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文 | 史松坡
今天來說一下政府引導基金的發展曆程。我們從政府引導基金相關政策的陸續出台，可以看出國家對政府引導基金在不同時期的定位，由此，可以將政府引導基金的發展分爲四個階段，分別爲探索起步階段（2004年之前）、試點發展階段（2005年-2007年）、規範發展階段（2008年-2016年）、升級轉型階段（2017年至今）。
探索起步階段（2004年之前）
自改革開放確立以經濟建設爲中心的基本路線以來，發展經濟一直是各地政府工作的核心，創新創業一直是國家政策關注的重點，隨著21世紀的到來，在經濟全球化和中國加入WTO 的背景下，中國的改革開放邁上新的台階，進一步與國際經濟接軌，地方政府通過靈活多樣的招商引資吸引外國資本與國外的高端産業，成爲政府發展經濟的普遍手段。
在早期，地方政府主要通過土地、勞動力等資源和“兩免三減半”、“五免五減半”等稅收補貼來吸引外企、外資、港台資金，東部沿海地區發展出以加工制造業爲主的勞動密集型産業。這一時期中國對外資的利用引人注目，帶來的效果也是立竿見影。從2002年起，中國超過美國成爲世界上利用外商直接投資最多的國家，也是這一年，中國的對外貿易出口額跻身全球前5強。
（2000年到2022年中國直接境外投資數據）
雖然這種方式的招商引資帶來的産業並非是具有高技術含量或創新性的産業，但在全國經濟大發展的環境下，國內各類高科技和新興産業也不斷湧現，國家政策也開始注意到這一類中小企業，但在這個時候，我國並沒有給予這些企業融資支持的完善途徑，中國的創業投資、風險投資都只有少數先行者零零散散的嘗試，剛剛興起的創投行業還遇到了互聯網泡沫破滅的資本寒冬，投資機構沒有渠道獲取資金支持，在此刻十分脆弱，對于具有高風險性的高新技術創新企業有心而無力。
雖說有諸多缺陷，但在這一時期，經過二十年的改革開放，國內經濟已經取得不錯的發展，基礎設施初步改善，我國完善的教育體系也培養了大量高素質人才，爲政府采取措施營造更好的創新創業環境、發展經濟提供了基礎條件。
1999年8月，上海市政府批准成立了國有獨資的上海創業投資有限公司，公司負責管理上海市政府６億創業投資資金和數十億”科教興市”專項基金，旨在“引導、推動整個上海風險投資事業的發展和促進上海高新技術産業”的發展。
（上海市創業投資引導基金官網）
上海創投可以說是我國政府出資引導創業投資的最早嘗試，公司按照國際通行的創投資金運作模式，實行市場化運作，通過公開招標，選擇若幹創投資金管理人和托管銀行，並且與海內外投資者廣泛合作，吸收海外資金與民間資金。上海創投的投資對象多爲大學、中科院、留學人員和民營科技企業，集中在資源類、快速消費品、高科技、教育、醫療、金融、IT産業等行業。僅僅成立兩年，6億的種子基金如同滾雪球一般超過30億元。
在我國風險投資剛剛發展起來的時候，上海創投在發展高科技方面的作用尤其突出，對整個社會的創新創業精神也起到塑造烘托作用。當時的總裁王品高在訪談中談及這一時期時說道：“當時市政府給的目的也非常明確，希望能夠走一條符合整個行業發展的規律，並且能夠符合上海的具體情況，包括中國具體情況的一種方式進行探索。我們成立了一個指導委員會，希望上海創投公司能夠探索一條母基金的路，因爲希望通過政府的資金更多地結合社會的資金共同參與到這個行業當中……1999年上海市政府的這個舉措對于整個創業投資産業發展起了很好的推動作用，我們做了一個初步統計，大概投資了上千億的項目，很多是在國內上市，很多是在納斯達克上市，對于整個創業精神的鼓勵起到了很大的推動作用。”
上海創投的成功是中國創業投資的成功，21世紀後，隨著經濟發展，創新創業越來越得到重視，國內開始推動設立創業板市場，但當時的國內創投市場還是剛剛出現幾分星火的狀態，根本不足以支撐起創業板的運行，朱镕基總理曾表示，吸取中國香港與世界其他市場的經驗，把主板市場整頓好後，才推出創業板市場。在證券市場未整頓好之前，如果貿然推出創業板市場，擔心會重複出現主板市場的錯誤和弱點。于是中央政府繼續在北京、上海、深圳這些較大的城市試點成立專門的創業投資引導基金、科技型中小企業創業投資引導基金。成立于2001年，運行于2002年的中關村創業引導基金，就是這一時期的代表性引導基金。
中關村創業投資引導資金運作的主體依托中關村創業投資發展中心，是一個全民所有企業。其投資的方式有三種：孵化+創投、跟進投資、參股創投企業。這支基金的設立帶有實驗性質，政府對基金管理人和投資方向都有謹慎的選擇，原中關村科創企業金融服務集團董事長陳裏曾在會議上講過，“我們不是要把這個投資作爲盈利目標，還是起到引導和放大的作用，所以我們在這當中可以讓利于人。”
中關村科教創新資源是我國最豐富的地區，每年産生大量創新成果，蘊藏著全國最大的生産力，但受限于創業資本市場發育不完全，從而使中關村企業的投資價值沒有被充分挖掘出來，建設中關村創業引導基金，承擔著挖掘中關村創新企業和建設國家創業創新體系的重任。這個由政府背書設立的基金，一設立立即受到風投機構和衆多高新技術企業的熱烈歡迎當時的企業家認爲，“政府部門設立風險投資引導基金，必能爲國內具備創新能力的中小企業打上一劑強心針，並引導國內風險投資領域，起到風向標的作用。”
在後來的發展中，中關村創業引導基金的確表現出強大的引導性和領先性，中關村成爲國內創業投資最活躍的區域，當時國內約半數創業投資都發生在這裏。而中關村創業引導基金實踐後開始施行的《中關村科技園區條例》，和《深圳市創業資本投資高新技術産業暫行規定》等地方性創業投資規章，開始對創業投資業務、組織形式各方面作出規定。
2002年6月，在中關村創業引導基金正式運行的同時，全國人大常務委員會通過了《中華人民共和國中小企業促進法》，在其中規定國家設立中小企業發展基金，遵循政策性導向和市場化運作原則，引導和帶動社會資金支持初創中小企業，促進創新發展。
經過這些年的探索之後，我國出現了經過實踐的創業投資的模式和創業基金的機制，並且在一些試點實驗中建立了以政府資金爲主導，包括政府引導、社會參與、專家管理、市場化運作的創業投資投入平台，培養了一批高新技術企業，並且引入、培養了一批創業投資人才，這是“在某種意義上比資金本身顯得更爲重要”的一點。（王品高《創投事業的發展需培育成熟的投資者》）
對于政府而言，引導基金的出現改變了政府以往對創業投資的投資機制與模式。但遺憾的是，這一階段的政策文件僅僅提出成立引導基金的設想，對于基金具體的組織架構、運作機制、風險控制等，沒有做出什麽明確的規劃和安排，我國政府引導基金的發展完善，還有很長的路要走。
試點發展階段（2005年-2007年）
“十一五”規劃是我國在社會主義市場經濟條件下、經濟全球化進程中全面建設小康社會的新的中長期規劃，這一時期，我國經濟增長已經穩定地進入上升期，但面臨的各類矛盾也相當突出。
對于創業投資領域，由于當時的投資體制改革滯後，金融體制不健全，金融參數失真，財政稅收體制不規範，風險投資機制配套措施不到位等一系列體制性矛盾。我國創業投資機構和創業投資資本的增長速度在2003年、2004年都曾出現負增長。
于是，伴隨著“十一五”的東風，我國開啓了新一輪體制改革，大力推動經濟體制、金融體制的改革，提出新的發展理念，從國家戰略上定位了今後自主創新的重點，破除了創業投資的制度阻礙，並且在全國範圍掀起創業的浪潮。
這一時期隆重登場的還有股權分置改革和中小企業板的全面鋪開，開啓了2005年到2007年我國持續時間最長，漲幅最大的一輪牛市，坊間街頭都在談論股票、基金，中國本土VC、PE的增長出現一個高峰期，市場上出現第一波“公奔私”的潮流，我國私募股權基金迅速發展。全球資本也將目光紛紛投向中國，美元基金批量來華，創投領域的GP、LP都在增加。
就這樣，競爭日趨激烈的中國創投機構尋找更具性價比的合作LP，中國各級政府也正在尋找更符合國情，更滿足國家發展戰略與國內市場需要的投資方式。在中國這樣特殊國情的國家，任何事情都繞不開政府政策的支持，而中國各級政府不僅有充裕的財政基礎，並且掌握大量企業資源，創投機構與各地政府的合作日趨增多，政府引導基金成爲獨具中國特色的LP群體。
在這樣的環境帶動下，我國政府引導基金進入了試點發展階段。2005年發改委、科技部、財政部等十部委出台《創業投資企業管理暫行辦法》，對創投行業的法律環境、政策、稅收優惠做了規定，並首次提出國家與地方政府可以設立創業投資引導基金。
2006年，國務院關于實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006——2020年）》若幹配套政策中進一步指出，“鼓勵有關部門和地方政府設立創業風險投資引導基金，引導社會資金流向創業風險投資企業，引導創業風險投資企業投資處于種子期和起步期的創業企業”。
2007年，科技部、財政部發行的《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》 規定引導基金通過引導創業投資行爲，支持初創期科技型中小企業的創業和技術創新。其中創業投資引導基金階段參股方式的啓動對科技金融創新具有非常重要的示範意義。
國家對創新創業的重視使得探索符合國情的創投模式極爲重要，當時的發改委財政金融司副處長、中國社科院教授劉健鈞在采訪時講，“國家發改委、財政部、科技部、商務部、人民銀行、保監會、證監會等7個部委的相關負責人，正在緊鑼密鼓地研究制定國家引導基金作爲我國創業投資的配套政策措施。”這些規定和政府政策爲地方政府設立政府引導基金提供了較爲明確的法律依據和具體模式，對我國創新型經濟的發展有強大的促進作用。
如今的前海母基金首席執行合夥人，曾經的深創投董事長靳海濤在當時敏銳地注意到了政府入場創投領域的信號，靳海濤發表在2005年的文章中談到：“中國創投行業的春天即將到來，高潮將在2007年前後出現。”他從2005年開始牽頭深創投與蘇州政府、民營資本的合作，三方共同出資，成立蘇州政府引導基金，這是深創投的首支政府引導基金，也是深創投從瀕臨破産到黃金時代的轉折點。
隨著國際第三次産業轉型升級的浪潮，産業集群發展的優勢得到人們認可。改革開放初期時任新加坡內閣資政的李光耀訪問中國時表達了中國與新加坡合作建立産業園的意圖，後來，蘇州成立了中新蘇州工業園區，以園區爲載體借鑒新加坡的産業發展經驗。2006年，國家開發銀行與中新蘇州工業園區創業投資有限公司共同組建了蘇州工業園區創業投資引導基金，規模達10億元，這與蘇州工業園區從2005年起陸續啓動制造業升級、服務業倍增和科技跨越計劃相匹配，爲後續蘇州的産業轉型升級奠定基礎。
2007年，第一只國家級引導基金，科技型中小企業創業投資引導基金正式設立，資金來自于中央政府的專項基金，投資電子信息、生物與醫藥、新材料、光機電、資源環境、新能源、高技術與服務業這八大重點科技創新領域。
此時，已經發展多年的中關村創業投資基金根據實踐經驗總結了《中關村科技園區創業投資發展資金管理辦法》，詳細規定了引導資金的設立及管理、跟進投資、參股創業投資企業、投資退出、風險補貼等相關事項，各個新設政府引導基金也逐步總結出自己獨有的運作模式。
規範發展階段（2008年-2016年）
隨著“大衆創業、萬衆創新”時代到來，從上到下，創新是整個社會的熱潮，我國又處于人口、資源的紅利時期，雖然這一時期的開始是2008年席卷全球的金融危機，危機帶來了大量中小企業的倒閉，但整個中國的創業環境與創新土壤沒有完全被破壞，危機後我國的中小企業誕生率比金融危機前還有所增加。
而金融界在金融危機之後因爲資金受損，許多銀行和投資機構調整發展戰略，從中小企業入手，爲中小企業服務，這改變了以往投資機構只看重大企業的現象，對我國的創業環境有了很大的改善。
2009年創業板開啓後，我國本土VC、PE機構如雨後春筍般湧現，迎來又一次高峰期。經過互聯網十多年的發展，科技界湧現出一批擁有高資産和敏銳産業眼光的LP群體，創投的土壤也越來越肥沃。國家也加大了對創業投資的投入，從中央政府到地方政府，都對創業投資給予了極大的支持。
經過試點發展，政府引導基金的優點受到推崇，2008年《關于創業投資引導基金規範設立與運作的指導意見》的出台，2015年《政府投資基金暫行管理辦法》的出台，政府引導基金在制度方面走向成熟，成爲創投領域具有重要分量的一環，各地政府設立引導基金進入高潮。
經過十多年的經濟發展，東部沿海地區逐步建立了比較完善的外向型産業體系，逐步向技術密集型和資本密集型産業轉變，而與此同時，廣大中西部欠發達地區與東部發達地區的差距的擴大也越來越受到人們的關注。爲改變這一狀況，我國政府的招商引資工作也出現了新的變化。
從産業類型上看，傳統的勞動力密集型産業不再受到歡迎，地方政府有意識地引導招商引資方向，尋求更具有科技含量的項目；從項目、資金來源上看，除了外資、外企，東部發達地區的民企、民資也成爲了招商引資爭奪的對象。政府招商引資的資金來源愈加多元化，引資方式也愈加多樣化。
這一階段關于政府引導基金的規範文件頻繁出現，2008年10月，國家發展改革委、財政部、商務部發行《關于創業投資引導基金規範設立與運作的指導意見》，從七個方面明確了引導基金設立的性質和宗旨，設立和資金的來源，運作原則和方式，引導基金的管理，對引導基金的監管和引導，《指導意見》對政府引導基金的方方面面做出規範性的意見，確立了政府引導基金組織和設立的法律基礎。
2015年11月，財政部出台了《政府投資基金暫行管理辦法》，對政府投資基金做了定義，“各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關産業和領域發展的資金。”當月，財政部發行的《關于引發的通知》（財預〔2015)210號)規定投資基金各出資方應當按照利益共享、風險共擔的原則，明確約定收益處理和虧損負擔方式。對于歸屬政府的投資收益和利息等，除明確約定用于投資基金滾動使用外，應按照財政國庫管理制度有關規定及時足額上繳國庫。投資基金的虧損由出資方共同承擔，政府應以出資爲限承擔有限責任。
2016年發改委頒布《政府出資産業投資基金管理暫行辦法》；中共中央、國務院發行《關于深化投融資體制改革的意見》，提出依法發起設立基礎設施建設基金、公共服務發展基金、住保障發展基金、政府出資産業投資基金等各類基金，充分發政府資金的引導作用和放大效應；國務院發行的《關于促進創業投資健康發展的若幹意見》，提出發揮政府資金的引導作用，加大力度培育新的經濟增長點，促進就業增長，並且要充分發揮已設立基金的作用，開始注意並監管政府引導基金設立過程中不規範的行爲。
一系列文件從資金來源、投資領域、監督與指導、風險控制等方面全方位規範政府引導基金的設立與運作，顯示了國家對引導基金的重視程度。
政府引導基金也因此得利，在這一時期井噴式發展，我國成立了一千多支政府引導基金，出資金額從幾億元，增長到幾千億、幾萬億、幾千萬億；設立政府也不再只是沿海發達省市的政府，全國各級省市、縣鄉都遍地開花，極大地孵化了中國創新創業企業。
這些政府引導基金以各類高新區、經開區以及具有品牌效應的民營高科技園區爲載體，並成爲産業集群發展的支撐力量，民間資本借助此真正服務于實體經濟，爲中國的産業升級創新增添蓬勃動力。
這一時期各地對政府引導基金進行了不同的探索，出現了許多帶有地方特色的運營模式，著名的“合肥模式”就是其中與一大亮點。合肥市政府籌集巨大資金建立專項的産業引導基金，圍繞當地産業生態，全國範圍內尋找合適的潛力項目，然後重金投資有望成爲巨頭的企業，助其在合肥産業園安家落戶，以此引來更多項目，聚齊産業上下遊，最終這些企業形成一個個大的産業集群，實現整條産業鏈的發展與地區經濟環境改善。
合肥建投集團是合肥城市建設發展的主力軍，主要承擔城市重大項目建設投融資職責。合肥建投所投資過的半導體行業巨頭京東方，新能源汽車行業的蔚來、大衆、國軒等項目均是如此，在培植了一批高科技産業和科創企業的同時，收獲了巨大的投資回報和資産效益。
合肥産投集團定位于産業投融資和創新推進，主要投資對象是廣大科技型中小企業，先後設立過合肥新站投資基金、安徽省人工智能基金，合肥市投資促進基金，招引來長鑫存儲等重大項目。合肥産投董事、副總經理江鑫介紹業務時闡述過集團的特點：“聚焦行業，聚焦行業才能做到專攻、專業，産投集團在‘芯屏汽合’等産業上下遊布局投資。”
合肥市利用政府引導基金實現引導招商和産業投資的良性循環，成爲投資界口耳相傳的“最牛風投機構”。這種以政府基金爲主導、以産業招商爲導向的投資方式，成爲獨具特色的“合肥模式”。
升級轉型階段（2017年至今）
一直發展到今天，我國幾乎所有省市都已設立政府引導基金。北京、上海、江蘇、浙江地區的引導基金設立密集，縣級、鄉級引導基金林立，可以說，政府引導基金成爲如今地方政府發展經濟、鼓勵創新創業的首要方式。
自2016年政府引導基金規模和數量都達到頂峰之後，受資管新規的影響，2017年以及之後政府引導基金的新設速度有所減緩，但依然以極快的增速擴大出資規模與出資次數。如2022年7月西安市的百億規模科創母基金投資合作簽約，這支基金由陝西省和西安市共同出資設立，並按市場化方式運作，新聞發布的目標裏要撬動子基金規模超500億元。8月揚州市設立三只百億母基金，包括總規模100億元的揚州科創母基金，投向培育自主知識産權、科技成果轉化、核心技術國産化替代等領域。武漢市發布《武漢市關于加快發展股權投資行業的若幹支持政策(征求意見稿)》，在其中提出設立500億規模政府産業引導投資基金，力爭到2025年實現武漢基金規模不低于3000億元的目標。
如同當年土地財政的快速擴張，政府引導基金的迅速發展也有一定隱患。在政府引導基金中政府出資占比不宜過大，應更多表現對招商引資方向和方式的引導，而如今一些財政資金不夠充裕的縣市級地方政府也以動辄幾十億、上百億的出資發展政府引導基金，盲目擴大出資形同規模競賽，甚至有地方政府以“名股實債”的投資方式成立産業引導基金，極大地增加了地方政府的隱形財政風險。
前期成立的政府引導基金也出現政策目標重複、投資效率低下等問題，近兩年各地新設政府引導基金的投資布局基本集中在新能源、新材料、生物醫藥等戰略新興産業，基金投向重複、與當地産業規劃不匹配領域的問題逐漸暴露，影響了投資效率和對産業的扶持效果。
爲此，我國政府在2017年後出台的政策偏向規範政府引導基金運營管理、績效考核等機制，調整並彌補規則的漏洞，如2019 年國務院《政府投資條例》出台，加強對政府資金的預算約束，並規定“不得違法違規舉借債務籌措政策投資基金”。2022年2月財政部發行的《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，提出強化政府預算對財政出資的約束；禁止通過政府投資基金變相舉債；地方政府債券資金不得用于基金設立或注資。
這一時期的政策集中在規範政府投資行爲與引導基金使用。可見政府引導基金發展到存量時代，重點轉向存量基金的精耕細作，重新激活現有引導基金。
中信資本的董事長張懿宸曾在2022年兩會建議健全政府引導基金管理制度，明確主管部門、引導基金和GP的權責邊界，提升投資決策流程的規範化。在部分央企參股投資決策不規範、國有股權管控不到位的背景下，國有資本投資和退出均面臨審批流程較長、引導和收益兩難、政府參與和市場化兩難、基金後續出資難等太多問題，産業資本實現暢通循環還很遙遠。