編者按：

當前，物聯網、大數據、雲計算、人工智能等新一代信息通信技術加快發展演進，人類開始全時空邁入數據智能的數智時代。數字化加速了數據、要素、産品與服務的流動，企業需要面對不確定性下更激烈的競爭，政府需要提供更高效的服務和監管，以應對更趨複雜的全球性挑戰與國家治理風險。內在需求和技術助推促進了“政府即平台”理念的發展，“政府即平台”理念體系不僅指向政府內部的整體智慧化治理，還是推動數字政府、數字經濟與數字社會融合發展的“必需公共基礎設施”。

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導語

在人類漫長的文明史上，從刀耕火種到聲光化電，從工業化到信息化、數據化，每一次技術變革都會帶來人類的組織方式、治理方式和制度體系的變革。技術變革與制度變革之間永恒的互動，塑造了人類社會的發展史，也書寫著如今激動人心的變革故事。

2013 年，黨的十八屆三中全會基于全面深化改革的總布局，首次提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”現代化也是一個與時代相適應的過程和狀態。國家治理體系、治理能力的現代化，首先是政府治理體系、治理能力的現代化。2020年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。”推進國家治理體系和治理能力現代化，從方向到目標，從原則到路徑，從抓手到舉措，都更加確定和可預期。其中，數字政府、數字經濟與數字社會建設成爲不少地方和政府推動全面深化改革發展的抓手，從而支撐推進和實現國家治理體系和治理能力的現代化。

我國已加速邁入以數字政府爲推動、以數字經濟爲支撐、以數字社會爲牽引的數字化時代。《中國互聯網發展報2021》顯示，截至2021年6月，我國網民規模達到10.11億人，互聯網普及率達到71.6%。根據中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展白皮書（2021）》，2020年，我國數字經濟規模達到39.2萬億元，占GDP的比例爲38.6%。數字經濟成爲穩定經濟增長的關鍵動力。

“政府即平台”理念的提出，一方面成爲社會、産業、政府實現三方互動，推動實現國家治理能力和體系現代化的內在需求。另一方面，人們越來越認識到，新興的、技術驅動的組織形式開始模糊公共、私營和第三部門之間的傳統邊界。依托海量的算料、強大的算力和精益的算法，平台化的公共數字基礎設施正在形成，其通過靈活鏈接和吸納多邊用戶、信息與資源，一方面引導政府部門走向融合協同，另一方面則通過平台基礎設施廣泛輻射和再分配特定的政策性資源與信息，靶向賦能數字經濟與社會大融合。

全球數字政府的政策與實踐

從全球來看，盡管煙囪林立的工業經濟還占據著經濟的大舞台，資本的舞台卻正在擁抱數字經濟。以蘋果公司爲例，2021年12月，其市值已經接近3萬億美元。我國是一個人口和區域大國，數字經濟潛力巨大，超大城市是我國特有國情和未來的必然趨勢。在各地積極推進超大城市治理現代化的實踐探索中，我國必然會在監督、管理和服務上面臨時空的挑戰。例如，在交通管理、公共衛生、安全應急、低碳環保等方面，我國普遍面臨跨區域難協同、跨層級難聯動、跨部門難共享和數據信息安全等挑戰，國家的組織執行和社會動員能力受到影響。

早在1998年，時任美國副總統的阿爾·戈爾就提出了“數字地球” 這一概念。他在題爲《數字地球：對21世紀我們星球的理解》的演講中提出：“以近乎科幻小說的語言表述，向世人描繪了‘數字地球’的虛幻輪廓。”這種“充滿‘幻想’的創意”，把人們帶入了一個“融計算機、數字化、網絡化和虛擬化爲一體的廣闊的‘賽博空間’”。

智慧城市就是那個“賽博空間”，是數字政府在深度、寬度、廣度上的全面擴展。如今，數字社會加快推進，數字化連接全球，城市成爲一個數據不斷生成、存儲、流轉和分享的“無形而在”的特定空間和場。在某種意義上，數字化的本質就是二進制的0和1，指令和數據的結合，在終端之間流動交互，形成不間斷的數據流。未來，全球一體化互聯網將進一步大幅擴展時空間的連接，壓縮時空，這也是未來“賽博空間”的魅力所在。

當今世界，全球化進入戰略調整期，大國競爭也邁入戰略競爭再平衡的新階段，全球經濟在疫情中艱難複蘇。全球政治經濟形勢更加複雜，國家宏觀經濟增長的不確定性增大。從全球來看，新加坡作爲發達國家，與中國文化相近，高度重視發展規劃，積極推進電子政務和電子政府建設，在全球智慧城市建設中走在全球前列。

根據埃森哲 2014 年的研究，新加坡在電子政務方面排名世界第一。早在 2006 年，新加坡就制訂了以經濟和産業爲重點的“智能城市2015”計劃。2016 年 6 月，新加坡發布了《新加坡電子政務總體規劃 （2011—2015）》，以建立一個與國民互動、共同創新的合作型政府，以及一個無縫流暢、以民衆爲中心的整體型政府。2014 年，新加坡制定了全球首個智慧國家藍圖“智慧國家2025”。新加坡智慧國家計劃認爲 “社會公衆始終是智慧政府建設中的核心”，堅持“以人爲本”。圍繞連接（Connect）、收集（Collect）和理解（Comprehend）的 3C 核心理念， 新加坡政府成立了直屬總理公署的智慧國咨詢與行政辦公室，負責統籌及推動各部門、研究機構和民間研發智慧型器材及應用程序，全面通過科技改善生活。

新加坡作爲發達國家，在全球智慧城市建設上經驗豐富，其不少做法具有一定的參考意義。從新加坡的經驗來看，治理能力現代化，不僅需要推動國家治理體系現代化，通過系列的制度安排和宏觀頂層設計，創新制度供給，推動組織變革；還需要根據時代和技術的變化，將治理能力建立在治理體系上，把制度優勢不斷轉化爲治理效能，不斷獲取並逐漸強化治理服務能力。諾斯認爲：“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行爲的道德倫理規範，提供了人類相互影響的框架，建立了構成一個社會， 或更確切地說一種經濟秩序的合作與競爭關系。”從這個定義來看，平台也是制度的一種。它提供規則和程序，匹配供需，撮合交易，促進分工、交換和資源優化配置，也是一個要素合作與産品競爭的載體。

中國的探索與本土化創新

在疫情防控中，我們看到一批科技企業發揮平台和技術優勢，積極抗疫，快速響應，在人員管理、大數據排查、應急指揮、物資調度、智能會診、健康申報、病毒檢測、疫苗/藥物研發等方面積極研究並推出産品和解決方案，在疫情管控和複工複産中發揮了重要作用。

當前，智能終端的普及促進了移動互聯網和産業互聯網的發展及深化。端口、數據和信息呈現幾何級增長。數據的采集、存儲、交互和應用越來越普遍和高頻，數據成爲生産要素和戰略資源。數據已經跨過了采集使用的入口，雲計算、人工智能、物聯網、量子技術及衛星互聯網等新一代信息通信技術正在帶領我們突破存儲、計算與智能的瓶頸。物理世界正在加快走向數字化、智能化和智慧化，邁入數智時代。這讓數據、信息和人口可以快速積累、交互與集聚，也對國家治理體系和治理能力提出了新的要求。一方面，國家和政府需要建立與數字時代相適應的數字平台與數字能力；另一方面，地方與城市也在構建數字化、便利化的營商環境，經濟增長面臨更加激烈的競爭。

浙江是我國省域層面最早整體推動數字政府建設的省份：從“四張清單一張網”政務淘寶模式，到“最多跑一次”改革，再到推動“浙政釘”“浙裏辦”等平台建設，建成“掌上辦公”和“辦事之省”。以數據智能爲治理現代化賦能，讓群衆得到實惠、讓企業得到便利、讓治理得到優化，一個“整體智治、唯實惟先”的現代政府正在向浙江走來，數字政府的“浙江模式”正在形成。

回顧早期階段，浙江是從辦公自動化、政務公開、信息發布，向政府業務流程的改革和整合方向發展的：2003 年，在國內較早建成了以省政府門戶網站爲龍頭，以省級各部門、各市、縣（市、區）子網站爲基礎的全省統一政府網站體系；2005 年，在全國率先建成全省統一的政務網絡平台，爲全省各級黨政機關提供支撐基礎保障；2008 年，在全國率先建成全省一體化的行政審批電子監察系統；2010 年，在全國率先建成省級部門全覆蓋、事項全覆蓋的省政府網上辦事大廳。浙江早期的政府信息化轉型，適應了互聯網發展的大趨勢，探索運用互聯網優化政府治理，爲以後的政府數字化轉型奠定了基礎。

2013年，浙江謀劃啓動政務服務“一張網”建設。2014年6月， 浙江政務服務網上線運行，成爲全國第一個構建在雲平台上、實現省市縣一體化建設與管理的“互聯網 + 政務服務”平台。同時，以“一 張網”爲載體，曬出政府權力清單、政府責任清單、企業投資項目負面清單、政府部門財政專項資金管理清單“四張清單”，依法厘清政府治理邊界，將權力關進制度的籠子，實現“法定職責必須爲、法無授權不可爲”。2017 年，浙江啓動實施“最多跑一次”改革，全省“最多跑一次”實現率達到87.9%，辦事群衆滿意率達到94.7%，真正實現了“讓群衆少跑腿，讓數據多跑路”，用數字化轉型實現了以部門爲中心向以人民爲中心的轉變。

2018 年，浙江推動“最多跑一次”改革向縱深發展，啓動實施“政府數字化轉型”，政務服務網成爲全國有影響力的公共數據平台，全面推行“一窗受理、一網通辦、一證通辦、一次辦成”模式，推廣應用掌上辦事“浙裏辦”、掌上辦公“浙政釘”，建設“掌上辦事之省”和“掌上辦公之省”。當前，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，浙江全省正在深入實施數字化改革。這說明浙江的數字政府建設已經從地方的自發嘗試階段進入自覺的統籌推進階段。

“政府即平台”體系推動組織數智化轉型

浙江的經驗說明，政府可能天然適合數據中台和業務中台。中台是互聯網企業在實踐中不斷解決問題而探索出的一種數據和業務交互模式，對于業務板塊複雜、流量爲王的互聯網業務，在一定的階段有力地提升了組織效率，拉通了數據和業務，推動了組合式創新。

但是，隨著市場環境和市場格局的發展變化，企業中台可能越來越重，人才、思維和業務被中台慣性捆綁，難以産生顛覆性創新業務。也就是說，對競爭激烈的市場環境和業務産品來說，中台不支持業務的顛覆性創新。對企業來說，中台也可能只適合一定的生命周期階段和成熟穩定的某些業務。

而政府是橫縱向部門業務和數據的中樞，不存在顛覆性技術和産品創新的競爭壓力。政府具有公共屬性，産生大量信息——從政府自身來看，政府是各類組織中最大的數據源和信息源，政府在治理過程中每時每刻都在源源不斷地産生信息。尤其是對強調發展規劃與頂層設計的大政府而言，數據和業務需求剛性，應用場景豐富，沉澱了大量真實數據，天然適合數據中台和業務中台建設。以數字化和智能化建立與數字時代相適應的國家治理體系和治理能力，數據中台、業務中台等已成爲推動各地數字政府建設的重要基礎和抓手。

在此要特別強調要素自由流動的重要性。要素的自由流動是統一大市場構建與社會融合發展的重要基礎。在現實中，因爲各種條件的限制，存在很多資源錯配現象，如勞動力錯配、資源錯位、資金空轉等。在市場經濟中，勞動力等要素的自由流動是至關重要的，尤其是戶籍、編制、住房、社保、醫療等體制機制或公共服務的條塊分割和流動障礙，大幅降低了人才的自由流動。這不利于社會資源優化配置與企業創新。目前，人臉識別和語音識別技術已經成熟，政務、金融等領域的傳統的面對面辦理的各種櫃台服務正在被移動遠程在線辦理替代，各地也將推進政府數字化轉型作爲打造最優營商環境的重要競爭方法，很多數據也就此得以沉澱，成爲地方開展重大應用創新與構建便利營商環境的重要工具。

具體來說，數字化帶來的挑戰首先是組織架構的挑戰，其次是治理數據能力的挑戰。數據定義的標准化，數據的沉澱、聯通、交互和共享，可以推動建立覆蓋跨區域、跨部門、跨層級的全國一體化無縫隙的信息服務基礎體系和指揮管理聯動體系。

數字政府建設從全面數字化向深度數智化轉變，在政務服務端和治理端沉澱形成全域統一的大數據、人工智能和算法融合的數據能力，從而提高政府宏觀管理、分類監管、風險管控等領域決策的科學性、精准性和及時性。移動遠程在線的金融、政務等服務，加快促進勞動力、資金等要素在區域和政企間的自由流動，節約時間成本和交易成本，從而改善營商和勞動環境，優化要素資源配置。基礎設施的雲化、業務的服務化、組織的在線化、數據的中台化、平台的一體化，可以構建多元主體協同治理的社會體系，從而實現有效的事前引導和高效的事件管控，大幅擴大和提高政府調配物質和資源的範圍、速度和能力，從而提高政府行政資源的配置能力。

結語

將“政府即平台”作爲數字政府建設的新理念，與連接性治理和雙中台（數據中台和業務中台）的思路和架構相結合，並從政府組織目標和公共治理需求出發，將連接性治理具化爲基礎設施級連接、數據與業務級連接、服務級連接。在數智化的技術趨勢和驅動機制的基礎上，結合“融合發展”理念，可以將政府本身視爲一種平台架構者。以政府爲中心構建一個解決公共事務並促進多邊協同的多元治理網絡，有利于激活政府的居間職能和架構師角色，釋放其強大的政策和制度資源，助推政府與經濟、社會的融合發展。

數字政府、數字經濟與數字社會的融合發展，將有利于我們構建和提高數據治理能力、治理數據能力、科學決策能力、公共服務能力、高效執行能力、資源配置能力。當然，技術只是構建現代化治理體系與治理能力的一方面。平衡好技術支撐、制度供給與政府職能的關系，構建一套公開、透明、開放、 共享的體制機制，走上高質量發展和高品質生活的發展路徑，才是我們的共同願望。

作者： 中央黨校（國家行政學院）教授、第四屆國家信息化專家咨詢委員會委員 汪玉凱

內容來源：《數智化：數字政府、數字經濟與數字社會大融合》推薦序

出品人： 阿裏雲研究院戰略總監 劉建強

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