東西方職業資格證書制度比較研究
提要：本文是陳老宇1994年到勞動部（現爲人力資源和社會保障部）職業技能鑒定中心主持工作後，爲建立我國職業資格證書制度，在對美英德日韓等國的職業資格證書制度進行考察的基礎上，于1995年11月30日給當時的部領導寫的一個報告，題目叫：《東西方技能鑒定與證書制度比較》。1995年12月5日，李伯勇部長對此報告作出書面批示：
這個報告的六條結論我很同意。希望能把他們體現到我們的職業技能鑒定和職業資格證書制度的工作中去。能否在制定明年的工作計劃和“九五”計劃中把這個有關的工作內容加進去？
此後，在我國職業資格證書制度和職業技能鑒定工作的實施中，我們一直可以看到本報告的基本思路。
細心的讀者也肯定已經注意到了，本報告指出，東西方主要工業化國家在經濟發展的道路上都高度重視職業培訓和技能鑒定，爲此建立了完善的職業資格證書制度。但是，由于曆史文化背景和政治經濟體制的巨大差異，東方國家的職業資格證書制度主要通過非競爭性政府集權方式管理，西方國家則主要通過競爭性市場分權方式管理。本報告詳盡分析了兩種模式各自的優缺點，並在此基礎上，對當時在我國推行的職業資格證書制度提出了自己的政策建議，即按照第一種模式進行管理，並爲政府采納。
現在，經過四分之一個世紀的發展，我國經濟起飛階段的任務基本完成，整個國民經濟的市場化程度大大提高，政府在“市場是資源配置的決定性力量”原則指引下，正逐步改變職業資格證書制度的管理，將更多地采用第二種模式。此時此刻，重讀本報告仍能感到其遠久的曆史研究和政策分析意義，本報告提出的六條理論和政策建議，至今不失其參考價值。
以下爲報告正文：
東西方主要工業化國家在經濟發展的道路上高度重視職業培訓和技能開發，相繼建立了完善的職業技能鑒定與職業資格證書制度。但是，它們之間曆史文化背景和政治經濟體制的巨大差異，也深刻地反映到職業技能鑒定和職業資格證書制度上。我們在對東西方職業技能鑒定與職業資格證書制度進行比較研究時，不僅要高度重視它們的共同點，也需要特別研究兩者之間的差異。這將有助于我們結合本國體制、文化和曆史特點作出正確的、符合自己國情的選擇和決策，推動我國職業技能鑒定和職業資格證書制度工作順利發展。
本課題研究以美、英、德等國作爲西方國家的樣本，以韓、日、新等國作爲東方國家的樣本。這裏發表的是本課題研究成果的綱要。
一、對職業培訓和證書制度的基本認識
無論是東方國家還是西方國家，在經濟發展和現代化過程中，都曾出現過一個把職業教育放到最突出地位的階段。概括東西方各國曆史發展的共同點，可以清楚地看到，一個國家在經濟起飛初期，通常突出的是基礎教育；到了經濟起飛中期，突出的就是職業教育；而經濟起飛後期，社會進入發達或准發達狀況後，突出的是高等教育。西方發達國家在其發展過程中都有一個突出職業教育的時期，東方各國也是這樣，韓國就是一個典型的例子。
韓國在戰後經曆了三個發展階段：
第一階段，1960年前，爲經濟起飛前期，當時人均國內生産總值很低，只有300美元左右，人力資源結構中，高級（工程設計和科學研究型）和中級（技術管理型）人才極度缺乏，大量的是低級（技能型和操作型）人員（參見圖1中第一階段圖形）。爲了迅速改變這種面貌，韓國從1962年起，制定第一個五年計劃，開始大力發展經濟和教育。教育上重點是普及六年義務制基礎教育，同時著手發展中、高等教育，爲經濟起飛完成人力資本准備。在普及小學義務教育的同時，韓國注意了對教學內容進行改革，強調適應學生身心發展，貼近國民經濟實際生活，大大增加了動手、實踐、操作和職業准備的內容。
第二階段，1960年－1990年，爲經濟高速增長時期。這一時期韓國經濟有了飛速增長，人力資源結構也有了很大改善，教育部門爲經濟部門提供了大量急需的人才。但是，在教育普及的同時，深受漢文化圈影響的韓國家庭同樣是望子成龍，隨著經濟條件的好轉，孩子多送往國內、外大學深造，人力資源結構出現了“兩頭大、中間小”的現象。（參見圖1中第二階段圖形）。科學研究和工程設計的人員大大增長，甚至超過了需要，而生産第一線最需要的高質量技術操作和現場管理型人員嚴重不足。爲此，韓國政府采取措施，著重抓職業教育、職業培訓，頒布了國家職業教育促進法和産業教育振興法，大力發展中等職業教育和短期高等職業教育，建立了專門培養職業訓練師資的國立中央和地方職業訓練學院。同時，強化在職員工訓練，頒布在職職工訓練基本法，規定大企業必須提供廠內培訓，中小企業按人交納培訓稅，由公共機構進行培訓。韓國還通過立法，制定了國家職業資格制度，並通過立法組建了韓國産業人力管理公團負責實施鑒定考核工作，每年參加職業資格考試的人員高達200萬，考試程序嚴格（平均合格率只有20%），證書威信很高。勞動者素質和能力大爲提高。在這一階段，韓國政府對中等職業教育的財政撥款和財政獎勵多于普通中等教育。中等職業學校的費用普遍低于普通高中，獎學金又高于普通高中。中等職業學校畢業生報考同專業、同學科的高等職業院校時，可優先錄取，優秀學生可免試入學。職業學校畢業生可以優先推薦就業，就業後即可獲熟練工人證書。這些政策都大大推進了韓國職業教育和職業培訓的發展。這一階段是韓國曆史上發展速度最快的階段，人均國民生産總值到1990年達到6000美元，創造了所謂“漢江奇迹”，跻身于世界新興工業國家行列。其中，1988年漢城奧運會的舉行，被認爲是韓國經濟起飛成功和向新的高度邁進的標志性事件。
第三階段，1990年以後，韓國進入産業結構高科技化時期。經過20年大力發展中等職業教育培訓的努力，韓國的人力資源結構大大改善，實現了科研工程層、技術骨幹層和技能操作層的均衡發展（參見圖1中第三階段圖形），爲經濟類型向更高的質量結構轉移做好了充分准備。進入這一階段後，韓國開始突出發展高等教育和高等職業教育，職業資格制度更加完善，種類更加豐富，爲全體國民提供多元結構的教育培訓體制，每年參加職業資格考試的人數超過了300萬。韓國還面向21世紀實行終身教育計劃，大力培訓高層次人才。整個國家經濟在繼續起飛中，人均國民生産總值直逼1萬美元。
顯然，從韓國的經驗，以及我們過去就熟悉的德國、日本等國的經驗來看，大力發展職業教育是經濟發展中不可逾越的一個曆史階段。推行職業技能鑒定與職業資格證書則是推動職業教育和技能開發的重要手段。職業技能鑒定與職業資格證書制度對于推動勞動力市場的規範化，降低勞動力市場運行成本，提高人力資源開發效率也有重要的積極作用。因此，東西方經濟發達國家對職業技能鑒定和職業資格證書制度的建設都非常重視，都把職業技能鑒定和職業資格證書制度看作社會人力資源開發政策的一個重要組成部分，看作勞動力市場運行必不可少的重要環節。
二、東西方職業證書制度的主要差異
東西方在職業技能鑒定和證書的管理上存在的差異主要表現在：東方國家的職業技能鑒定和職業資格證書主要是通過非競爭性的行政集權方式來進行管理，而西方國家的職業技能鑒定和職業資格證書主要是通過競爭性的市場分權方式來管理。
具體地看，東方國家的職業資格證書更傾向于由政府或政府授權機構頒發而不是由非政府的社會機構或民間機構頒發。例如，日本的職業技能鑒定是由日本勞動省委托中央職業能力開發協會組織實施，勞動省綜合管理工種的開發、設置和標准細目。中央職業能力開發協會具體負責每年考試工種、考核內容、時間的計劃安排，及全國統一試卷的編制。考試的具體組織由各都、道、府、縣組織實施。而經統一考試合格的高級技工（特級技能士、一級技能士等）是以日本勞動大臣的名義頒發證書；中級技工（二級技能士、複合技能士等）則是以縣知事名義發給合格證，並都同時授予不同的獎章。政府的權威在這裏充分體現出來。韓國的職業技能鑒定是依據政府頒布的《國家技術資格法》由韓國産業人力管理公團來承擔。如前所述，這是一個由政府立法成立、相當于我國事業單位的准政府機構。新加坡的職業技能鑒定和待業證書則是由政府直接領導，政府、雇主和工會三方聯合組成的職業和工業訓練局承擔。
西方國家的職業技能鑒定和職業資格證書主要通過長期自由競爭形成的非政府權威機構來承擔。政府管理職業技能鑒定和證書的方式是相當松散的。在很多情況下，政府的權威不如非政府民間機構的權威。比如美國勞工部頒發的證書，地方政府就可以不承認，而美國的教育考試服務中心（ETS）推出的各種考試，包括著名的TOFEL、GRE、TOEIC等，不僅在美國，而且在世界各國被廣泛接受，以至許多人一直誤認爲ETS是美國政府的一個機構。其他職業考核鑒定機構也是這樣，如負責汽車維修工考核的美國優質汽車服務中心（ASE），在汽車用戶中影響最大的美國汽車協會（AAA）等都是非政府的機構，但是，它們在汽車駕駛和修理領域頒發的證書是全國公認的最有影響的證書。英國的許多證書機構如倫敦城市行業協會（C&G）、皇家工藝協會（RSA）以及倫敦工商會考試局（LCCIEB）等，也都是這樣的機構。
三、形成東西方差異之主要原因
在職業技能鑒定與資格證書上出現的東西方差異，是由東西方國家的政治文化背景決定的，也同東西方國家走過不同的現代化道路有關。
一般地說，東方國家更重視社會價值和整體觀念。因此，只有政府的行政權力才能保證鑒定和證書的社會影響和權威性。西方社會更重視個人價值和競爭觀念，通過競爭取得的社會承認和社會地位往往比政府機構更具有權威性。
東西方國家工業化、現代化的不同道路也決定了職業技能鑒定與資格證書的差異。
西方國家的工業化和現代化經曆了一個自下而上的漫長自然曆史過程。在資本主義萌芽階段，手工業者進入城市，形成市民階級，與鄉村的貴族相對立，爲資本主義發展起了巨大作用。手工業工匠爲了避免同行從業者競爭中的相互傾軋，同時提高與外界的競爭力量，組織成自己的行會。行會對後來的工業化起到了非常重要的作用。行會作爲非盈利性機構，它代表某一特殊群體的利益，對內保護本行業工藝和技能，對外采取各種措施促進本行業發展，技能確認和職業資格逐步成爲行業管理的規範。因此，可以說行會建立了最早的職業技能鑒定和職業資格證書制度。行會對于進入本行業的外部人員，通常采取嚴格的辦法加以限制，這樣做的目的，一是確保本行業的從業人員的技術水平以穩定權威地位；二是爲了保持對勞動力市場的壟斷，避免由于從業人員過多而使比較利益下降。直到今天，西方國家的職業資格證書仍然直接或間接由各個行會控制和管理。
與此相反，東方國家的工業化和現代化走過的是一條自上而下的政府推動的道路。它往往通過所謂社會精英（知識階層和領導階層）對曆史進程的認識，通過現代化意識形態的影響和中央政權的推動而得以完成。縱觀東方各國以不同形式（如日本明治維新，中國的洋務運動等）在19世紀末、20世紀初開始的現代化進程，中央政權都在其中扮演了十分重要的角色。直到今天，離開政府自上而下的推動，東方不發達國家的工業化和現代化是難以想象的。國家基礎工業的建立、産業結構的調整、現代市場的發育，以及技術員工隊伍的建設都離不開政府的幹預和努力。顯然，職業技能鑒定和職業資格證書制度的推行也需要通過政府授權。這就形成了東方國家職業技能鑒定和證書制度的特色。
四、東西方職業證書制度比較
東西方的職業技能鑒定和職業資格證書制度各有其優缺點。東方國家和地區的職業技能鑒定和職業資格證書制度是憑借國家行政權力來推行的，采取的是非競爭性行政手段。其優點是：在政府行政效率高的前提下，鑒定和證書的權威性高、推廣效率高，有可能迅速建立標准、規範、證書和鑒定體系，容易做到集中統一。對于國民素質的提高和先進技能的推廣有較大促進作用。其缺點是：第一、由于缺乏競爭，很可能使鑒定和證書的質量得不到保證；第二、由于通過行政力量幹預鑒定和證書制度，很可能使之不能適應經濟和生産發展的需要，容易脫節和僵化，成爲陳舊的、固定不變的東西，不能及時反映勞動力市場的變化，反映生産技術的發展和職業結構變化的要求；第三、由于政府在鑒定和證書推行中起至關重要的作用，一旦出現政府行爲扭曲和行政腐敗，就容易給整個工作帶來重大損失。從理論上說，通過推行鑒定和證書制度，推動實現工業化和現代化是政府的根本利益之所在。但是，對此認識最深切的是中央政府，越到下級機構，有可能越把推行技能鑒定和證書制度作爲一種工作手段，它不直接對鑒定和證書的質量負責，鑒定和證書本身的質量與其利益不相關。如果某級政府通過鑒定和證書可以收取一定費用，那麽，這些政府機構很可能爲了微小的利益，擴大鑒定和證書數量，導致發生降低標准，濫發證書、以證謀利的現象，最終敗壞甚至葬送證書制度。
西方職業技能鑒定和職業資格證書制度的優缺點和東方的優缺點正好相反。其優點是，它的證書和鑒定制度靠競爭才能生存下來，因此特別重視質量，而且其證書能夠緊密結合經濟與生産的實際需要，並且能夠適應勞動力市場的變化。由于政府完全不直接與證書的發放有利益聯系，就能夠很好地擔任管理者或仲裁人的角色，避免行政腐敗的發生。其缺點是，鑒定與證書的競爭和分權管理可能帶來標准不統一，鑒定不規範。行會過大的權力導致對勞動力市場的壟斷，限制了經濟增長急需的技能發展，甚至影響關系國計民生的重大經濟部門的發展。
五、本研究的六點結論
通過以上分析，可以看到東西方國家由于文化、曆史和制度差異，在職業技能鑒定和職業資格證書上各有自己的特點。我們應當結合自己的國情，吸收每一種模式的優點，防止或克服其弱點，這是我們學習國際經驗，建立我國職業技能鑒定和職業資格證書制度的基本原則。具體地說，我們應當借鑒和學習的經驗可以概括爲：
1．中國已經進入從不發達向發達過渡的經濟起飛時期，國民教育的重心應當逐步轉向職業教育；與此相應，國家證書制度應當從單一學曆文憑證書，轉向學曆文憑與職業證書並重，職業資格證書制度在國家證書制度中將起特別重要的作用。
2．職業資格證書作爲聯接職業教育與生産經濟活動的主要紐帶，是政府對勞動力質量和勞動力産權進行認證與監控的主要工具，是建立現代勞動力市場，保證其正常運行的重要手段。現階段中國的職業資格證書將主要依靠政府力量來推行。
3．職業資格證書真正的生命力在于它是否能夠深深植根于勞動者和企業之中。職業資格證書一方面作爲提高勞動者個人就業競爭能力、增加個人就業選擇機會、提高工資收入和福利保險待遇的主要手段，應當受到勞動者本身的歡迎；另一方面作爲提高企業員工素質、生産效率和經濟收益的主要手段，也應當受到企業的歡迎。政府應當在政策和利益分配上促進上述目標的實現。
4．在運用國家權力推行職業技能鑒定和職業資格證書過程中，避免政府行爲扭曲和行政腐敗始終是需要高度重視的環節。從當前看，加強鑒定和證書頒發過程的行政監察和質量檢查，加強對執行官員的紀檢監督等是重要的手段。從長遠看，則要逐步使政府從直接當事人的身份超脫到領導者和仲裁者的身份，以確保國家鑒定和證書的質量。
5．在職業技能鑒定和資格證書制度中逐步引進競爭機制，實行以國家證書爲主、社會證書爲輔，多種證書並存的制度。當前，中心工作是在主要專業和工種建立起國家鑒定體系和證書制度。但是，應當認識到，從長遠考慮我們最終將只能在少數需要專控的職業領域實行國家強制的職業許可和證書制度，而在大多數非專控領域將國家職業資格證書改造爲行業證書，並大力鼓勵創造出社會性、競爭性的名牌證書。
6．世界經濟一體化進程要求我們高度重視職業資格證書的國際接軌。爲此，我們要按照勞動部領導的指示精神，進一步加強對國際職業技能鑒定和資格證書體系的研究，有選擇地適當引進少量國外有影響的職業資格證書，使我國證書制度逐步向國際先進標准看齊。
本文原載陳宇著：《走向世界技能強國》（2001年，北京）。內容來源公號： 陳老宇 原創作者：陳老宇 轉載此文是出于傳遞更多信息之目的。若有來源標注錯誤或侵犯權益，請作者持權屬證明聯系，將及時更正、刪除。
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