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陳經偉/文 海南新一輪改革啓動。
《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（中央12號文）發布及1+N政策體系的出台已經確定給予海南國內最優政策，加上《海南自由貿易港總體方案》（《自貿港方案》）和《自貿港法》穩步推進及配套方案正式實施，意味著海南新一輪改革在中央層面基本完成“一分部署”、改革步伐加快。
如何在經濟欠發達和産業基礎薄弱的海南建設自貿港，不論對海南省內還是對中央層面而言是前無古人的事，既沒有先例可循，又不能簡單照搬西方自由貿易港發展模式，是一項前所未有的體制機制創新和經濟發展的新嘗試。中央12號文對海南新一輪改革和未來發展之路的布局，充分體現了高技術産業是海南未來30年構建現代産業體系和參與國際分工、國際産業鏈並實現區域經濟增長的重要基礎，是構建新發展格局中展現新作爲的重要支柱，是引導各方面落實新發展理念和實現海南自貿港高質量高標准發展的“指揮棒”。
海南改革30多年來的困惑
海南“因改革開放而生，因改革開放而興”。自從上個世紀80年代初期中央決定開發海南開始，海南一直不缺中央層面特別推動和特殊（相對于國內其他省份地區）政策支持，特別是海南建省建經濟特區之後，還擁有特區地方立法權（治理放權）且一直享受西部省份特殊待遇。在資源方面，海南擁有全國最好的生態環境和國內獨特的自然資源與區位優勢。在人才方面，海南近20年來是人才淨輸出地區（省內一份研究報告顯示近20年來海南高考外出人員返回約10%），從“人和事匹配”（區域本科以上人口與該地區經濟體量之比）角度講，海南多年來在整體上是一個不缺人才甚至可以說是國內領先地位地區。這是因爲，海南近年經濟體量只是與山東的淄博、濟甯、臨沂，浙江的溫州、台州、嘉興，以及江蘇的泰州這些地級市相當，而海南各級機構的人才是按照省級配備的，顯然要比以上這些地區強多了。
然而，2017年海南人均可支配收入僅22553元，比全國平均水平低了足足13.2%，與西部省份地區相當。另外，1988年海南省人均GDP相當于福建省的90%和浙江省的66%，但到了2017年這一比值卻分別降至58%和53%，一直依靠中央轉移支付才能“過日子”。海南這30多年來“經濟欠發達地區”這一“帽子”一直未摘掉，這一問題一直困擾中央決策層，也值得我們認真深思——爲什麽仍然是經濟欠發達地區？。
海南問題在哪？
海南多年來“病因”或存在的內在矛盾和根源問題究竟是什麽？雖然“好藥方”和海南改革“著力點”在各階層各層面的答案莫衷一是，或是片粹化的（目前仍然處于是模糊狀態），但至少有幾個問題在中央層面布局海南新一輪改革時已充分考慮：
第一，因缺少“島嶼經濟體”理論支撐必須做長期頂層設計及引導。海南是一個獨立島嶼，而國內政府治理思想和模式主要源于中原文化（如典型的“中心思維”），如何有效管理一個島嶼經濟體，在國內理論界屬于一種空白狀態，其差異化發展路徑也是國內理論界和決策層往往忽略的一點。因此，中央12號文是引導海南未來30年如何分目標、分步驟的制度頂層設計和行動策略，體現爲一種原則性、方向性指導的同時給以海南具體改革方式和路徑騰出空間。
缺少“島嶼經濟體”理論支撐的改革往往會造成一些基本問題很難達成共識，很多中央層面政策在落實過程中就會出現“政策堵點”或“棉花現象”（政策發力就像一拳打倒棉花一樣沒有任何回力）甚至“扯皮”（部門之間、中央部門與地方政府之間）。雖然從2016年博鳌亞洲論壇年會開始，與會代表們就倡議構築島嶼經濟命運共同體，對島嶼經濟體發展中的先天脆弱如普遍存在的資源禀賦單一、內部市場狹小、物流成本高、遠離核心經濟圈等發展障礙，以及其根本出路在于發展外向型經濟，融入全球市場和國際分工等問題達成共識，但是，深度分析海南自身特殊的曆史文化和資源禀賦，它發展過程中與其他省市差異性在哪裏？如何遵循島嶼經濟體發展規律而構建“兩個市場”（“島內市場”和“兩頭在外”）良性發展模式，以及探討海南“雙向”（“引進來”和“走出去”）而融入國際市場的對外開放創新型發展道路，在“省抓落實”層面多年來（及目前）仍然不夠深入。
第二，因“經政不匹配”必須加大行政體制改革力度，構建現代政府治理模式。從中央12號文的標題就可以看出，海南是以“全面改革和深化改革”爲基礎和邏輯開展新一輪對外開放的；《自貿港方案》其實是緊扣如何構建現代産業體系和改革政府管理體制及其行爲（制度集成創新主要強調的是政府行爲改革）這兩個方面而展開設計的。
“小政府、大社會”是海南改革初期提出的現在國人也認可並向往的行政管理體制改革。然而，30年來的海南卻朝著相反方向而行，海南GDP占比全國一般約0.5%，但行政管理體制人員卻不斷膨脹，並形成一些人所說的“地級經濟體量+省級行政管理”且“經政不匹配”現狀。這一現狀也會成爲海南之前30年發展最大制約和瓶頸，制度集成創新不是對單個領域、單項制度的“修修補補”，而需體制內各領域各部門的相關制度進行系統性變革。
第三，因原主導産業嚴重“資源依賴”必須構建現代産業體系。中央12號文用較大篇幅布局了海南現代經濟體系，而《自貿港方案》把“1”（構建現代産業體系）作爲制度設計之核心目標。
之所以中央強調海南未來産業是“非資源依賴型”，一方面是因爲在曆史上爲了戰略保障需要，國家在海南布局360萬畝橡膠園，它以毀掉衆多原始森林並已經付出了巨大的生態代價。另一方面至于海南改革前30年以來，以房地産業和旅遊業及傳統農業等“資源依賴型”産業爲方向與主導（海南旅遊業實質是房地産業派生出來，它無法獨立運營或生存，這一點與國內外其他旅遊業發展路徑有差異），“鼓了錢袋，毀了生態”，但海南又是每年依靠中央轉移支付（前幾年大致6-7百億，2019年約1千億）過日子的省份。這也意味著，海南改革前30年以來基本上是走“資源依賴”且“去工業化”“去高技術産業”發展模式，實踐證明這種“資源依賴型”産業是不適合海南發展的，而發展經濟學當中的“資源詛咒”理論早已證明這種模式不可持續。
海南發展現代産業體系基本上等同樣于發展高新技術産業
中央針對海南新一輪改革和未來30年主導産業布局，主要在總書記“4.13”講話、中央12號文和《自貿港方案》等中央文件中展現，如總書記在“4.13”講話中已經爲海南指明了方向，包括“種業、醫療、教育、體育、電信、互聯網、文化、維修、金融、航運等”等領域。
從“現代化産業體系”內涵來看，十九大報告文件已經界定“現代經濟體系”的同時也界定了“現代産業體系”內容，它是指要全面構建比較穩固的現代農業基礎、比較發達的制造業，尤其是高級裝備制造業以及門類齊全、迅速發展的現代服務業，總體要求是技術進步在發展中的貢獻份額不斷得到提高，産業國際競爭力不斷得到增強。
從落實中央12號文引導海南三大産業方向（旅遊業、現代服務業和高新技術産業）來看，中央12號文所界定相應的“現代化經濟體系”和“傳統産業優化升級”細分領域內容對于海南未來的主導産業轉型與定位更具有指導價值：
從表格中我們大致可以看出，中央層面對海南未來30主導産業的布局，實質上是圍繞高新技術産業開展（占比80%以上），而海南構建現代産業體系基本上等同樣于高新産業。這是因爲，旅遊業從一定意義上也屬于服務業，而且，現在所有的制造業和服務業都可以與高科技、數字經濟對接，這也意味著，熱帶農業、現代服務業和高新技術産業給海南很廣闊的産業範圍。
雖然從“省抓落實”層面海南主導産業布局仍是一張白紙，産業布局亟需補結構性短板，主導産業的《海南方案》基礎性研究工作仍然沒有實質突破開始，但從中央整體布局來看，已爲海南未來産業布局留下巨大空間，只要符合海南發展的綠色制造業和高效農業及其産業鏈都可以嘗試。
海南發展高新技術産業“堵點”或難點
如果把海南新一輪改革開放與自貿港建設，看成是中央已經爲海南確定了一篇優秀博士論文選題且論證了論文框架基本內容（常言道：好的選題爲該論文完成提供一半以上助力）並承諾給以海南大力支持，那麽，海南仍然處于學士學位論文選題探索階段，究竟選擇哪個具體題目還未定奪。這一整體性基本研判對于我們理解海南發展高新技術産業“堵點”或難點至關重要。
第一，觀念阻礙。“科學技術是第一生産力”。海南要發展，其決定因素是供給側，即“能爲國家市場生産什麽”或“有什麽競爭性産品或服務在國際市場當中賣”，而競爭性産品或服務基礎是科學與技術能力。然而，海南大部分幹部觀念上還停留在海南應“吃小竈”，在行動上“向中央要特殊政策”的工作思路（不知中央給以海南的政策已經是全國最優或者能夠給的都給了），現實工作中仍然停留在“低稅收（關稅）而賣地”的簡單招商策略。
實際上，在世界範圍內在400多年自貿港發展曆史長河中，稅收（包括關稅）條件在成功的自貿港建設當中的作用機制是有限的。現實邏輯是，如果低稅收（關稅）能解決區域經濟增長問題，那麽，世界範圍內大部分貧困地區早就依靠低稅收（關稅）手段解決了。道理很簡單：越是貧困地區往往稅收（關稅）少，降低稅率（關稅）成本越小，越容易獲得決策。
第二，混淆目標和過程。“海南可以跨越工業階段發展服務業”思路或建議，其實是混淆目標和過程一種典型表現。雖然服務業比占GDP可以代表一個區域現代化現代産業體系水平，然而，現代産業體系的現代元素産業構成（主要指第一、第二與第三産業）在不同經濟發展水平的國家是有比較大差異的。因此，一般情況下經濟發達國家現代服務業占其GDP70%左右，而發展中國家的現代産業體系主要指工業化進程比較健康産業構成，工業增加值占GDP50%左右、第三産業所占比重穩定上升狀態。對于目前海南基礎而言，圍繞著農業基礎比較穩固，裝備制造業比較發達，第三産業發展迅速，科技進步在經濟社會發展中的貢獻份額提升比較快，是高新技術産業發展著力點。
第三，“錯位對標”。海南省情的另外一個重要特點是以“農村”爲基礎建自貿港，這在國際範圍內是找不到直接“對標”對象的。中國40年改革開放已經證明，改革開放中每一個新生事物的産生和發展，改革開放每一個領域和環節經驗的創造和積累，無不來自人民的智慧和實踐，沒有人民支持和參與，任何改革都不可能取得成功。現代産業和新型工業化及其技術産業模式是讓幾百萬海南農村人口參與海南自貿港建設的有效載體，如何堅持以人民爲中心的發展思想，如何發展新型技術工業化爲民，讓人民在“幹中學”和提升技能，讓現代産業“保就業”和“穩就業”，並以此不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，讓改革發展成果更多更公平惠及人民，對海南是一項巨大的挑戰任務。
第四，結構性人才短板。20世紀90年代後期，因海南發展受挫，“敢闖敢試”和“想做事業”的海南人才不斷外流，包括本土成長起來的學子，也因海南産業而學成未歸，也就成爲海南自貿港建設中高新技術産業高級人才短板問題存在。另外，海南改革30年來産業發展以消耗資源型，大部分幹部成長過程並沒有經曆過“産業扶持、培育和發展”工作閱曆，對如何構建現代産業體系很多幹部真的不知如何下手。
海南應該如何發展高新技術産業
縱觀曆史，科技創新推動著人類的每一次跨越式發展。三次工業革命推動了人類過去250多年的經濟增長，而每一次的産業革命都離不開科技的創新發展。在國家十四五規劃強調“技術創新”爲戰略後，估計科技強省在海南應該是一個共識。既然高技術産業是決勝海南自由貿易港發展的硬核要件，那麽，對于在經濟欠發達和産業基礎薄弱的海南究竟如何發展高新技術産業？這一方面要依據省情及其相對比較優勢，另一方面要兼顧“保或促就業”這一自貿港建設必須選項，或許有很多難點，但至少可以從以下幾個方面著手或作爲切入點：
第一，觀念創新，深刻領會技術創新在海南自貿港建設當中的作用。中央確定的現代産業體系整體要義是，必須著眼于“創新引領、要素協同、鏈條完整、競爭力強”這幾個關鍵詞，雖然中央12號文和《自貿港方案》已明確海南以發展旅遊業、現代服務業和高新技術産業爲主導，但在轉型階段，海南三大結構當中究竟是7：2：1比例格局還是3：3：4的比例（或其他比例）格局安排？“省抓落實”必須要有一個科學的評估，海南有沒有必要以高新技術産業爲基礎“補工業化”要進行深度探討。實際上，工業互聯網時代給海南很廣闊的産業範圍，現在所有的制造業都在與高科技、數字經濟對接，在不破壞原有生態環境的條件下第一、第二、第三産業細分領域都可以選擇發展，在海南有市場空間的綠色制造業都可以在海南進行嘗試。
第二，以中科技、低科技的創新促進海南傳統産業升級。一談發展高科技産業，我們習慣性地想到人工智能，大數據，生物醫藥，雲計算，量子等時髦的概念。其實，即便是現在的美國，其高科技創新對國民經濟總值的貢獻只有1/4，3/4的社會貢獻來源于中科技、低科技的創新。結合中央文件和海南島嶼經濟體和“兩頭在外”（資源和市場都在外）特點，海南現代産業體系其差異化發展建設路徑是：以實體經濟爲主體的産業體系，鄉村産業振興、熱帶特色高效農業轉型、“品牌”旅遊業、以全球價值鏈爲坐標構建現代服務業、以科技創新和核心技術爲抓手培育高新技術産業。這也意味著，在一段比較長的時間內，中科技、低科技的創新對海南更容易産生價值。
第三，回歸“地級經濟體之實”支持模式，在細分行業中深耕。如果僅從人口、地域、陸地面積和經濟總量等因素上講，那麽，海南不論是在30年前還是現在，從國家治理層面均不具備或者沒有必要單獨建省的條件的，未來若幹年內仍然處于“地級經濟體”規模。進一步來說，海南經濟規模比較小，適合發展的産業不多，但只要找到細分領域就夠用了。因此，借鑒國內其他地級城市的科技創新發展路徑，國家層面給予特別支持，在細分新興産業作爲“支柱産業”來促進區域經濟增長。
第四，實施技術工業品“新時代下南洋計劃”。海南未來30年以外向型經濟爲定位，須置于全球科技産業革命和國際分工體系的風向標；圍繞“海南拿東西到國際市場當中賣？”開放思維和操作目標布局。與現代産業體系高度關聯的是海南未來市場（産品或服務對象）問題。所謂實施“新時代下南洋”計劃主要是以此拓展市場發展新空間目標，解決海南“兩頭在外”當中“一頭在外”問題：海南是國內離東南亞最近的沿海省份，開拓南洋市場是一種“另道超車”之路，可以充分利用中國內地強大的科技力量和完整的産業鏈作爲支撐，與華人僑人建立起東南亞市場貿易的商業網絡，在海南完成工業品銷往南洋地區，實現多方共贏。
第五，産業鏈整體布局。既然海南主導産業布局仍是一張白紙，這也意味著，海南産業最需要的是“打基礎、補短板”，在“國內雙循環”背景下，堅持“人無我有、人有我優”的絕對優勢或比較優勢，“另道”形成自己的産業鏈才會有相應的競爭力。海南海南最大面臨問題是沒有産業鏈，目前的11個産業園是原來房地産開發曆史余留産物，與産業鏈無關。因此，“陸海空”等産業園一定要按照産業鏈進行布局。“陸”是以南繁育種爲代表的熱帶高效農業，“海”是深海科技及産業，“空”是航天科技及産業。同時，根據海南現實思考以下幾點進行産業鏈整體布局：（1）海口制藥産業園與樂城醫療産業園等有機結合形成高端醫療産業鏈；（2）以海南農墾集團爲基礎布局橡膠等熱帶高效農業産業鏈；（3）以海南熱帶雨林國家公園爲基礎布局現代熱帶林業（如花梨木、沉香木等珍貴木種）；（4）發揮海南國內最大海域面積優勢布局現代化海洋牧場形成未來20年動物蛋白質市場産業鏈；（5）軍民融合形成南海軍隊供應鏈。另外，可以選擇試點園區，以整個園區爲基礎嘗試承接日本、韓國及新加坡等針對開拓亞洲市場而布局産業鏈及展開專業化管理，或者嘗試承接部分粵港澳大灣區高技術産業轉移，尤其是粵港澳大灣區相關企業的電子信息裝配組裝環節正加速向東南亞國家轉移，未來可能會擴展到關鍵零部件乃至整個産業鏈上下遊企業鏈條式外遷，海南不應放過這個機遇。
第六，政策扶持産業鏈“一竿子插到底”的實踐。在海南新一輪改革開放當中，海南當地企業和海外華人華僑是最有意願參與自貿港建設的群體，但從海南“百日大招商” 當中124項目目錄及很多落地政策思路（500強或央企）來看，其設定的招商條件基本上是把大多數本地企業和海外華人華僑拒之門外的。爲避免政策在“中層”“堵點”産生或者在體制內“空轉”，確保中布局措施落地方向不偏、路子不歪，可選擇某一高技術産業鏈開展“一竿子插到底”實踐。
第七，加強高新技術基礎研究，實施“一縣一研究院”吸引高級人才。著名的“微笑曲線”（Smiling Curve）理論說明，在國際産業鏈中附加值更多體現在兩端，産業未來應朝“微笑曲線”的兩端發展，也就是在左邊加強研展創造智慧財産權，在右邊加強客戶導向的營銷與服務，而高級人才真正價值在于智慧，但這智慧要發生作用需要平台。目前，海南在吸引高級人才方面並沒有優勢，但海南經過這些發展和硬件基礎設施建設，加上本身優越的自然環境，已具備布局“一縣一研究院”吸引高級技術創新人才的條件（已聚集很多了國內退休高端人才），特別是在“新基建”當中支撐科學研究、技術開發、産品研制等“創新軟基礎設施”，這些研究機構或平台屬于“微笑曲線”中重要一端，可以在短時間內吸完整引技術創新高級人才、整體提升海南科技力量。
當然，這些研究院在體制機制上要有較大創新與突破，如建設用地（除海口和三亞以外）由海南各縣政府配給，專家居家住房産權靈活認證（如可采取內部集資建造），根據科研項目需要可靈活招收博士後、博士碩士等團隊，科研成果所可以在海南國際知識産權交易所轉讓並分享收益，形成一種正向激勵機制，讓一些國內科研團隊真正長期紮根海南，使得海南成爲國內一個獨特的科研創新基地。
（作者系中國社會科學院金融研究所副研究員、投融資研究中心副主任，經濟觀察報宏觀經濟研究院特約研究員）