1,上海漕河泾模式
上海漕河泾開發區是中國最優秀的園區之一,作爲中國最早一批國家級開發區中的佼佼者,是中國開發區領域“管運分離”體制機制創新的一個標杆式的存在。
,1984年成立、規劃面積14.28平方公裏(包括地跨徐彙、闵行兩區的本部園區5.98平方公裏以及2004年經國務院批准向浦東擴區的8.3平方公裏)的漕河泾開發區,是國務院批准設立的經濟技術開發區、高新技術産業開發區和出口加工區,是全國唯一具有雙重性質的開發區(享有國家經濟技術開發區和國家級高新技術産業開發區雙重優惠政策)。
開發區最早的名字叫“上海漕河泾微電子工業區”,也是中國第一個微電子工業區,最初以上海市財政無息專項貸款投入開發建設,直到1988年更名爲漕河泾開發區。
它最大的特色就是采用法定公司制(“人大立法、政府管理、公司運作”)的獨特操盤與管理模式,也就是由漕河泾開發總公司進行開發運營。沒有管委會、市場化運作、公司制經營,漕河泾總公司的不同業務部門對接當地政府的不同管理部門,在衆多國家級開發區中,是一個具有鮮明特色的另類。
因此漕河泾也被稱爲“沒有管委會的開發區”——“面對政府是企業,面對企業是政府”。這種高度市場化的模式,讓漕河泾(也就是上海臨港集團的前身)得以全身心投入到科技園區的開發運營當中,取得了相當優異的運營成績。
目前,漕河泾開發區擁有以3M、ARM、飛利浦、思科、騰訊、星巴克、字節跳動、商湯科技、默沙東、強生、雅培、捷普、嘉吉投資、長安標致雪鐵龍、偉世通汽車電子、浦勝信息、中國電子系統工程、寶格麗、綠葉醫療、趙湧在線、大衆點評等等知名企業爲代表的中外高科技企業及研發、服務機構3600多家,其中86家世界500強跨國公司設立141家高科技企業。
現在,漕河泾已經形成了以電子信息爲支柱産業(約占開發區營收和産值的80%以上),新材料、生物醫藥、高端裝備、環保新能源、汽車研發配套爲重點産業,高附加值現代服務業爲支撐産業的“1+5+1”産業集群框架,是上海中心城區高新技術企業最密集、最具規模的區域,上海企業都以能在漕河泾開發區落戶爲相當之榮耀。
漕河泾模式也成爲國內爲數不多的在産業和園區兩個方面都表現出色,相當有競爭力的産業地産開發運營管理模式,可謂“叫好又叫座”:
開發區內企業2020年銷售收入達到4450億元,同比增長6.2%。其以上海市2.25‰的土地面積,創造了全市3.9%的GDP和4.7%的第三産業增加值,位居全國開發區首位,堪稱“畝産冠軍”,地區就業人口超過27.5萬人,每萬人發明專利術420件,綜合發展指數也位居全市開發區中型園區的首位;漕河泾公司資産從創始之初的投資1億元,到2019年注入臨港集團下屬上市平台時,評估價值已達231億元。
在政府的支持下,這種模式用得好會比較出彩,尤其也更方便進行對外的品牌輸出,漕河泾也一直是上海國資園區開發商中對外複制擴張最成規模和體系的——上海是出了名的不許政府平台公司到外面“搞事情”的典型。目前,漕河泾模式已經在上海各處複制,包括在上海闵行浦江、松江新橋、奉賢南橋、普陀桃浦、金山楓泾、青浦趙巷、浦東臨港、康橋外高橋,以及浙江海甯、江蘇鹽城、貴州遵義都設立了分園區,形成了“一區九園三分區”的發展格局,基本也都具有鮮明的“管運分離”特征。
調研了解到,尤其是浦江科技城,管委會是虛設的,主任由上海闵行區領導兼任,不屬于政府行政序列,是臨時性非常設機構,日常運營維護完全交給園區公司。這個浦江科技城管委會實質上相當于一個財政通道——區政府給園區公司一定的預算授權範圍,管委會是預算單位的二級單位,單獨有財政賬戶,園區公司總經理在管委會有職務,方便走決策,走流程,走資金,這是上海闵行區與漕河泾模式之間一個非常大膽的創新改革。
2,無錫新加坡工業園模式
無錫新加坡工業園(WSIP)是與蘇州工業園區齊名的中新兩國合作園區樣板,如此高規格、重量級的園區,雖然是由政府推動,但並未設置管委會,而是由中新兩個股東方合資的平台公司星洲股份來完全按照市場化原則進行開發建設、招商引資、運營管理,自1993年至今已經運營了28年時間,成績非常突出。
俯瞰無錫新加坡工業園
截止2019年底,園區已高起點完成開發面積3.5平方公裏,集聚了外商投資企業115家,合同利用外資39億美元,到位外資31億美元,並實現4.4萬人就業。
進區企業中超千萬美元以上的項目30多家,包括美國希捷、高通、新美亞、唐納森、泛達通訊、捷普電子,日本松下、村田、住友電工、阿爾卑斯、日立麥克賽爾、三井物産、KYB、橫新軟件,德國英飛淩、歐司朗、紐豹,意大利阿裏斯頓等世界著名大公司,也包括隆基股份、先導智能等國內知名高科技企業,初步形成了半導體電子零部件産業、精密機械産業和光伏新能源産業三大支柱産業。
2019年,園區客戶實現工業總産值623.2億元,利稅總額達到48.3億元。其中,作爲園區的第一大支柱産業,半導體電子零部件産業産值爲410.8億元,占園區工業總産值65.92%;精密機械産業産值爲86.9億元,占園區工業總産值13.94%;光伏新能源産業産值爲82.6億元,占園區工業總産值13.25%。園區單位土地工業總産值達到177億元/平方公裏,單位土地利稅達到10億元/平方公裏,可謂國內工業園中的“畝産英雄”,同時也是一個非常成功“管運分離”的園區典範。
3,中新集團(CSSD)爲代表的片區綜合開發“管運分離”模式
中新集團(CSSD)、中交城投(以甯波奉化中交未來城爲代表)、華夏幸福、宏泰發展這一類欠發達縣域經濟政企合作片區綜合開發模式,本身就是“管運分離”,或曰之“大公司、小管委會”的最佳體現:
在這些産業新城、産業市鎮、新型片區當中,園區管委會履行政府職能,負責決策重大事項、制定規範標准、提供決策支持等;華夏幸福、宏泰發展、中新集團(CSSD)、中交城投等這些外來企業作爲社會資本代行政府經濟發展職能,爲區域提供區域規劃和産業發展規劃咨詢、投融資與金融服務、土地整理服務、基礎設施和公共設施建設與運營、産業發展等服務。
通過政企通力合作,合理分工,全力提升整個園區的競爭力,對重大産業項目産生了較強的吸附力,成功解決了産城割裂問題,形成了“産城融合”的整體開發建設機制,提供了園區開發建設和區域經濟發展的綜合解決方案。
以中新集團開發運營的中新蘇滁高新區爲例,政企合作片區綜合開發模式極大促進了當地社會經濟發展。10年時間,園區累計完成固定資産投資近300億元,簽約引進項目276個,注冊各類企業超600家,協議引進資金超720億元,已投産運營項目150多家,其中,來自11個國家和地區的外資項目51個,成爲滁州市乃至安徽省外資集聚區。
園區形成了新能源新材料、高端裝備制造、電子信息、營養健康等主導産業,擁有蘇州星恒電源、台灣達亮電子、美國普立萬新材料、美國安特普新材料、新加坡欣陽科技、京東物流、勝華波汽車電器、長久專用車、寒銳钴業、日泰緊固件等一批國內外知名企業,主要經濟指標增速連續多年在滁州市保持領先。
2020年,中新蘇滁高新區規上工業增加值、高新技術産業增加值、戰新産業産值、社消零、財政收入分別增長78%、80%、83%、47%、10.2%,數據十分搶眼。在2020年度安徽省省級以上開發區綜合考核評價中,中新蘇滁高新區蟬聯TOP10,並且比上一年提升兩個身位,排名第八。
4,河南産業集聚區“管委會+公司”創新模式
,“管委會+公司”創新模式是河南省在縣域經濟高質量發展戰略背景下,發展産業補短板,機制創新培育新動能的重大實踐。在總結部分先進産業集聚區多年發展經驗的基礎上,省內學武陟縣,省外學習蘇州工業園關于産業開發區、産業集聚區、産業新城從管理機制架構、投融資模式、招商模式、和運營管理模式的重大創新。
相關文件包括2019-2020年發布的《河南省委、省政府辦公廳關于開發區體制機制改革創新的意見》《河南省推進産業集聚區高質量發展行動方案》《2020年河南省推進産業集聚區高質量發展工作方案》《河南省産業集聚區企業分類綜合評價辦法》。
內容包括貫徹落實“管委會(工委)十公司”改革,優化産業集聚區管委會(工委)職能,剝離開發建設及運營等適宜企業化運作的職能,由産業集聚區産業投資發展公司負責。
將管委會的定位爲:作爲産業集聚區的行政管理機構,承擔産業集聚區政策制定、發展規劃、行政審批、社會事務管理等行政管理職;加強落實發展規劃、推動政策落地、協調服務企業、 促進産業發展等經濟管理職能,並根據産業集聚區管理的實際需要,承擔必要的行政管理服務職能,包括相關行政審批、審批前置等事項,實現其職能回歸。
産業集聚區産業投資發展公司定位爲:作爲産業集聚區投資建設運營發展的市場主體,在不增加政府債務和隱性債務的前提下實行市場化運作,從“立項、融投、建設、管理運營、還款”五位一體負責産業集聚區的建設和産業發展、園區運營。
公司主要承擔産業集聚區的土地整理、公共基礎設施建設、資産管理運營、項目管理、招商引資、園區運營服務等職責。公司利用市場化手段,引進或聯合社會資本參與産業集聚區投資建設,支持産業集聚區引進境內外有實力、有經驗的管理團隊或公司機構等參與産業集聚區運營。
産業集聚區投資發展公司可獨立或合作運營産業集聚區科技企業孵化器、創新工場、衆創空間、加速器等創新創業載體。運營公司與管委會實行政企分開、政資分開。
産業發展投資公司通過招標采購或履行國資審批程序引資引進央企、省屬功能性國有企業或社會資本,雙方通過股權合作與其在産業集聚區成立具有獨立法人資格的合資公司:“産業投資發展公司”,履行法定程序後依法合規授權合資公司作爲産業集聚區項目建設業主和法人單位。
鑒于目前河南省發改委和金融機構都有針對新型産業發展的金融專項政策,在充分利用中央預算內投資、地方政府專項債券、國開、農發項目貸款、合作建設、EPC+O、特許經營、PPP模式等多種資金來源打組合拳的方式實施。
投融資規劃及投資與收益自求平衡再平衡資金來源:
一、采取引入投資人股權合作成立合資公司的模式:由産業發展投資公司通過招標與央企國企社會資本成立合資公司(也可以把央企國企社會資本的戰略合作單位如基金公司、建設施工企業拉進來共同出資入股合資公司)各方共同出資在産業集聚區成立合資公司,由縣政府出具授權文件授予合資公司産業集聚區開發建設和産業招商管理運營的特許經營權。
二、充分利用多種資金來源打組合拳:
(1)中央預算內投資;
(2)政府專項債券資金;
(3)産業集聚區工業及配套商住土地出讓金收益;
(4)産業投資發展公司承接金融機構專項政策中長期項目貸款。
(5)PPP項目政府績效付費與可行性缺口補助。
(6)産業集聚區産業二級開發如標准化廠房、配套商業、服務銷售運營産業發展收入等二級開發收益。
由此實現了實現“管委會”和“産業公司”兩大主體兩大職能的回歸:一是剝離管委會開發建設及運營等適宜企業化運作的職能;二是剝離産業集聚區政府融資平台的融資管道和通道職能,實現市場化轉型發展。
將政府投融資平台轉型成爲市場化投資運營公司,或者新設市場化産業投資發展公司,將産業集聚區的閑置、低效、僵屍土地、房産、資産、資源盤活,注入准經營、可經營資産,在將産業集聚區資産依法合規裝入産業發展投資公司的前提下,實現其從事産業集聚區從“立項、融投、建設、管理運營、還款”“五位一體”。在不增加政府債務和隱性債務的前提下,既能實現産業集聚區存量資産、資源的盤活利用;又有效解決了産業集聚區公共基礎設施和公共服務投融資建設補短板。
同時,公司化招商引資實現産業導入更加靈活。通過産業投資發展公司通過合資、合作、混合所有制改革的方式,招財因智導産業。通過核心企業和龍頭企業帶動,實現區域或跨區域飛地經濟發展和産業競爭,承接産業轉移。在各區縣自身區位、生態、産業、環境、資源、人力等優勢的基礎上有針對性的補鏈、強鏈、固鏈、延鏈,實現産業高質量鏈式發展。將産業集聚區打造成爲“十四五”期間縣域經濟發展增長極與新引擎。
5,新加坡裕廊“法定機構+市場主體”模式
裕廊集團是新加坡九大法定機構之一,業務爲“開發工業基礎設施+促進産業發展+催化企業轉型”,相當于新加坡的“央企”,雖然承擔著政府發展産業和工業地産開發的政治職能,卻是完全的市場化運作,實行集團總裁負責制,按企業經營方式實施管理,也屬于典型的“管運分離”,
由于頂層設計得當,管理模式先進,政企配合默契,截至2019年底,裕廊集團開發工業用地8400公頃,建成並運營著90個房地産項目,提供工業廠房、商務園區及辦公樓宇達940萬平方米,吸納了約14000家本地和外國企業,其中包括衆多世界一流的跨國公司。尤其是它所開發的裕廊工業區,用占整個新加坡國土面積不到十分之一的土地,貢獻了新加坡超過20%的GDP,吸收了全國1/3以上的勞動人口,工業産值一度占全國2/3以上。
特別值得借鑒的是,在裕廊模式中,具有天然的政府血緣關系和極強市場敏銳度的裕廊集團,同時對政府和市場兩個客戶負責,“面對政府時是市場,面對市場時是政府”,保證高效率、快節奏、低成本,最大化的達成規模效應和資源集中,並在政府與市場之間形成一個有效的“緩沖墊”,從而極大降低了體制機制的各類沖突成本和推進阻力,也有效銜接和平衡了政治訴求和市場需求,後期更能夠進行輕資産的對外輸出,成爲整個亞洲首屈一指的産城融合發展方案提供商與綜合服務商。
目前,國內的前海(前海管理局)、陸家嘴金融城(陸家嘴金融城發展局有限公司)以及海南自貿港10大重點園區(一般是“XX管理局有限公司”)等模仿的都是這一類“法定機構+市場主體”模式,園區管理機構依法具有機關法人資格,實行企業化、市場化的制度,獲得上級政府授權履行相應行政管理、公共服務職責、園區綜合協調等工作,下設負責投融資與建設開發運營的相應子公司。
這種模式最大的意義在于打破政府條框和繁瑣程序,提高各種決策和審批效率,讓園區說了算,有權能定事。
6,小管委會大平台:南京開發區“去行政化”改革
南京市出台了《關于優化開發園區管理運行機制的若幹指導意見》,從2019開始試點、2020年全面推開(出台南京高新區深化管理體制改革實施方案》,明確構建“小管委會、大平台”模式,按照市場化、專業化的要求,推進全市開發區去行政化改革:
,開發區實行黨工委領導下的“管委會+平台公司”管理模式,管委會負責承擔推動經濟發展主體職能,平台建設運營公司具體負責園區開發建設、資本運營、招商引資等建設發展職能,市場主體作用更加凸顯,進一步聚焦主責主業。
以南京玄武區爲例,區委區政府專門出台了《徐莊高新區體制機制改革方案》,本次改革賦予高新區全部的經濟管理權限,加強市、區經濟管理權力下放;賦予高新區管委會委托監管玄武高新集團職能,支持高新集團做大做強。政企分開,委企聯動。堅持“小管委會、大平台”的改革方向,管委會負責統籌抓總,下設6個部門,總員額不超過30人,確保最大限度減員增效;高新集團下設六個中心,全面承接高新區各項重點指標、項目建設和經濟發展工作。
7,闵行金地威新科創園的“服務型小管委會”模式
由香港上市公司金地商置(0535.HK)旗下的産業地産平台金地威新産業公司和闵行區颛橋鎮政府在2018年11月共同成立管委會,由颛橋鎮鎮長出任主任,負責經濟的副鎮長和金地威新副總經理擔任副主任,颛橋鎮將所有服務企業的職能部門在項目上開辦一站式的服務窗口,包括城管、工商、市場等等。管委會成立後,明確每年將從園區入駐企業稅收中拿出一定比例(約爲留存部分的60%)作爲扶持資金用于園區運營管理,其中50%返還給企業,剩余10%給金地用于園區的改造更新,扶持資金需要管委會共同討論決定。
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8,成都産業功能區“管委會+平台公司+運營公司”模式
目前成都在全市産業功能區以及東部新區片區綜合開發等的管理模式上,探索的是“産業功能區管委會+平台公司+運營公司”的管理構架,建立和完善以協同化爲導向的工作推進機制、以專業化爲導向的管理運營機制、以市場化爲導向的扶持機制:
,管委會承擔功能區經濟建設職能;平台公司承擔功能區基礎設施建設、産業開發運營等職能;功能區內各街道立足于服務産業功能區、打造宜居宜業産業社區等重點工作,主要承擔轄區內社會管理和公共服務等工作,全方位提升服務重大産業項目水平。
9,國家級開發區“管運分離”探索
2019年,山西晉城國家級開發區出台《晉城經濟技術開發區關于實施管理和運營分離改革的總體方案》,實行的就是“管運分離”:
把管委會做精,不攤大求全,不面面俱到,把該放的堅決放活,把該管的堅決管好,集中精力謀全局、定方向、做決策、拿政策、促落實,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用;
運營機構就是平台公司(非開發區獨自控股,而是包括其他國有股東方的混合型平台公司)晉城市園區開發公司,進一步做大做強,通過與管委會建立契約型政企合作關系,實行市場化運作,成爲一個區域內綜合業務的主要提供者。
2020年9月15日,武漢市出台《關于推進全市開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》,提出按照“大部制、扁平化、市場化”原則推進開發區內設機構改革,以市場化運作爲基礎,優化管委會職能,建立去行政化的管理模式,加強開發區經濟發展職能,剝離社會事務管理職能和開發運營職能;支持開發區建立市場化開發運營機制,由專業運營主體負責區域開發、基礎設施建設、招商引資、投融資、專業服務等工作。鼓勵開發區運營主體根據發展需要實施開放性市場化重組,積極引進外來資本開發運營特色産業園區。
2020年,《沈陽市推進開發區高質量發展實施方案》發布,方案明確,推進體制機制改革、推進市場化運營改革、創新運行管理模式是推進開發區高質量發展的重點任務,開發區要成立國有控股的運營公司,實行市場化運作,與管委會政企分開、政資分開,承擔園區開發建設、招商引資、投資運營、專業化服務等功能。
以沈陽永安經開區爲例,其基于落實《方案》關于“推進市場化運營改革”的工作要求,切實履行好“統籌全區項目引進與建設”工作職能,充分發揮遼甯永安建設發展有限公司(永安經開區平台公司)企業化、市場化運營優勢,沈陽永安經開區全面推行“管委會+平台公司”運營模式:
一是明確管委會與平台公司關系。永安發展主要圍繞永安經開區的開發建設開展招商引資、基礎設施配套、投資融資、項目建設等業務,接受管委會的業務指導和績效考核。管委會代表區政府以購買社會服務的方式向永安發展下達招商引資及基礎設施配套等工作任務。
二是完善體制機制架構。管委會對照履行“統籌全區項目引進與建設”工作職能,調整內設機構設置,增加招商引資、項目服務科室,增設專業招商局,縮減非核心職能機構,在全區選聘優秀體制內人員進入開發區,增強工作力量,爲全面承接工作任務打好基礎,並成立智能制造産業研究院有限公司和投資建設有限公司兩個子公司全面承接招商引資和項目建設業務。
10,山東開發區“黨工委(管委會)+”體制
,2019年《中共山東省委關于推動開發區體制機制改革創新促進高質量發展的意見》印發,開始積極推行“黨工委(管委會)+”體制:開發區實行“黨工委(管委會)+公司(基金、行業協會、理事會等)”的管理體制,以及積極探索公司化或法定機構的市場化運作模式。
《意見》提出,推動管委會瘦身強體,管委會聚焦主責主業,積極穩妥推進“兩剝離、一加強”:剝離社會事務管理職能,實行屬地管理;剝離開發運營職能,交由市場主體承擔;加強落實發展規劃、推動政策落地、協調服務企業、促進産業發展等經濟管理職能。
此外,開發區管委會按照精簡高效的原則,整合歸並內設機構,實行“大部門、扁平化”管理,建立更加符合開發區發展需要的組織架構。