的皎漂深水港項目進行重新審查。[4]
爲了分析中企建設海外港口的風險並進行有效防範，國內學者做出了一系列有益探索。劉大海等從中企建設海外港口的模式出發指出不同投資模式會帶來不同的法律風險。因此，中企應該根據不同投資模式的特點采取不同的措施來規避其政策法律風險和一般法律風險。[5]楊俊敏將中企投資海外港口的風險分爲主權風險、政治風險和法律風險，並指出政治風險和法律風險是最主要的兩種風險。[6]錢克虎等則從當地環保法律條文出發分析了海外港口建設中的環保法律風險。[7]李軍等指出中企建設海外港口的最大風險就是從投標到項目驗收等一系列項目建設過程中的成本風險。[8]江天驕認爲中企與對象國在投資項目上利益分配不均是中企承擔政治風險的主要原因。[9]上述研究主要從法律、工程和經濟領域來分析中企投資海外港口的一系列風險，較少從國際關系視角進行分析。現有文獻也未能揭示出中企投資建設海外港口的風險形成，即在何種情況下中企投資建設海外港口會遇到何種程度的何種風險。基于此，本文試圖從國際關系的視角來分析中企投資建設海外港口所面臨的具體風險，並提出相關對策建議。
二 分析框架
爲有效論述中企投資海外港口的具體風險，本文建構了一個包含對華經濟依賴度、地緣戰略地位和公衆參與程度三個衡量指標的分析框架。對華經濟依賴度指對象國對中國貿易、投資及援助的依賴程度，可通過雙邊貿易占對象國對外貿易的比例、中國投資占對象國吸引外資的比例、中國援助占對象國接受外援的比例來衡量。當對象國對華經濟依賴程度高時，中企投資該國港口將很有可能引發該國對加深對華經濟依賴的擔憂，進而有可能引發該國對中國投資的抵觸情緒。在這種情況下，該國反對派、非政府組織、媒體等可能會對中企投資的港口制造阻力，從而形成高社會風險。反之，當對象國對華經濟依賴程度低時，中企投資該國港口將不太可能引發該國對加深對華依賴的擔憂，中企面臨低社會風險。
地緣戰略地位指對象國港口的戰略價值，可通過該港口的地理位置及其在主要大國海洋戰略中的地位來衡量。如果對象國港口戰略地位重要，則中企投資該港口將很有可能引發該國對國家安全的嚴重擔憂。此外，其他大國也很有可能向對象國施加壓力。在這種情況下，該國將很有可能迫于安全威脅和外部壓力而延緩甚至暫停中企投資的港口。因此，中企投資戰略地位重要的海外港口將有可能面臨高政治風險。相反，如果該港口戰略地位不重要，則中企投資該港口將不太可能引發該國及其他大國的安全擔憂，不太可能遇到高政治風險。
公衆參與指民衆就投票選舉等政治活動和其他公共事務的參與，可通過該國政黨、公民社會組織及媒體數量和影響力等來衡量。如果對象國公衆參與程度高，則其對中企投資項目的關注度就有可能高，其借助反對黨、公民社會組織和媒體等渠道影響政府決策的能力也更強。因此，中企投資該國港口將有可能面臨高社會風險，並有可能演化成政治風險。反之，當對象國公衆參與程度低時，中企投資項目將不太可能受到該國民衆的關注，中企將不太可能受到高社會風險幹擾。
具體而言，對象國對華經濟依賴度會決定項目面臨的社會風險等級；對象國港口的戰略地位會決定項目面臨的政治風險等級；對象國的公衆參與程度則決定社會風險和政治風險等級的上升或下降。綜上，本文的基本假設如下：
假設1：當對象國同時具備對華經濟依賴度高、戰略地位重要、公衆參與程度高時，中企在該國投資港口將面臨高政治風險和高社會風險。
假設2：當對象國對華經濟依賴度較低，戰略地位重要、公衆參與程度較高時，中企在該國投資港口將面臨較高政治風險和較低社會風險。
假設3：當對象國對華經濟依賴度低、戰略地位重要、公衆參與程度低時，中企在該國投資港口將面臨低政治風險和低社會風險。
需要指出地是，本文旨在揭示對象國對華經濟依賴、公衆參與程度及港口戰略地位是影響中企投資建設海外港口的普遍性因素，並會傳導出相應程度的政治和社會風險。本文試圖通過考察三個具有代表性的案例來驗證上述因素和風險的普遍適用性，但並不意味著其他因素就不會給中企投資海外港口帶來風險。實際上，對象國的國內政治穩定性、安全局勢及對華政策延續性等也會影響中企投資建設海外港口，但這些因素是否具有普適性仍有待驗證。此外，單一特定反例的出現也不會降低該分析框架的解釋力。
三 中企投資海外港口的風險
本文選取緬甸皎漂港、斯裏蘭卡科倫坡港和吉布提港做案例研究。具體而言，緬甸對華經濟依賴度高、皎漂港戰略地位重要、公衆參與程度高，中企開發皎漂港面臨高政治風險和高社會風險。斯裏蘭卡對華經濟依賴度較低、科倫坡港戰略地位重要、公衆參與程度較高。因此，中企開發科倫坡港面臨較高政治風險和較低社會風險。吉布提對華經濟依賴度低、吉布提港戰略地位重要、公衆參與程度低，中企開發吉布提港面臨低政治風險和低社會風險。
（一）緬甸皎漂港
貿易方面，中國目前是緬甸最大的貿易夥伴。中緬雙邊貿易占緬甸外貿總額的比例在2010年之後長期維持在20%以上。[10]投資方面，中國是緬甸最重要的外資來源國。在緬甸軍政府執政時期，中國對緬投資占緬甸吸引外資總額的平均比例達40.38%。[11]盡管自2011年密松大壩事件後，中國在緬投資急劇下降，但從累計投資額來看，中國仍然超過新加坡成爲緬甸最大的外資來源國。[12]援助方面，中國是緬甸最大的援助和貸款來源國。[13]由此可見，緬甸對華經濟依賴度高。而中企投資皎漂港更加提高了緬甸的對華經濟依賴程度，強化了緬甸對中國投資的質疑。正如若開民族黨候選人呼特梅（Htoot May）對黨主席埃貌（Aye Maung）訪華所批評的：“當地組織和年輕人對埃貌博士訪問中國有很多批評。我們年輕人喜歡西方的政策幫助，而不是中國的政策。”[14]緬甸政府對于建設皎漂港所帶來的巨額債務也憂心忡忡，並希望通過削弱項目規模來減輕債務負擔及對華經濟依賴。2018年8月2日，負責皎漂港項目談判的緬甸財政部副部長塞昂（Set Aung）在接受英國路透社采訪時稱“皎漂港項目的規模將會大幅削減”，並表示“我的首要任務是確保緬甸政府沒有債務負擔”。緬甸經濟顧問特尼爾（Sean Turnell）也表示，皎漂港項目大大超出了緬甸的實際需求，關于皎漂港的新協議將會顯著降低該項目的財務風險，對于負債和主權的擔憂是可以被化解的。[15]
2013年，中緬原油管道首站120萬立方儲油大罐已然屹立在緬甸皎漂馬德島上（圖自視覺中國）
皎漂港的戰略地位也非常重要。皎漂港位于緬甸若開邦皎漂鎮，緊鄰孟加拉灣西海岸，是優良的天然避風避浪港，自然水深24米左右，可航行、停泊25~30萬噸級遠洋客貨輪船。建成後的皎漂港將是緬甸最大的遠洋深水港，並將在孟加拉國的吉大港、緬甸的仰光港和印度的加爾各答港間的水路交通中轉方面發揮重要作用。此外，皎漂港還是中緬經濟走廊的終點之一（另一個終點是仰光的仰光新城），對促進緬甸南部經濟發展以及拓展中國在緬甸南部的經濟影響力至關重要。最爲重要的是，皎漂港面向印度洋，是中國從西南方向通往印度洋的捷徑。皎漂港的建成將大爲拓展中國在印度洋的潛在影響力，戰略意義重大。
正因皎漂港戰略地位重要，緬甸對中企建設皎漂港背後的戰略意圖充滿疑慮。早在皎漂經濟特區用地計劃被緬甸聯邦議會批准之前，皎漂105個社會組織就曾召開爲期四天的集體會議，要求政府延遲表決有關經濟特區的建設決策，譴責現任政府不應在新舊政府即將交替之際，倉促決定如此重大的國家工程。[16]在聯邦議會通過皎漂經濟特區項目後，來自皎漂的緬甸聯邦議會下院人民院議員巴辛（Ba Shin）也質疑道：“人們對潛在的開發商和投資者一無所知；由于缺乏透明度，人們越來越擔心，而且疑慮重重。”[17]反對者還認爲該項目會給緬甸帶來沉重的債務負擔，一旦無力還債，皎漂港就會像斯裏蘭卡的漢班托塔港一樣受中國控制，從而威脅國家主權。[18]2016年4月，民盟組建新政府後開始重新審查皎漂港項目，並通過談判將股權從15%提升至30%。[19]同時，緬甸財政部副部長塞昂公開表示緬甸政府不會爲任何對該項目的貸款提供主權擔保，並將項目分成四個階段來逐步開發。緬方的一系列舉動旨在提升對皎漂港項目的掌控能力，防止中國完全主導該項目並進而威脅其國家安全。
除此之外，美國、日本、印度也對中企建設皎漂港予以高度關注。美國國家民主基金會在緬甸西北部（皎漂港周邊區域）發動一系列“旨在提高對緬甸西部資源開采地區認識的項目”，以此來影響當地人對中國投資項目的認識。他們的行動直接或間接地配合了美國政府的外交戰略需求，借此來抗衡中國在緬影響力。[20]美國國際戰略研究中心在2018年4月發布報告《中國的海上絲綢之路：對印度太平洋地區的戰略和經濟影響》稱，皎漂港項目反映了北京的戰略努力，即減少對馬六甲能源通道的依賴、促進內陸省份發展以及可能的軍事目的。[21]印度學者戈斯瓦米（Namrata Goswamy）指出，中國控制從緬甸北部史迪威港到南部馬蘭島、勃生等“第二海岸”的軍事設施能夠增強中國的反介入能力，制約印度海軍在孟加拉灣海域的操控能力。[22]日本學者水野明子（Atsuko Mizuno）也指出，中國企業開發皎漂深水港是受海洋和能源安全考慮所推動的，因爲皎漂港可以爲中國提供一個馬六甲海峽的替代出口。[23]域外大國對中企投資建設皎漂港的擔憂也給緬甸政府施加了一定壓力，促使其謹慎對待皎漂港項目。
自2009年緬甸頒布新選舉法和政黨法之後，緬甸國內政黨數量急劇上升。2010年11月緬甸大選，共有37個獲批准注冊的政黨參選。[24]2015年11月緬甸大選，參選政黨增至91個。[25]2011年3月新政府成立後，緬甸逐步解除了對公民社會組織和媒體的審查。這些舉措極大地提高了緬公衆參與程度。中資項目開始成爲緬國內政治力量、環保組織和媒體關注的焦點議題之一。2011年9月緬甸單方面暫停由中國電力投資集團投資修建的密松水電項目即是最爲明顯的例子。此後，包括萊比塘銅礦、中緬油氣管道、皎漂港、中緬經濟走廊及邊境經濟合作區在內的大型中企投資項目都受到不同程度幹擾。在這種背景下，皎漂港項目面臨高社會風險。
首先，當地民衆抗議土地賠償不到位，該問題成爲阻礙皎漂港項目順利推進的主要障礙之一。[26]爲妥善處理皎漂當地居民的土地賠償訴求，投資方中信集團曾于2016年1月10日派人前往皎漂與60余名地方政要、社會組織、企業以及民衆見面，並口頭承諾按照國際標准進行土地征用賠償，但當地民衆擔憂口頭承諾無法受到法律保護。[27]2016年2月26日，當地民衆聯合向總統登盛（Thein Sein）和皎漂經濟特區管理委員會遞交請願信要求土地補償款，[28]但並未得到有效回應。不僅如此，當地政府還多次以警力驅散示威村民，致使土地賠償抗議持續不斷。盡管土瓦經濟特區第二副主席敏山（Myint San）在2018年4月透露，目前困擾皎漂港項目的土地賠償問題已得到妥善解決。[29]但同年3月，100余名當地居民再次就征地舉行抗議活動，並擔心政府征收更多土地，當地政府則表示正與土地管理部門協商解決問題。[30]考慮到土地確權的複雜性（緬甸很多土地並無具有法律意義的歸屬憑證，當地政府需要通過英殖民時期的地圖來確定土地歸屬）以及土地賠償的差異（比如土瓦經濟特區的土地賠償額接近皎漂經濟特區的兩倍）等問題，土地賠償問題短期內恐難以解決。此外，政府對抗議活動的粗暴應對通常使當地居民將怨氣轉嫁到投資者，這或將在民衆與中企之間制造緊張關系。[31]
其次，當地民衆要求增加就業。緬甸政府提交議會討論的報告指出，皎漂經濟特區建成後有望每年爲當地帶來32億美元的經濟收入，創造超過10萬個當地工作崗位。[32]中信集團董事長常振明在皎漂港項目框架協議簽署後也表示，未來十年之內超過90%的管理崗位將由緬甸工人擔任。此外，目前已有超過五十家當地公司有意在皎漂進行投資。[33]但當地分析人士烏哈（Aman Ullah）卻指出，大部分工人很有可能都來自皎漂之外。[34]BMI調查公司（BMI Research）也在2016年2月的一份調查報告中指出：“盡管中信聯合體已經對皎漂經濟特區項目如何造福于當地社區做出承諾…但中國以前在緬甸的投資項目顯示中國公司更加願意雇用中國工人，並且這些項目不會給當地社區帶來重大利益。”[35]
再次，當地民衆擔心項目破壞周邊環境。烏哈指出，項目將對皎漂及周邊地區的土地征收、居民搬遷、就業、漁業、生活用水、紅樹林等造成負面影響。[36]2017年4月中信集團與緬甸皎漂經濟特區管委會簽署協議，雙方同意盡快啓動環境和社會評估，以便項目能在2018年順利開工。[37]但截至目前環保報告仍未向社會公開，緬甸部分人士也對環評報告的真實性和透明度表示懷疑。此外，也有緬方學者認爲既然昂山素季（Aung San Suu Kyi）已經接受了聯合國前任秘書長安南（Kofi Annan）關于若開邦羅興亞難民問題的政策建議，緬甸政府就應將戰略環境評估報告納入環保報告中。[38]因此，即便中緬已簽署皎漂港開發協議，針對當地就業和環評報告的質疑短期內也難以消除。
（二）斯裏蘭卡科倫坡港
與中企投資建設皎漂港面臨高政治風險和高社會風險所不同，斯裏蘭卡科倫坡港主要面臨較高政治風險和較低社會風險。這是由斯方對華經濟依賴較低和公衆參與程度較高以及科倫坡港戰略地位重要共同決定的。與緬甸相比，斯裏蘭卡對華經濟依賴度較低。斯裏蘭卡並不是中國在南亞的主要貿易對象和投資目的地，中國在斯貿易和投資市場不僅未占據優勢地位，還面臨來自印度、美國和日本的強力競爭。
在貿易領域，印度自2001年以來一直是斯第一大進口來源國和第一大貿易夥伴，印斯已簽署自貿協定。而中國盡管在2016年首次超越印度成爲斯最大的貿易夥伴和進口來源國，[39]但在2017年又被印度反超。數據顯示，2017年斯最主要的進口來源國分別爲印度（44.95億美元）、中國（41.91億美元）、阿聯酋（15.64億美元）、新加坡（12.92億美元）和日本（10.38億美元）。[40]美國和印度還是斯最大的出口對象國，而中國並非斯最主要的出口對象國。數據顯示，2017年斯前五大出口對象國分別爲美國（29.11億美元）、英國（10.35億美元）、印度（6.89億美元）、德國（5.38億美元）、意大利（5.29億美元），中國僅爲4.15億美元。[41]在投資領域，中國于2017年首次成爲斯最大的外資來源國，投資額達5.71億美元，約占斯方吸引外資總額的35%。[42]但美國緊隨其後，是斯第二大外資來源國，投資額約1.68億美元。[43]印度則是斯前四大外資來源國之一，其對斯直接投資自2003年以來已累計超過10億美元。[44]在援助領域，印度和日本一直是斯最主要的外援來源國。截至2016年，印度向斯提供發展援助達26.3億美元。[45]而中國近年來才提升對斯發展援助。由此可見，盡管中國在斯經濟影響力快速提升，但並未占據主導地位，斯對華經濟依賴度較低。正因如此，斯方對加深對華經濟依賴的擔憂不如緬甸強烈。
與皎漂港72億美元的投資總額相比，科倫坡港口城項目投資額僅爲14億美元。[46]並且，皎漂港投資額占2015年緬甸GDP（669.83億美元）的比例超過10%，但同期科倫坡港口城占斯GDP（820.95億美元）的比例不足2%。[47]因此，中企投資科倫坡港口城不會大幅提升斯對華經濟依賴，不足以引發斯對加深華依賴的擔憂。對此，斯探路者基金會研究員賈亞納斯（Jayanath Colombage）指出，斯民衆最關注的其實是自身從項目中獲取的收益，並非反感中國投資。[48]2015年斯新政府叫停了項目之後，上千名港口建設工人還舉行集會抗議政府的決定，並要求政府盡快恢複項目施工。[49]斯總統西裏塞納（Maithripala Sirisena）在項目暫停之後的第二個月即訪問中國，並承諾盡快重啓該項目。這表明斯對加深華經濟依賴的擔憂並不強烈。
斯裏蘭卡公衆參與程度較高，但政治影響力有限。實際上，盡管斯裏蘭卡在《經濟學人》發布的全球民主指數排行榜中排名高于緬甸，尤其是在政治參與和公民自由兩項指標上得分遠超緬甸，但其公衆政治參與程度卻比緬甸低。[50]在政黨、公民社會組織數量及活躍程度等方面，斯裏蘭卡都與緬甸存在較大差距。比如，斯裏蘭卡國內主要政黨僅有四個，斯2015年大選也只有四個政黨參選。[51]緬甸公民社會組織約270個，遍布教育、衛生、農業及環保等領域，被稱之爲緬甸的“第三股政治勢力”。[52]斯公民社會組織只有100多個，主要分布在援助、教育及宗教等領域，政治影響力較小。[53]因此，斯民衆對諸如外來投資項目等公共事務的關注度和政策影響力不夠。例如，盡管科倫坡港口城也存在環境破壞、項目不透明及貪腐等問題，[54]但斯裏蘭卡國內並未爆發大規模抗議活動，未能給政府施加強大的民意壓力。並且，在項目重啓之後，斯國內也未出現有組織的抗議活動。因此，中企投資科倫坡港口城面臨較低社會風險。
真正使科倫坡港口城一波三折的還是該港的重要戰略地位。科倫坡港是世界上最大的人工港口之一，也是往來印度洋的船只的重要補給站。從波斯灣經由馬六甲海峽的大部分油輪都要到科倫坡港進行休整補給。[55]由于扼守海上貨物能源交通線要道，科倫坡港戰略地位極爲重要。此外，科倫坡港還是印度洋上重要的軍事要地，既可以爲各國海軍軍艦提供修整和補給的後勤重任，也可以成爲監視各國海軍在印度洋活動的情報站點。正因如此，斯對外國投資進入科倫坡港口城所引發的國家安全威脅給予高度重視。斯總統西裏塞納早在競選期間就批評前任總統批准中國企業建設科倫坡港口城項目是“出賣國家利益”，並聲稱要對該項目進行“重新評估”。[56]由此可見，斯擔心中企投資建設具有重要戰略地位的科倫坡港會威脅到其國家安全和主權。
此外，由于地緣戰略地位重要，斯也擔心中企投資科倫坡港會引發美、印等國不滿，從而幹擾其大國平衡外交的實施。美國認爲，中國已將斯裏蘭卡視爲“21世紀海上絲綢之路”的重要一環，是一艘具有無比吸引力、足以連接中國東部港口和地中海的“天然航空母艦”。[57]爲此，美在斯新政府成立後加強了與斯的高層接觸，並增加對斯援助，試圖平衡中國在斯影響力。2015年2月和5月，美國副國務卿和國務卿相繼訪斯。而斯外長也在同年2月訪美，並稱斯美夥伴關系必須考慮到斯裏蘭卡的地緣戰略地位。[58]2018年8月13日，美國宣布將向斯提供3900萬美元援助，以加強兩國海上安全合作。[59]美國還渲染斯落入中國的“債務陷阱”，汙蔑中國將斯港口建設成軍事基地，幹擾在斯中資項目的順利實施。[60]
印度則一直將斯裏蘭卡視爲自己的“後院”，忌憚中國在斯影響力的擴張，並將中國在斯港口建設誇大爲中國在印度洋實施“珍珠鏈”戰略。[61]中企投資建設科倫坡港口城之後，印度更是擔憂不已。即便斯表示該項目只是商業合作，並無戰略意圖，印度也並不相信。[62]
據《日經新聞》報道，日本和印度與斯裏蘭卡當局就共同發展科倫坡港達成協議。印度和日本將爲擴大科倫坡港集裝箱終端提供低息貸款（圖自外媒）
在內部安全考量和外部施壓的背景下，斯裏蘭卡于2015年3月5日叫停了科倫坡港口城一期工程。事後，斯裏蘭卡政府發言人塞納拉特納（Rajitha Senaratne）也承認，這一決定主要是因爲“印度反對斯裏蘭卡給予中國科倫坡港附近土地的永久産權”。[63]而印度觀察家基金會高級研究員尤米（K Yhome）也直言不諱地指出，中國企業在科倫坡港口獲得土地永久産權是出于實施印度洋戰略的考慮，這將會對印度國家安全産生威脅。[64]實際上，爲減輕來自印度的壓力及平衡中國影響力，斯政府曾邀請印度參與科倫坡港口城以及漢班托塔港，並與印度商談開發亭可馬裏港，但印度主要關注港口所帶來的安全威脅，對投資港口並不感興趣。[65]在這種情況下，斯被迫與中國投資方重新修訂了協議，撤回了先前給予中方的20公頃土地永久使用權，改爲99年租賃。[66]科倫坡港口城項目也在隨後順利複工。
（三）吉布提港
與皎漂港和科倫坡港遭遇波折不同，中企開發吉布提港相對比較順利，這主要得益于吉對華經濟依賴度低和公衆參與程度低。在貿易領域，吉布提的主要貿易夥伴是索馬裏、沙特阿拉伯、埃塞俄比亞、印度、中國、法國、也門、英國等。[67]2017年，吉布提的主要出口國是英國（577萬美元）、荷蘭（467萬美元）、白俄羅斯（449萬美元）、科威特（425萬美元）和印度（379萬美元）；主要進口國是中國（21.6億美元）、印度（2.7億美元）、印度尼西亞（2.02億美元）、馬來西亞（1.43億美元）和土耳其（1.02億美元）。[68]在投資領域，吉布提的主要外資來源國是阿拉伯國家，中國投資所占比重較低。據中國商務部數據顯示，截至2016年吉累積吸引外資17.89億美元，其中來自中國的投資僅爲1.25億美元。[69]援助方面，吉布提的主要援助國爲法國、日本、美國、沙特、中國、意大利等。[70]由此可見，盡管中吉經貿關系近年來發展迅速，吉對華經濟依賴度也有所提升，但仍處于較低水平。中企投資吉布提港不會大幅提升吉對華經濟依賴程度，難以引發吉對加深對華依賴的擔憂。實際上，自2012年中國招商局集團旗下招商局國際（已更名爲招商局港口）以1.85億美元（占股23.5%）入股吉布提港後，吉政府不僅未提出過反對意見，還一再支持中企投資吉布提（尤其是歡迎中國在吉布提港建設軍事保障基地），並希望通過吸引中國投資來解決就業問題。[71]吉方也未像緬甸那樣對所謂的“債務陷阱”憂心忡忡。一方面，吉從中國獲得的貸款利率較低。比如，吉從中國獲得的首批20年期6.2億美元低息貸款的利率僅爲2.85%，而從其他機構獲得貸款的利率高達9%；另一方面，美國和一些歐洲國家認爲在吉投資風險較大，而中國願意在吉投資。[72]此外，美國、法國和日本均在吉布提港建有軍事補給基地，吉也不用擔心中國通過提供貸款完全控制港口，進而威脅其國家安全和主權。吉財政部部長伊利亞斯（Ilyas Moussa Dawaleh）就曾指出，有關中國因商業交易而有可能限制或切斷美國進入多哈雷港口的想法是“可笑的”。[73]對于強鄰環繞的吉布提而言，外國軍事基地有助于其抵禦鄰國入侵及恐怖主義組織的滲透。[74]因此，吉方不僅允許美國在其境內建設軍事基地，也歡迎中國建設軍事基地。
2019年10月6日，海軍第三十三批護航編隊可可西裏湖艦抵達吉布提港，開始爲期4天的補給休整（圖自網絡）
吉公衆參與程度低也是促成中企順利投資吉布提港的重要因素。根據《經濟學人》的民主指數報告，吉布提現政府被列入專制政權，其政治參與和公民自由度均較低。[75]首先，吉反對黨數量少且力量薄弱，無法對執政黨構成挑戰。現任總統蓋萊（Ismail Omar Guelleh）自1999年當選之後一直執政至今，執政黨聯盟一家獨大，反對黨無法贏得大選。因此，即便反對黨對中企投資吉布提港不滿，也難以對執政黨施加壓力；其次，由于社會管控較嚴，吉國內公民社會組織較少，政治影響力極爲有限，也未組織過大規模遊行示威活動，嚴重缺乏動員組織民衆抗議政府決策的能力；再次，吉媒體數量少，且主流媒體爲官方所控制，對華態度積極，基本無負面報道，反對力量難以通過媒體制造社會輿論，幹擾中資項目建設。[76]由于吉公衆參與程度低，反對黨和民衆無法通過遊行示威或制造輿論等方式來施加民意壓力並進而影響政府決策，中企投資吉布提港面臨低社會風險。
目前，中企投資吉布提港的最大障礙就是美國，這是由吉布提港重要的戰略地位所決定的。吉布提港既是連接東非內陸地區國家的重要門戶，也是通往中東地區最便捷的交通樞紐，同時還是連接印度洋和地中海的戰略通道，是大國擴展在非洲、中東及西印度洋地區影響力的戰略要地。正因如此，美軍早在2001年“九一一”事件後就在吉布提建設萊蒙尼爾營軍事基地，駐軍4000余人，執行其非洲和中東軍事任務。該基地是美國在非唯一永久性軍事設施，也是吉最大的外國軍事基地。由于吉在美國的非洲和中東戰略中地位重要，美國對中企投資吉布提港疑慮重重。美國擔心，中國可能會利用吉布提港來監視美軍軍事行動、限制美國使用吉布提港、離間美吉關系、削弱美國在非影響力、擴展中國軍事影響力。[77]爲此，美國一方面通過鼓吹“債務陷阱”來誘導吉政府暫停吉布提港碼頭建設；另一方面又大肆渲染中國駐吉軍事保障基地測試激光武器威脅美軍飛行員來給吉政府施加壓力。[78]吉政府則公開回應道，“看不到有什麽原因使美國憂慮並給其戰略利益帶來威脅”，並歡迎中國繼續參與港口基礎設施建設。[79]此外，法國擔心中國稀釋其在吉傳統影響力，印度也擔心中國在印度洋構築包圍印度的“珍珠鏈”戰略。[80]可以預料，隨著中企繼續投資建設吉布提港，吉政府仍會承受來美、法、印等國的壓力。
四 結論及對策建議
本文認爲影響中企投資海外港口風險的主要因素是對象國對華經濟依賴度、港口的戰略地位和公衆參與程度。具體而言，對象國對華經濟依賴度會決定項目面臨的社會風險等級；對象國港口的戰略地位會決定項目面臨的政治風險等級；對象國的公衆參與程度則決定社會風險和政治風險等級的上升和下降。通過對緬甸皎漂港、斯裏蘭卡科倫坡港口城和吉布提港的分析發現：當對象國對華經濟依賴度越高，中企投資該國港口項目的社會風險就越高；當對象國港口戰略地位越重要，項目面臨的政治風險就越高；如果對象國公衆參與程度高，則會強化政治風險和社會風險，反之則會削弱政治風險和社會風險。因此，中企在投資海外港口建設時首先就要摸清對象國對華經濟依賴度、港口的戰略地位及公衆參與程度。只有先搞清了這些風險形成因素，才能夠明辨項目所面臨的具體風險。然後，中企可以根據不同風險采取不同應對方式，推動合作順利進行。
具體而言，當中企在對華經濟依賴度高、港口戰略地位非常重要且公衆參與程度很高的國家投資港口項目時很有可能會面臨高政治風險和高社會風險。在這種情況下，中企需要采取“兩步走”策略，即一方面尋求高層接觸和部門協商，爭取首先在政府層面達成協議，化解高政治風險；另一方面加強與項目所在地政府官員、社區民衆、非政府組織及媒體等多個行爲體的溝通，找出主要問題，共同協商解決，緩和高社會風險。當中企在對華經濟依賴度較低、港口戰略地位非常重要、公衆參與程度較高的國家投資港口項目時很有可能面臨較高政治風險和較低社會風險。在這種情況下，中企應重點尋求高層接觸和部門協商，爭取首先在政府層面達成協議，化解政治風險。當中企在對華經濟依賴度低、港口戰略地位非常重要、公衆參與程度低的國家投資港口項目時很有可能面臨低政治風險和低社會風險。在這種情況下，中企應密切關注對象國政治局勢和民意變化，提前做好應急預案。此外，在應對不同風險時，中企也有必要因地制宜，根據不同國家的國情和法律等妥善處理。最後，中企投資海外港口是一個長期過程，會面臨複雜多變的各種風險，需要進一步研究。（完）
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