最近以來,中國展開了聲勢浩大的「鐵路外交」,在國外積極推動鐵路建設。對此,中國外交部長王毅指出:「鐵路修到哪裡,中國的影響力就能延伸到哪裡」。顯然,鐵路建設現已成為中國經濟騰飛的重要翅膀,而在國外推動鐵路建設也成為了中國「大國外交」的重要抓手。歷史上,修建於20世紀60、70年代的坦贊鐵路對中國在發展中國家贏得聲望意義非凡;當前,隨著「一帶一路」戰略的推進,「鐵路外交」又一次成為了中國提升聲望、睦鄰富鄰的重要手段。
中國的「鐵路外交」要在經濟價值與戰略目標之間保持適當的平衡,以特定的區域和國家為重點,而非「面面俱到、四處開花」。具體來說,除了與中國有鐵路建造合作項目的國家外,中國推行「鐵路外交」的重點方向應該是與中國接壤的周邊國家。中南半島地質條件的相對簡單且低山地勢南北貫穿,適宜修建南北走向的遠距離鐵路;加之該地區人口稠密、經濟發展迅猛,具有突出的經濟價值;再者,該地區的政治秩序基本穩定,域內大多數國家與中國具有緊密的外交關係,因而其成為了中國推進「鐵路外交」的優先方向。
除了加快在中南半島的鐵路建設外,中國應儘快上馬聯通西藏日喀則與尼泊爾加德滿都的中國-尼泊爾鐵路(簡稱為中尼鐵路)建設項目。這不僅對中尼兩國經濟和社會發展具有積極的意義,同時其還具有重要的外交以及地緣政治價值。本報告建立在實地調研和相關訪談的基礎上,以供政府部門或學術機構參考。
一、中尼鐵路修建的必要性
中尼鐵路具有多方面的功能和價值,對於中尼兩國都具有非凡的意義。尼泊爾是與中國西南邊境接壤的重要鄰國,修建中尼鐵路將不僅大大加強中國和尼泊爾的經濟、政治和社會聯繫,而且是打通中國與南亞交通要道的重要一環。具體來說,中尼鐵路的重要意義主要體現在了經濟、外交、社會以及地緣四個層面。
中尼鐵路的經濟意義
鐵路作為一種重要的交通形式,它首要的功能體現在經濟上。如果沒有可觀的經濟收益,鐵路建設和運營都難以持續。當前,對「一帶一路」倡議指導下的國際鐵路建設的最大爭議在於,在部分國家進行大規模的鐵路建設難以實現經濟上的收支平衡。其原因在於部分「一帶一路」沿線國家的經濟發展相對落後,人口規模較小,鐵路建設特別是高速鐵路的建設很難帶來以車票收入為主的直接收益。然而,中尼鐵路的預期收益主要並不是體現在車票收入上,而是經濟上的巨大外溢效應。
第一,中尼鐵路的修建將促進西藏自治區南部地區的經濟發展。中尼鐵路預計總長度約七百餘公里,其中近五分之四的鐵路位於中國境內,鐵路建成後,鐵路沿線的西藏居民將成為主要的受益者。該鐵路是連通西藏拉孜縣、定日縣和聶拉木縣三個縣與西藏第三大城市日喀則的重要通道,能夠有效促進上述地區的人員往來與物流運輸。需要指出的是,日喀則是西藏的人口大市、邊境大市、外貿大市、農業大市和文化大市,中尼鐵路建成後將進一步強化日喀則在西藏地區的次中心地位,增強其向周邊地區的輻射作用,以此帶動上述三縣的經濟發展。
青藏鐵路建成後對於西藏的經濟社會帶來了積極的影響,預計中尼鐵路建成後也將產生類似的效應。一方面,青藏鐵路直接改變了西藏地區的運輸格局,承擔了該地區四分之三的貨運量,極大降低了運輸和貿易成本。另一方面,青藏鐵路年均搭載旅客一千萬人次,充分滿足了日漸增長的人員運輸需求,特別是緩解了進藏旅客的運輸壓力,極大地促進了當地旅遊業的發展。此外,青藏鐵路的建成還對重塑當地產業布局、促進就業等帶來積極的促進作用。與之類似,中尼鐵路建成後不僅可以基本解決西藏南部地區的物資和人員運輸難題,還會對沿線地區的產業布局、就業等產生積極的影響。
第二,中尼路將促進中國和尼泊爾的經濟聯繫,尤其將會極大地促進中國遊客赴尼泊爾旅遊。歷史上,尼泊爾和西藏的商貿往來極為密切,其密切程度甚至遠遠高於中國內地和西藏的關係。當前,受制於喜馬拉雅山脈的阻隔和幾近飽和的公路運輸條件,西藏與尼泊爾的經貿合作已經受限於難以突破的交通上的「天花板」。中尼兩國僅有的兩條公路通道成為了中尼貨物運輸和人員往來的主要通道。但是這兩條公路不僅路況較差,極易受滑坡、泥石流等自然災害的侵襲,而且運力也已接近飽和,根本無法滿足兩國經貿發展、物資運輸和人員往來的需求。因此,兩國迫切地需要修建一條全新的鐵路運輸通道。
具體來說,中尼鐵路對於中尼經濟關係的主要價值體現在:在貿易和投資方面,近年來中尼兩國貿易額不斷上漲,在2015年的雙邊貿易額為8.65億美元,中方對尼非金融類直接投資3203萬美元,儘管中國現已成為尼泊爾第二大貿易夥伴和主要投資來源國,但這兩項數據差強人意。近年來,全球貿易總量和中國的對外貿易總量都因為諸多原因而呈現下降趨勢,但中尼貿易關係卻逆勢上揚,這表明中尼貿易關係具有巨大的發展潛力,而中尼鐵路的建成將極大地促進兩國的貿易和中國對尼直接投資。
在旅遊方面,旅遊業是尼泊爾經濟支柱產業,而中國是尼泊爾第二大遊客來源地。中尼鐵路將會打造陸空互聯互通的中尼人員往來網絡,進而將會提高尼泊爾的旅遊經濟。尼泊爾文化部、旅遊及民航局發布的統計數據顯示,自2002年起,中國赴尼旅遊人數總體上呈現出快速上漲的態勢,中國赴尼遊客數量在2013年首次突破10萬,在2014年再度呈現逐步增長的態勢,成為僅次於印度的第二大遊客輸入國。預期未來中國赴尼泊爾的遊客數量還將進一步增長,現有的航空和公路已無法滿足客運需求,鐵路成為了承擔遊客運輸的不二選擇。中尼鐵路的建成將會進一步促進中國遊客赴尼旅遊。
此外,中尼鐵路滿足了中國佛教徒的入尼旅遊需求,而中國將很可能取代印度成為尼泊爾最大的遊客來源地,並且成為最大的貿易夥伴,由此尼泊爾也將從中國高速發展的經濟中持續受益。
第三,中尼鐵路建成後所帶動的雙邊經濟往來,將有利於推動人民幣在尼泊爾的使用,從而推動人民幣的周邊化。人民幣國際化是未來很長時間內中國重要的經濟戰略,人民幣國際化除了依託於幾個重要的「貨幣支點國」外,首先需要得到周邊國家的認可並在周邊區域內使用。目前,人民幣在東南亞地區特別是中南半島諸國的私人市場上有廣泛的流通和使用,其中旅遊業是推動人民幣在該地區迅速發展的重要動力。中國已經成為世界上最重要的旅遊大國,其旅遊目的地可以被分為六大方向,即歐洲、東南亞、香港、韓國、日本以及美國。中國遊客境外消費額在2009年只有437億美元,在2014年達到了1649億美元,在2015年更是達到了創紀錄的2150億美元。中國遊客在境外使用銀聯卡成為了人民幣國際化的重要方式,其消費能力則是推動人民幣走向海外的重要動力。
目前,雖然尼泊爾的經濟體量和中尼經貿規模還不足以推動兩國在貨幣領域進行貨幣互換、本幣結算和貨幣結算等業務的政府間合作,但是中尼鐵路建成後,大量中國遊客將赴尼泊爾旅遊,這必將擴展人民幣的使用範圍和影響力,促進中資金融機構在尼泊爾的發展,進而帶動「人民幣經濟」在尼泊爾的發展。
中尼鐵路的外交意義
中尼鐵路的外交意義同樣十分突出。建交六十餘年,中尼兩國外交關係「歷久彌堅」。在各歷史時期,中尼關係始終保持著持續、穩定、健康的發展態勢。一方面,兩國在任何重大問題上都不存在爭端;另一方面,兩國合作潛力巨大,友誼深厚,相互需要。2015年3月,習近平主席在會見尼泊爾總統亞達夫時曾指出:「中國和尼泊爾是唇齒相依的親密友好鄰邦,是大小國家和平共處、互利合作的典範」。中國前任駐尼泊爾大使吳春太還曾以十六個字評價中尼關係,他認為中尼兩國「平等相待,和睦共處,世代友好,全面合作」。在中國推行「一帶一路」的戰略背景下,中國還將與尼泊爾在貿易、投資、農業、基礎設施建設、科技、互聯互通、旅遊、人文和安全執法這九個方面開展更為密切的合作。上馬中尼鐵路,將成為夯實兩國外交關係的重要一環。
中尼鐵路的建設不僅有助於促進中國和尼泊爾的外交關係的發展,還有助於將尼泊爾打造成為中國面向南亞的戰略支點國。南亞是中國周邊重要的地緣政治版塊,但是由於印度影響力的存在以及印度對中國的排斥和疑慮(例如:印度至今一直拒絕中國加入南盟),中國始終難以在南亞獲得與自身地位相稱的國際影響力(經濟、政治和文化層面均是如此)。當前,中國主要將巴基斯坦作為面向南亞的戰略支點國家,並著力打造中巴經濟走廊。然而,巴基斯坦國內存在嚴重的激進勢力,這群勢力很可能會對我國國家安全的穩定帶來消極的影響。尼泊爾是南亞重要的國家之一,其民眾以信奉印度教為主,但不排斥佛教,而且與中國西藏有著豐富而健康的宗教紐帶,因而其可以成為拓展中國在南亞影響力的第二個戰略支點國。中國可以中尼鐵路的建設為契機,在打造中巴戰略構架的同時構建了中尼戰略關係,這樣中國將在南亞獲得兩個穩定的戰略支點,從而可以擴大中國在南亞地區的影響力。
尼泊爾的外交戰略是在中國和印度這兩個大國之間保持平衡。《紐約時報》將尼泊爾形容為「貧窮多山的被夾在印度和中國之間的國家」,以及「兩塊巨石之間的山芋」,這精準地總結了中印尼三國關係的現狀。普拉昌達曾在2010年提出了與中印兩國「同等親近」的「三邊關係」構想。中國外交部長王毅也曾呼籲保持中、印、尼三國的「相互促進、良性互動」。不過,2015年以來,印度和尼泊爾兩國關係不斷轉冷,當年10月,印度借民族問題非正式封鎖了與尼泊爾之間的主要邊境口岸,由此造成了尼泊爾的油氣短缺。為了緩解「油氣荒」,中國緊急向尼泊爾提供了1000噸石油援助。在此之後,尼泊爾還與中國簽署了長期購買石油產品的備忘錄,為尼泊爾從中國進口汽油、柴油和其他製品提供了充分的保障。雖然當年12月,尼泊爾被迫回應了印度的訴求,後者停止了封鎖,但此次「油氣危機」使得尼泊爾產生了在經濟上過於依賴印度而產生的不安全感,從而出現了向中國靠攏的戰略轉向。
此後,中尼合作持續升溫。時任尼泊爾總理奧利在2016年訪華期間,中尼雙方簽署了涵蓋交通、貿易、能源、金融等多個領域的十項合作協議。其中在兩國間建設國際鐵路的計劃,被各方認為是尼泊爾擺脫對印度港口依賴的重要戰略舉措。此外,兩國還開展了關於雙邊自貿協定可行性的研究。而在中尼關係不斷升溫的同時,尼印關係卻進一步惡化。2016年5月,奧利總理召回了尼泊爾駐印度大使,並且取消了尼泊爾總統訪問印度的行程,而隨後印度總理莫迪則拒絕出席在尼泊爾舉辦的一項宗教活動。繼任尼泊爾總理的普拉昌達公開表態尼泊爾新政府將繼續堅持中尼友好合作,堅決執行前一屆政府同中國達成的各項協議。因而在這一背景下,加快推動中尼鐵路的建設,必將為中尼外交關係提供新的發展動力,進而使得尼泊爾在中-印-尼三邊關係中進一步趨向於中國。
中尼鐵路的社會意義
人文交流是維持良性國際關係的重要紐帶,夯實東道國的社會基礎也是中國對外交往的重要要求。尼泊爾是世界著名的佛教勝地,在歷史上也是藏傳佛教的重要中轉站,中尼鐵路的貫通將進一步促進兩國佛教人士的交流。從西藏吐蕃王朝開始,尼泊爾就和西藏一直保持著密切的政治、經濟、文化、軍事關係,特別是尼泊爾的文化和宗教對西藏文化、宗教的發展產生了深遠的影響。關於藏王松贊干布迎娶尼泊爾公主的過程在幾部藏文史書中都有記載。作為一位有遠見卓識、韜略過人的贊普,松贊干布積極通過和親吸收漢地和尼泊爾文化。他通過託夢的方式得到群臣的認同,並由傑出的大臣噶爾·東贊域松(祿東贊)前後到達尼泊爾和漢地,成功迎娶了尼泊爾的赤尊公主和唐朝的文成公主。經過幾百年的歷史發展,尼泊爾本土民族和西藏各民族之間在語言、宗教、文化等方面形成了極其密切的關係。由於佛祖是在尼泊爾的藍毗尼出生並在印度的菩提伽耶成佛,佛教文化在西藏的發展和傳播也與這兩個國家密不可分。尼泊爾與西藏的交往中,佛教傳播成為了媒介。佛教在西藏的傳播源遠流長,在西藏社會乃至其生活方式形成的初始階段留下深刻而持久的影響。
2016年3月,國務院總理李克強在會見時任尼泊爾總理奧利時特彆強調了要「擴大兩國人文交流與民間交往」。中尼鐵路建成後將極大促進中尼兩國的人員往來,以此帶動兩國的人文交流。良好的人文交流與社會基礎將會有效促進兩國在貿易、能源等多個領域的經貿合作,降低交往成本,減少政策誤判,總之具有非凡的意義。筆者在此次考察中深切地感受到了加強人文交流的重要意義。筆者在乘車前往日喀則的旅途中能夠切身感受到,列車車廂成為漢藏兩個民族在高原進行交流的重要場合。來自於不同民族、信奉不同宗教的乘客在車廂內和諧共處,熱情交流,彌合了不同民族與宗教間的隔閡。筆者在三個小時的車程中和同座的藏族同胞進行了廣泛而深入的交流,交流的議題涉及家庭、教育、環保等多個方面。青藏鐵路加強了藏漢兩個民族的交流,中尼鐵路同樣可以加強中尼兩國人民的民間交流,其交流的空間遠遠不止於車廂本身,而是中尼鐵路沿線及其能夠輻射到的全部地區。
雖然中尼鐵路的建設存在較高的經濟成本,但其溢出的社會價值卻不可估量。中尼鐵路需要解決高原凍土、高寒低溫、地質複雜等諸多複雜的技術性問題,還需要修建大量的長隧道,其建設難度和建設成本都非常高,預計建設費用甚至將高達2383億元。綜合考慮中尼鐵路的運營成本及收益,最快也需要40年的時間才能收回建設成本。顯然,中尼鐵路在經濟層面存在十分典型的「高成本、低收益」問題。但是考慮到一般國際鐵路在建成後具有促進兩國民間交往和人文交流的巨大外溢價值,所以中尼鐵路外溢的社會效應非常巨大,遠非貨幣數字所能衡量。
中尼鐵路的地緣意義
中尼鐵路對於推進「一帶一路」戰略規劃,加強中國與南亞的地緣聯繫方面意義重大。一方面,中尼鐵路能夠助力中國與南亞的長期合作。未來幾年,中國與南亞國家的合作將會取得進一步突破。中國將把與南亞的經貿額提升到1500億美元;預計將對南亞投資300億美元;還將向南亞提供一萬個獎學金名額。尼泊爾地處中印兩大國中間,地緣位置特殊,是中印關係發展的紐帶。同時,尼泊爾是南盟秘書處所在地,也是中國和南亞國家開展合作的窗口和橋樑。經由尼泊爾,中國可以擴大同南亞國家之間的經貿往來。中尼鐵路作為中國進入南亞的現代化通道,將會對深化中尼關係、中國與南亞友好合作發揮重要作用。
另一方面,中尼鐵路對於推進「一帶一路」戰略規劃中南亞經濟走廊的建設意義非凡。「一帶一路」戰略規劃了六條經濟走廊,依次是亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴、孟中印緬經濟走廊。雖然「一帶一路」規劃涵蓋南亞,但缺乏一條從中國青藏高原達到南亞腹地的經濟走廊。中尼鐵路的修建將為未來的中印鐵路奠定基礎,從而實現中國與印度這兩大市場的對接,屆時中印鐵路將連結起「世界工廠」(中國)與「世界辦公室」(印度),進而實現兩國優勢互補,打造世界上「最具競爭力的生產基地、最具吸引力的消費市場、最具牽引力的增長引擎」。更為重要的是,中尼鐵路及其後續的國際鐵路建設將會有力地促進中國與南亞國家的「五通」,即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通,對於中國與南亞國家關係的全方位發展意義重大。
二、中尼鐵路修建的可行性
中尼鐵路雖然面臨著技術上的挑戰以及其他諸多困難,但是其建設仍具有較好的可行性。具體來說:第一,青藏鐵路建設所積累的高原建設經驗以及工程技術的進一步成熟完全可以滿足中尼鐵路建設的技術需求。第二,中尼鐵路預計將會具有可觀的運營能力,能夠滿足中尼兩國的人員往來及貨物運輸需要。第三,中尼鐵路在政治層面的建設風險很低,對於中國的宗教安全也沒有負面影響。
中尼鐵路的技術基礎
青藏鐵路及其延長線拉日鐵路的建成為日後中尼鐵路的建設奠定了堅實的技術基礎。青藏鐵路全長1956千米,於2006年全線貫通,是世界上海拔最高、在凍土上路程最長的高原鐵路,被評為「全球百年工程」,可謂世界鐵路建設史上的一座豐碑。2014年8月,青藏鐵路的延伸線,全場253公里的拉日鐵路全線開通運營,實現了拉薩和藏南重鎮日喀則的互聯互通。值得關注的是,該線路修建在海拔3600至4000米的高原環境中,而且橋隧鐵路里程占全部鐵路里程的46.69%。此外,從拉薩到林芝的鐵路也正在建設之中,預計2020年正式通車。上述高原鐵路線的建設為中尼鐵路進行了充分的技術準備,使得中尼鐵路的建設在技術上成為了可能。
具體來說,青藏鐵路的建設基本攻克了「永久性高原凍土」這一世界性難題,使得中尼鐵路的修建稱為了可能。「永久性高原凍土」是海拔3000米以上鐵路建設所必須解決的問題,其對高原鐵路的最大威脅在於地質沉降(融沉)。永久性高原凍土層埋藏較淺,極易受到天然因素或人為活動的影響而融化,造成地質沉降進而破壞鐵路路基。對此,中國的鐵路科研人員進行了長期的攻關並且在青藏鐵路的建設中實踐了永久性高原凍土的應對方案。青藏鐵路在建設中大量使用了「以橋代路」、導熱棒以及凍土保溫等多項措施和工程技術,有效應對了沉降難題,徹底破除了永久性高原凍土對於鐵路路基所造成的安全隱患,還保證了青藏鐵路具備每小時一百公里的運行速度。中尼鐵路在建設中同樣不可避免地需要解決永久性高原凍土的難題,然而先前的技術積累足以應對這一難題。
再者,其他技術的突破也為中尼鐵路的修建奠定了基礎。除了永久性高原凍土外,青藏鐵路以及拉日鐵路還面臨著氣候寒冷乾旱、空氣稀薄、低壓缺氧、生態脆弱等諸多挑戰。中國的工程技術人員將其一一攻克,特別是在輸電技術、通信技術等方面取得了重要的突破。例如,青藏鐵路沿線的雷電活動強烈,加之高原凍土的土壤電阻是正常情況的上百倍,鐵路輸電面臨嚴峻的挑戰。工程技術人員經過反覆的測試,在高原輸電技術方面取得了突破性進展,掌握了高海拔、長距離110千瓦的輸電技術。總之,高原鐵路建設的諸多關鍵性技術已經被中國工程技術人員所掌握,中尼鐵路建設的主要工程障礙能夠得到很好地解決。
此外,中國完整高效的鐵路建設體系成為了中尼鐵路建設至關重要的保障。設計、施工和監理體系是鐵路建設的三根重要支柱,就中尼鐵路建設而言:在設計和科研層面,中國科學院、中鐵西北院以及中鐵第一勘察設計院等科研院所在高原鐵路關鍵技術攻克方面具備突出的科研和攻關能力。在施工層面,中鐵工、中鐵建及其下屬的諸多工程局具有豐富的高原鐵路建設經驗。在監理層面,獨立的監理制度能夠充分保證工程質量。雖然中尼鐵路的建設面臨地質條件複雜、海拔高差較大、地質災害多發等諸多技術性難題,但是中國的工程技術人員完全能夠有效地加以應對,並且安全、高效地完成中尼鐵路的建設任務。
中尼鐵路的運營收益
雖然中尼鐵路的運營收入預期難以達到理想效果,但是其建成後將會創造可觀的外部性經濟及社會效益,因而中尼鐵路的建設在經濟社會層面具備良好的可行性。
具體來說,第一,中尼鐵路建成後能夠很好地促進西藏南部地區的經濟及社會發展。首先,該鐵路會成為連通西藏拉孜縣、定日縣和聶拉木縣三個縣與西藏第三大城市日喀則的重要通道,促進上述地區的人員往來與物流運輸。中尼鐵路建成後將進一步強化日喀則在西藏南部地區的中心地位,增強其向周邊地區的輻射作用,以此帶動上述三縣的經濟發展。其次,中尼鐵路建成後不僅可以基本解決西藏南部地區的物資和人員運輸難題,還會對沿線地區的產業布局、就業等產生積極的影響。最後,中尼鐵路建成後,將極大促進當地經濟特別是礦產開發、旅遊業、特色農牧業發展,進而對推動西藏經濟社會發展,增進民族團結具有重要意義。總之,僅從促進西藏南部地區發展的角度考量,也需要儘快修築中尼鐵路。
第二,中尼鐵路能夠大幅提升中尼雙邊貨運及客運能力。世界銀行在2012年對世界155個國家和地區的國際物流表現(包括海關清關效率、港口基礎設施、國際運輸、物流能力、貨運追蹤和貨物及時性等指標)進行了評估,測定了各國和地區的物流績效指數,而尼泊爾在所有參評的國家和地區中僅排名第151位。由此可以推知尼泊爾的物流成本極高。中國和尼泊爾之間的貨物運輸主要依託於中尼公路,然而中尼公路路況較差,極易受到自然災害的影響,更為重要的是運力幾近飽和。航空運輸的邊際成本很高而且運力有限。相比之下,中尼鐵路能夠大幅提升中尼兩國的貨運和客運能力,不僅滿足當前的貨運和客運需求,而且足以滿足未來數十年的運輸需求。如果將中尼鐵路延長至印度境內,其還將滿足中印雙邊的貨運及客運需求,對兩國的互聯互通產生積極的促進作用。
第三,雖然中尼鐵路其本身盈利能力有限,然而其正外部性突出。青藏鐵路建成後,雖然以車票收入為主的運營收入低於其運營成本,更遠不足以償還鐵路的建設投入,然而其「公共資源」的屬性為沿線地區帶來極大的外部性。其正外部性價值足以彌補鐵路的建設和運營成本。與之類似,在樂觀的情況下,中尼鐵路收回全部建設成本最快也要需要40年的時間,但是其能夠創造可觀的正外部性,對於中尼兩國的人文交往、貿易投資以及雙邊關係具有積極的促進意義,這種正外部性遠非金錢所能衡量。
總之,即便中尼鐵路的建設和運營成本高昂,無法在短期內創造直接的經濟收益,但是其能夠帶來良好的經濟及社會價值,因而在經濟社會層面具備良好的可行性。
中尼鐵路的政治保障
中尼鐵路的建設具有堅實的政治保障。這種政治保障主要體現在了三個方面:
第一,尼泊爾沒有國內暴力衝突,跟中國具有良好的雙邊關係,中尼鐵路的修建幾乎不存在政治風險。一方面,自2008年尼泊爾廢除君主制以來,各黨派之間雖有矛盾,但沒有破局,國內各族並無明顯暴力衝突。另一方面,中尼友誼源遠流長,近期以來中尼關係更是穩中有進。2015年3月,習近平主席在會見尼泊爾總統亞達夫時曾指出:「中國和尼泊爾是唇齒相依的親密友好鄰邦,是大小國家和平共處、互利合作的典範,中國願同尼泊爾做政治上相互尊重、相互支持的好朋友,經濟上共同發展、共同繁榮的好夥伴,安全上相互依賴、相互依靠的好鄰居」。當前,中尼兩國在政治上密切協作,中國始終堅持為尼泊爾提供必要的發展援助;尼泊爾也堅定支持「一帶一路」戰略的推行並支持加強南盟與中國合作。2017年3月27日,國家主席習近平會見尼泊爾總理普拉昌達,雙方再次確認,以共建「一帶一路」為契機,紮實推進互聯互通、自由貿易安排等經濟合作措施。總之,中尼兩國政治關係密切、政治合作廣泛,這為中尼鐵路的建設奠定了紮實的政治基礎,提供了堅實的政治保障。
第二,尼泊爾各宗教較為包容。雖然印度教是尼泊爾第一大宗教(信眾占86%),但是在尼泊爾傳播的印度教對佛教較為包容,佛教在尼泊爾也有一定信眾,且有擴大趨勢。中尼加強往來不會對中國的宗教安全造成不利影響。在全球化的時代,宗教的傳播途徑、表現形式以及影響範圍都呈現出了跨國、跨地區的特徵,這對中國部分邊疆信教地區的安全和穩定帶來了新的挑戰。宗教對於信徒的國家認同、政治認同、民族認同、文化認同影響巨大,所以部分勢力試圖通過宗教鼓動信徒以達成其政治目的。此時宗教就為暴力、分裂和外部干涉提供了合法性,進而對中國的宗教及政治安全造成了巨大的威脅。當前,「一帶一路」戰略面臨著愈發突出的宗教風險。具體而言,中國在加強與西亞、南亞國家互聯互通的同時,有可能一併打通了伊斯蘭極端勢力進入中國國內的往來通道,從而加深了中國邊疆地區的宗教安全隱患。相比之下,尼泊爾是信奉印度教、對其他宗教也較為包容的國家,在政治和宗教取向上呈現出總體溫和的特質,因而中尼鐵路的建成並不會造成宗教極端勢力的威脅。
第三,中國始終堅持「睦鄰、安鄰、富鄰」的周邊戰略,也在著力推動「一帶一路」戰略,中尼鐵路的建設與上述兩者十分契合。在2014年中央外事工作會議上,習近平指出:「要打造周邊命運共同體,秉持親誠惠的周邊外交理念,堅持與鄰為善、以鄰為伴,堅持睦鄰、安鄰、富鄰,深化同周邊國家的互利合作和互聯互通」。尼泊爾是經濟最不發達的國家之一,經濟發展處於「前現代水平」,因而尼泊爾迫切地需要中國的幫助,進而幫助其擺脫經濟落後的局面。中尼鐵路的建設一方面能夠踐行中國「睦鄰、安鄰、富鄰」的周邊戰略,另一方面能夠助力尼泊爾的經濟發展和現代化建設,因而會得到中國和尼泊爾兩國政府的全力支持。此外,當前中國正加速推進「一帶一路」戰略以及中國到南亞經濟走廊的建設,中尼鐵路對於「一帶一路」戰略的推行和南亞經濟走廊的建設意義非凡,因而還會得到中國政府的格外重視。總之,中尼鐵路與中國「睦鄰、安鄰、富鄰」的周邊戰略和「一帶一路」戰略十分契合,對於促進尼泊爾經濟發展具有積極的意義,必將得到中尼兩國政府的大力支持。
三、中尼鐵路的選線及預算
日喀則至加德滿都的國際鐵路有三套線路方案,其中「西線方案」具有較為明顯的優勢。「西線方案」的工程造價逾2000億元人民幣,中尼兩國可能會通過國債、鐵路建設基金和世界銀行(以及亞洲開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行貸款)等不同方式籌措該建設費用。
中尼鐵路的線路規劃
中尼鐵路的線路選擇曾經有三套方案,即西線、中線和東線。一方面,三條線路的地質條件不同。中尼鐵路需要穿過喜馬拉雅山,其中不乏海拔8000米以上的高峰,線路起始站和終點站的海拔落差超過3000米,因而必須採取「沿山谷開挖隧道」的線路和工程方案。從日喀則到加德滿都有四條可選的山谷,分別是吉隆谷、樟木谷(中尼公路通過該山谷)、陳糖谷以及亞東谷。由於陳糖谷和亞東谷的繞行距離太遠建設成本過高,因而吉隆谷、樟木谷更具選線優勢(詳見圖1)。在遵循鐵路選線技術標準的基礎上,中尼鐵路初步選定了三套方案,即西線方案、中線方案以及東線方案。三套方案都有從日喀則到夏木德的共同段,從夏木德開始,選線一分為三:西線經過佩枯錯湖,之後通過吉隆谷;中線在經過聶拉木之後穿過樟木谷,然而中線方案的落差極大,因而需要修建大量的盤山鐵路;東線同樣穿過樟木谷,然而需要建造一條長達130公里的特長隧道(詳見圖2)。由此可知中尼鐵路三套方案的隧道長、荷載和總長度。
另一方面,三條線路的工程成本不同。影響中尼鐵路建設成本的因素有很多,包括基本因素(如線路的地質條件、長度以及開挖直徑等)、建設因素(如開挖設備、線路附近的基礎設施)以及附加因素(如環保費用)等。根據技術專家的預測,中尼鐵路的平均造價約為每公里2.5億元人民幣,因而共同段造價862億元、西線為971億元、中線為774億元、東線為431億元。在一般情況下,實際的建造費用很有可能高於預期。
綜合考慮各項因素,中尼鐵路選擇了西線方案。同濟大學土木工程學院的工程人員曾對中尼鐵路的選線進行了細緻的分析。他們的研究結果顯示,僅從單純的技術層面考量(衡量可建造性、經濟效益、可靠性、運作效率、環境影響等),西線方案要優於中線方案和東線方案(量表中西線得分最高)。最終,中尼鐵路選擇了西線方案。
中尼鐵路的建設預算
青藏鐵路的預算安排和資金籌措方式可以為中尼鐵路提供參考。在青藏鐵路建造之前,工程技術人員曾詳細地論證了不同進藏線路的技術障礙和工程成本,其中青藏線相較於其他入藏線路更具優勢。具體來說,甘藏線預計投資額為638.4億元、川藏線為767.9億元、滇藏線為653.8億元,而青藏線僅為139.2億元。之後,青藏鐵路的預算安排幾經調整:國務院於2001年批覆了青藏鐵路開工報告,原國家計委批准總投資262.1億元。而到2005年,根據工程建設的實際情況,國家發展改革委報請國務院批准,將總投資調整為330.9億元。青藏鐵路建設的投資全部由國家安排,其中通過國債籌措的資金占到總投資的75%,鐵路建設基金占到總投資的25%。
根據中尼鐵路的選線安排,中尼鐵路的總投資將會超過2000億元人民幣。共同段以及西線的造價共計1833億元,然而考慮到工程可行性階段數據的不確定性,在估算成本時還需考慮偶然係數(一般為30%),因而總成本很可能在1833億元預算的基礎上上浮30%,即中尼鐵路的最終造價很可能達到2383億元。
鐵路建設資金的籌措方式有很多種,中尼鐵路很可能採取組合籌措的方式募集資金。鐵路建設資金的籌措方式主要有國家財政撥款(包括中央政府撥款和地方政府撥款,地方政府撥款主要是土地劃撥的資金表示)、商業貸款(商業銀行組成銀團提供大額貸款)、國債、鐵路建設基金以及國際組織貸款(例如世界銀行提供的建設貸款)等。中尼鐵路所需的巨額資金難以通過任意一種單一的資金籌措方式募集,因而中尼鐵路很可能採取組合的方式募集資金。上述資金募集渠道在不同鐵路籌措資金時的組合結構各不相同,因而尚無法推知上述不同渠道在募集中尼鐵路所需建設資金的權重。
有別於其他國內鐵路,中尼鐵路在資金籌措時還需考慮尼泊爾的基本情況。一方面,中尼鐵路在建成後難以迅速盈利,無法創造可觀的經濟價值;另一方面,尼泊爾屬於聯合國貿發會議所列出的亞洲「最不發達經濟體」,其國家財政規模小,難以為中尼鐵路的建設提供可觀的資金。考慮到這一情況,中尼鐵路的大部分建設費用將會由中國分擔,甚至全部由中國先行承擔(短期內中國提供所有建設資金,尼泊爾所擔負的建設資金由中國提供低息或無息貸款,之後尼泊爾再不斷償還)。需要指出的是,中尼鐵路(特別是中尼鐵路尼泊爾段)在資金籌措時可以考慮向「絲路基金」或國際多邊開發銀行(世界銀行和亞洲開發銀行等)尋求融資,由中國主導籌建的亞洲基礎設施投資銀行也是中尼鐵路潛在融資對象。
四、對中尼鐵路的政策建議
經過資料查閱、實地調研以及訪談交流,筆者深感中尼鐵路的建設具有突出的意義和良好的可行性。一方面,尼泊爾是與中國西南邊境接壤的重要鄰國,修建中尼鐵路將不僅大大加強中國和尼泊爾的經濟、政治和社會聯繫,而且是打通中國與南亞交通要道的重要一環。另一方面,中尼鐵路雖然面臨著技術上的挑戰以及其他諸多困難,但是中國具有豐富的高原鐵路建設技術儲備和突出的運營能力,加之中尼鐵路的政治風險較低,因而其建設具有較好的可行性。因此,筆者針對中尼鐵路提出如下政策建議。
一、修建從西藏日喀則到尼泊爾首都加德滿都的鐵路應該被當做「一帶一路」倡議的重點工程加快推進。建議成立由外交部、商務部、發改委、財政部、交通部等部門以及西藏自治區政府在內的聯合工作組,並與尼泊爾相關部門和機構進行對接,加快研究中尼鐵路的具體實施計劃,使中尼鐵路早日正式開工。
二、由於中尼鐵路的主要路段都在中國境內,因此,日喀則的西延線可以率先開工,而不必完全等到中尼敲定所有細節。一旦條件成熟,日喀則的西延線就可以直接延伸至加德滿都。
三、中尼鐵路(特別是中尼鐵路尼泊爾段)在資金籌措時可以考慮向國家開發銀行、「絲路基金」或國際多邊開發銀行(世界銀行和亞洲開發銀行等)尋求融資,由中國主導籌建的亞洲基礎設施投資銀行也是中尼鐵路潛在融資對象。
四、繼續就中尼鐵路的建設與尼泊爾方面保持緊密的聯繫,提升雙邊合作的制度化水平,力爭建立起副總理級的常態化經貿對話機制,為鐵路的建設提供堅實的政治保障。
五、做好與印度的溝通和安撫工作,爭取獲得印度對修建該鐵路的諒解和支持,必要時建立中尼印三邊合作委員會,研究中尼鐵路通往印度的可行性,以平息印度可能潛在的不滿。