世界衛生總幹事譚德賽在日內瓦時間1月30日晚將中國的疫情宣布爲“構成國際關注的突發公共衛生事件（PHEIC，Public Health Emergency of International Concern）”，該新聞將國人視線引向了全球衛生治理。
世界衛生組織如何界定這場疫情的級別？與前5次“國際關注的突發公共衛生事件”相比，中國的新冠病毒肺炎有何不同？中國的防控會給全球衛生治理帶來哪些影響？文彙報記者李念專訪了上海外國語大學國際關系與公共事務學院副研究員湯蓓，湯蓓主攻國際組織和全球衛生治理研究。
PHEIC的宣布遵循了世衛組織內的專家委員會建議
文彙報：我注意到這次世界衛生組織總幹事譚德賽宣布中國疫情爲PHEIC時的依據是2005年制定的《國際衛生條例（2005）》。中國非典發生是在2003年，那時是如何處理的？
湯蓓：這次的條例是在2005年修訂、2007年正式生效的，是在非典發生之後。2003年中國發生非典，世界衛生組織向全球通報，將中國部分地區定義爲“疫區”，但其實“疫區”一詞以及隨之發出的旅遊警告，並沒有成熟的條例依據。非典爆發後，世界衛生組織對中國早期的態度提出了批評，指出因爲害怕對社會和經濟造成影響而隱瞞傳染病爆發的行爲是導致高昂代價的權宜之計，並且會失信于國際社會。這是非常嚴厲的態度。後期當然因爲中國政府的有力措施和透明化而贏得了肯定。
2005年《國際衛生條例》修訂後，在處理公共衛生領域突發事件時，世界衛生組織沒有采用批評成員國的態度，一般都是磋商與合作。2005年《國際衛生條例》對“疫區”一詞也做了修訂，常用“在領土上發生事件的締約國”或“受影響的國家”來指稱。列爲“國際關注的突發公共衛生事件”需要幾個基本標准：1，這是一起非常規事件；2，具有通過國際傳播對其他國家構成公共健康的風險；3，可能需要國際協調一致的應對措施。當然，2007年之後，也有一些符合這一定義的疾病爆發並沒有被界定爲“國際關注的突發公共衛生事件”，例如2009年尼帕病毒爆發、2012年後的中東呼吸綜合征病毒爆發。
和非典相比，這次疫情宣布的程序也有一點不同。2003年時的相關決定是由秘書處作出的，而2007年後總幹事的決定全部都遵從了“突發事件委員會”的意見，這是一個由總幹事負責召集高級別獨立專家組。
當地時間1月30日晚,世界衛生組織總幹事譚德賽宣布中國疫情爲PHEIC(國際關注的突發公共衛生事件)
文彙報：確實，世界衛生組織在23日召開了“突發事件委員會”會議，然後譚德賽就親自來了中國。30日下午的討論是第二次召開這個委員會會議。
湯蓓：這種“突發事件委員會”就同一事件多次召開會議的情況是很常見的。2019年的剛果（金）埃博拉疫情被宣布爲PHEIC也經過了兩次“突發事件委員會”的討論才確認。2014年西非三國的埃博拉病毒疫情，最先拉響警報的是一個國際非政府組織“醫生無國界組織”。世界衛生組織從3月份開始關注疫情，但一直到7月20日一名國際旅客將病毒從利比裏亞帶入尼日利亞、病毒國際傳播風險增大後才開始考慮召集“突發事件委員會”。所以，世界衛生組織會根據疫情發展和傳播的情況不斷進行研判，其決定也會隨時間推移發生改變。
疫情發展往往變幻莫測，國際社會對局部疫情也不可掉以輕心
文彙報：現在大家都知道在中國的新冠病毒肺炎是第六起PHEIC，此前有5起：2009年3月甲型H1N1流感、2014年脊椎灰質炎疫情、2014年西非三國埃博拉疫情、2015年巴西寨卡病毒，2019年7月宣布的剛果（金）埃博拉病毒疫情。我觀察，都是發生在2009年之後，是否說明，那一年也就是世界金融危機之後，世界衛生組織對公共衛生事件的治理上了一個台階，還是全球衛生的透明度和關聯性更加密切了？
湯蓓：2009年這一時間節點的出現有一定的偶然性。在此之前世界衛生組織高度預警H5N1流感可能全球大流行並造成大量人員死亡。但是疫情的發展往往變幻莫測，難以預見，結果反而是比較溫和的H1N1病毒成爲了主導。一般來說，要確定爲PHEIC需要比較嚴謹的判斷。就拿2009年來說，當年也爆發了一些其他的跨國傳染性疾病，但是只有H1N1流感被宣布爲PHEIC。疫情被宣布爲PHEIC後，國際社會高度關注，需要投入大量應對資源，因此世界衛生組織對于啓動程序是十分謹慎的。當然，事後證明，H1N1病毒傳播範圍雖廣、感染人數雖多，但死亡率並不高。甚至有一些公共衛生專家質疑世界衛生組織宣布該事件爲PHEIC時高估了疫情的嚴重性。但無論如何，隨著跨國交通的日益發達，病毒傳播的速度也日益加快，一些局部爆發的疫情也可能引起廣泛的國際影響，國際社會不可掉以輕心。
2009年甲型H1N1流感從墨西哥開始大流行
其他5起PHEIC各不相同，解除取決于病毒威脅程度和應對水平
文彙報：這5起PHEIC，解除的時間長短不一，快的是巴西寨卡只有9個月，而慢的H1N1流感長達17個月。如何來看解除時間的長短？
湯蓓：這主要是由病毒的威脅程度和應對水平決定的。一般取決于病原體能否找到、疫苗可有、傳染性強大否、有無國際援助等多個因素。
2009年的始于墨西哥的H1N1甲型流感就是一種相對溫和的自限性疾病，大部分病例無需任何治療。而且由于流感疫苗開發技術比較成熟，H1N1甲型流感很快就有了防控手段。美國和歐盟都表態要向世衛組織和發展中國家捐贈疫苗。但是因爲傳播範圍太廣，遏制疫情就比較困難，許多發展中國家公共衛生體系薄弱，而發達國家之前承諾的疫苗援助也未及時到位，所以將近一年半之後才解除。
2014年西非三國的埃博拉疫情宣布爲PHEIC時，雖然只有不到1800人感染，但由于當地救治力量薄弱，死亡率高達66%。成爲PHEIC後，中國、美國等國家立即開展了國際援助，爲抗擊疫情貢獻了很大的力量。而且，利比裏亞還通過美國，積極推動安理會討論疫情，宣布其構成“國際和平與安全的威脅”，因此很好地利用了國際力量。
再看2015年巴西的寨卡疫情。雖然寨卡病毒既無疫苗也無治療手段，但是它的傳播路徑是十分明確的，主要通過按蚊傳播。而國際社會、特別是巴西，應對這種蟲媒傳播的疾病是很有經驗的。早在世界衛生組織成立之前，洛克菲洛基金會就曾成功地通過大規模滅蚊運動的方式成功遏制了巴西的瘧疾流行。加上第二年巴西要舉辦奧運會，也促使政府加大力度阻斷傳播途徑，甚至動用了軍隊。因此，只用了9個月就宣布解除PHEIC。不過，由疫情帶來的新生兒畸形對當地的公共衛生體系和社會福利體系帶來的影響卻將是長期存在的。
抗擊新冠病毒肺炎（2019-nCoV）將面臨很大挑戰，疫苗有待開發，病毒傳染性強，存在無症狀的感染者等等。因此在沒有有效的防控手段之前只能采取隔離等措施。如果疫情傳播到欠發達的國家和地區，它們是否有足夠的監測和應對能力、是否能夠開誠布公地進行通報，都是很大的挑戰。
.2014年12月10日,中國醫療隊援助西非抗擊埃博拉疫情
新加坡、美國的措施是臨時補充措施，可以理解但應當是暫時的
文彙報：這次疫情爆發後，新加坡和美國先後宣布了“14天內到過中國的任何國籍除本國永久住戶不得入境”。你怎麽評價這種措施，符合世衛組織的原則嗎？
湯蓓：這次譚德賽宣布時就明確說明，“沒有必要（針對新型肺炎）采取限制國際人員流動的措施，世衛組織不推薦限制旅行的措施。”新加坡和美國的決定是爲了防止疫情傳播所做的補充措施，雖然和世衛組織的建議相違背，但如果它們根據世界衛生組織的要求，主動及時（根據突發事件委員會建議，在采取措施後48小時內）地說明相關措施的公共衛生理由，我們應當表示理解。但是如果缺乏科學證據的支持，或者在疫情緩解或結束後依然采取這樣的措施，那就是對《國際衛生條例》的破壞，對國際公共衛生安全的實現是非常不利的。
西非三國埃博拉疫情時期，世衛組織也不建議限制旅行和國際人員流動，但當時約有四十個國家采取了額外的貿易、旅行、交通限制措施。這樣的弊端有，一方面會限制國際援助人員的招募，另一方面也打擊了相關國家的經濟，對底層人民的生計帶來影響。在世衛組織裏，有針對公共衛生事件發生時采取隔離限制措施的醫學倫理，即必須基于科學依據、人道的原則，並且有期限、只針對當前事件。所以，這次疫情發生後，無論是在國內各地還是在國際社會處理時，都要依據這個原則，不能有地域歧視。
世衛組織有義務和其他國際組織合作幹涉貿易保護等行爲
文彙報：一般疫情發生後，該國會承受很大的經濟損失，這在全球衛生治理中是否有何說法？
湯蓓：世界衛生組織是一個衛生領域的專門性國際組織，核心職能是在全球衛生治理上樹立標准、提供政策建議、分享信息，並無處理經濟議題或者國際貿易爭端的職能。但必須注意到，長期以來，擔心其他國家在疫情發生後對本國采取嚴厲的貿易和旅行限制、造成很大的經濟損失一直是國家采取保密態度、不願意向世衛組織及時通報的重要原因。因此，2005年版的《國際衛生條例》裏規定，如果有締約國拒絕合作，世衛組織可以和其他國家分享信息。這等于給了世界衛生組織對規則破壞者進行點名批評的權力。另外，國家還可以通過其他國際組織應對公共衛生事件引發的國際經濟交往的損失。比如，由于在豬肉制品中發現病毒，H1N1流感爆發後就有多個國家對墨西哥和北美實施生豬和豬肉、豬肉制品進口的限制。這時候就可以利用世界動物組織、世界貿易組織來處理爭端。另一方面，世衛組織的一個功能就是要做好各國民衆的工作，向他們普及知識，比如有一些海外民衆對于中國來的電商包裹也有恐慌，這從科學的角度來看就是完全不必要的。
2005年版的《國際衛生條例》
文彙報：被列爲PHEIC，“三個月自動失效”這句話怎麽理解？
湯蓓：確實有這句話，目前媒體的解讀有些模糊。並不是指PHEIC定性自動消失，這是由世界衛生組織召集“突發事件委員會”來決定的，而是指建議采取的臨時措施自動失效，而如果確有必要，還可以繼續延長，但通常須在第二年世界衛生組織大會召開前終止。這次的突發事件委員會在聲明中並沒有使用“臨時措施”這一說法，但它給出的建議都可以被看作是臨時措施。
病毒無需簽證，反例說明國際合作是最有效方法之一
文彙報：謝謝你的糾偏。我也注意到，這些疫情的發生國，都是發展中國家，巴西和中國是“金磚國家”，墨西哥是G20中新興經濟體。是否會被人認爲經濟不發達地區容易發生疫情，換句話，這和發達國家關系不大？
湯蓓：這要在兩個層面理解。第一個層面，病毒的爆發是不分國別的，只是發達國家醫療資源豐富，控制能力強而已。比如法國也報告過多起突發衛生事件，但都很快得到了控制。發展中國家更多重視經濟發展，公共衛生容易跟不上。第二層面來講，病毒出現在發展中國家，但流傳一定是全球性的。這就涉及到國際合作來共同應對。
2007年時，亞洲某國爆發了禽流感，但拒絕和世衛組織分享病毒樣本。該國認爲，世界衛生組織向疫苗生産廠商分發毒株用于制備疫苗，但疫苗定價太高，發展中國家根本擔不起，整個體系很不合理。這個國家的關切雖然很短視，引發了很多衛生專家的诟病，但有一定道理。我們要用人類命運共同體的眼光來看待疫情，發達國家如果只從防範的角度看待在發展中國家爆發的疫情，不關注如何幫助發展中國家增強應對能力，不考慮如何公平地在國際間分配資源，必然也會波及自身。
這個問題其實也涉及世衛組織如何促進各國公共衛生體系建設了，此前，世衛組織一般是采取垂直應對路徑，比如要控制艾滋病、控制脊椎灰質炎就盯著一種疾病，對于真正保障全球衛生的衛生體系能力建設問題，嘗試得還不多。因爲這個問題複雜得多，不僅需要資金和人員投入，還需要更高的政策研究和國際協調能力。
湯蓓認爲，世衛組織如何促進各國公共衛生體系建設還需要更高的政策研究和國際協調能力
中國此次疫情的防控在全球衛生治理領域得到高度認可
文彙報：這次中國的疫情爆發，對國際社會通報非常及時，也得到了世衛組織和其他很多國家的首肯。譚德賽也公開贊揚最高領導“領導與參與”疫情指揮，“是極爲寶貴的”。在你看來，中國在全球衛生治理方面，有哪些值得點贊？
湯蓓：與2003年的非典相比，中國有幾方面做得都有進步。首先是與世衛組織及全球各國的疫情通報非常及時，與各國溝通很積極主動；第二，中國科學家在比較短的時間內，即1月8日左右就分離出了病毒，並在12日與國際科學界分享。第三，我們很快時間內通知了海外的可能感染者回國，並通報所在國。第四，主動地通知了來中國學習的世界各國留學生，因爲與非典時比較，中國已經是留學大國。因爲病毒傳播的全球化，比人員往來更快，它們不需要簽證和許可。中國曾在西非三國抗擊埃博拉疫情方面做出過很大的貢獻，這次的透明化也是支持了全球衛生治理。病毒和疫情很難幸免，國際合作是關鍵。當然，中國的應對也不能說是十全十美，隨著衛生議題越來越受關注，國際社會肯定也會對中國提出更高的要求。可以肯定的是，參與全球衛生治理、發揮更加積極的作用，將是展示中國負責任大國形象的一個重要窗口。
美學者建議建立“公共衛生部隊”應對海內外重大疫情
文彙報：我知道您是在國際關系領域裏研究全球衛生治理，視角會有所不同，對我國外交能力建設有更大的促進。我們高校學科設置中，這方面的規劃如何？
湯蓓：2003年非典後，中國高校的公共衛生學院裏開始有類似專業的設置。就我所知，在北京大學公共衛生學院下設有“全球健康系”，在武漢大學有“全球健康研究中心”，複旦大學公共衛生學院下也有類似的全球衛生治理的專業。從國際關系領域專門從事此研究的，目前確實還不太多。在海外是從上世紀90年代開始發展，比如從複旦大學畢業的黃嚴忠教授，他目前是美國對外關系委員會(Council on Foreign Relation)全球公共衛生高級研究員，是全球公共衛生治理圓桌會議的召集人。他同時也是美國新澤西西東大學（Seton Hall University）外交與國際關系學院全球公共衛生研究中心主任和教授，他在該校建立了一個研究生專業，聚焦公共衛生對安全和外交政策的影響，這也是美國高校國關專業首次建立這樣的專業。
美國對外關系委員會全球公共衛生高級研究員黃嚴忠教授
文彙報：我也看了黃嚴忠教授的一些訪談，你覺得哪一條最值得向大家推薦？
湯蓓：黃教授談到在公共衛生領域中美制度上的互鑒，有一點留下深刻印象。他曾接觸過美國疾控中心的“公共衛生部隊”，實際上是美國武裝部隊的一個兵種，裏面的人都帶軍銜，同時又被編入疾病控制中心的編制，大約6000人左右，一旦需要就像救火隊一樣可以立即出征。這支隊伍不僅在國內防疫，也參與國外疫情抗擊。
作者：李念 湯蓓
編輯：袁琭璐