來源：魯法行談
☑ 裁判要點
所謂行政機關沒有依法支付社會保險待遇的情形，是指依據《社會保險法》等法律、行政法規應當支付社會保險待遇，但社會保險機構違反上述規定不予支付、侵犯行政相對人社會保險權益的行爲。社會保險是一種繳費性的社會保障。根據《社會保險法》的規定，只有相關繳費義務主體履行了繳納各項社會保險費的義務，勞動者才能依法享受相應的養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險待遇。也只有在依法享有上述權利的前提下，當事人才能依照《行政訴訟法》第十二條第一款第十項規定以行政機關沒有支付社會保險待遇爲由提起行政訴訟。
諸如本案所涉農村老電影放映員生活待遇等曆史遺留問題，産生于過去特定曆史時期，爭議形成的背景相對複雜，大多因當時的法律、行政法規不健全而導致，或者問題本身就是由當時的政策性規定而引起。由于該類曆史遺留問題涉及到國家對人民群衆切身利益相關事項的政策性安排，無法在現行的法律制度框架內進行合法性評價，更加適宜通過行政程序解決。
☑ 裁判文書
裁判文書網發布日期:2018-11-21
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申4776號
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：王鳳鳴等14人。
委托訴訟代理人：羅桂芳，江蘇正四方律師事務所律師。
再審申請人王鳳鳴等14人訴徐州市人民政府、徐州市信訪局勞動和社會保障行政管理行政行爲一案，江蘇省徐州市中級人民法院于2016年12月15日作出（2016）蘇03行初650號行政裁定，對王鳳鳴等14人的起訴不予立案。王鳳鳴等14人不服提起上訴後，江蘇省高級人民法院于2017年5月18日作出（2017）蘇行終195號行政裁定，駁回王鳳鳴等14人的上訴，維持一審裁定。王鳳鳴等14人不服二審裁定，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
王鳳鳴等14人申請再審請求：撤銷一、二審裁定，判令一審法院受理本案，並支持其一審訴訟請求。事實和理由：（一）王鳳鳴等14人自1970年初由當時人民公社聘用，經培訓、考核持證上崗，從事農村電影放映工作，勞動關系均在徐州市、各縣文化局備案，至今仍在從事該工作。《國務院辦公廳轉發文化部國家計委財政部關于進一步加強基層文化建設指導意見的通知》（國辦發〔2002〕7號）提出“要積極解決農村電影放映隊伍的編制問題”。根據江蘇省《省政府辦公廳轉發省文化廳等部門關于加強農村電影放映工作意見的通知》（蘇政辦發〔2006〕69號，以下簡稱蘇政辦發〔2006〕69號文）、江蘇省《省委辦公廳省政府辦公廳關于進一步加強農村電影工作的意見》（蘇辦發〔2009〕25號，以下簡稱蘇辦發〔2009〕25號文）、江蘇省《省廣電局人力資源和社會保障廳財政廳關于妥善解決鄉鎮（公社）老放映員曆史遺留問題的實施意見》（蘇廣發〔2013〕24號，以下簡稱蘇廣發〔2013〕24號文）、徐州市《市政府辦公室轉發市文化局等部門關于加強農村電影放映工作的實施意見的通知》（徐政辦發〔2007〕87號，以下簡稱徐政辦發〔2007〕87號文）等文件規定，徐州市人民政府應爲王鳳鳴等14人辦理社會養老保險，切實解決農村電影放映人員曆史遺留問題。徐州市集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議辦公室《關于妥善解決老放映員曆史遺留問題的處理意見》（徐信聯辦〔2013〕200號，以下簡稱徐信聯辦〔2013〕200號文件）按照2013年城鎮低保標准給予一次性補助，與上述文件相悖，應爲無效。（二）王鳳鳴等14人請求徐州市人民政府爲其辦理社會養老保險，依據的是省、市人民政府生效文件，不屬于曆史遺留問題。根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第十二條規定，認爲行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的，屬于人民法院行政訴訟案件受理範圍。徐州市人民政府不予辦理屬行政不作爲，徐州市信訪局制定徐信聯辦〔2013〕200號文件是具體行政行爲，王鳳鳴等14人的起訴屬于人民法院受案範圍。（三）二審法院應該開庭審理本案，充分聽取王鳳鳴等14人訴訟請求的事實與法律依據。二審法院依據《行政訴訟法》第八十九條第一款規定，未經開庭即作出二審裁定不妥。
本院認爲：根據王鳳鳴等14人所述，其自1970年初開始從事農村電影放映工作。王鳳鳴等14人于本案的訴訟請求，是判令徐州市人民政府爲其辦理社會養老保險，同時確認徐州市信訪局徐信聯辦〔2013〕200號文件無效。其核心是要求徐州市人民政府按照國務院及江蘇省、徐州市人民政府相關政策文件爲其辦理社會養老保險，即以人民公社時期老電影放映員的身份要求地方政府解決養老待遇。
農村老電影放映員爲農村電影事業的發展和滿足廣大農民群衆精神文化需求作出了貢獻。但由于農村老電影放映員産生于特殊曆史時期，此類人員的編制、待遇問題從産生至今時間跨度較大，受制于不同時期、不同地區的社會條件，各地解決程度不一，有些地方遺留問題至今尚未完全解決。爲此，2012年6月13日國家廣播電影電視總局、人力資源和社會保障部、財政部《關于妥善解決鄉鎮（公社）老放映員曆史遺留問題的指導意見》（廣發〔2012〕47號），對妥善解決鄉鎮（公社）老放映員即“凡1993年12月31日（含）之前，曾被鄉鎮（公社）正式選用的農村電影放映人員，且持有‘三證’（電影放映人員證、電影放映技術資格證、電影放映單位登記證）中的一證，或能提供當年被鄉鎮（公社）以上人民政府主管部門選用的有關文件的人員”的保障和生活困難問題提出指導意見，要求堅持“尊重曆史，保障民生，明確責任，確保落實”基本原則，以納入國家現行社會保障制度爲主，多種途徑解決。江蘇省蘇政辦發〔2006〕69號文、蘇辦發〔2009〕25號文、蘇廣發〔2013〕24號文，以及徐州市徐政辦發〔2007〕87號文等文件，分別對江蘇省、徐州市農村老電影放映員生活待遇等曆史遺留問題的解決提出了要求，制定了相應的措施。以上這些政策性文件，是妥善解決農村老電影放映員這一特定群體的生活待遇及社會保障問題的依據。王鳳鳴等14人于本案提出的要求徐州市人民政府爲其辦理社會養老保險的訴訟請求，就是要求人民法院通過行政訴訟監督地方政府落實上述政策。
爲強化人民法院對行政行爲的監督，有效發揮行政機關職能作用，更好地保護公民、法人和其他組織的合法權益，法律對行政訴訟案件受理範圍進行了限定。只有當行政爭議在法律規定的受案範圍之內，行政相對人才可以提起行政訴訟。《行政訴訟法》自1990年10月1日施行，對于在此之前發生的行政行爲，除非當時的法律明確納入行政訴訟受案範圍的，當事人不能在1990年10月1日後根據《行政訴訟法》的規定提起行政訴訟。對于《行政訴訟法》施行後發生的行政行爲所提起的訴訟，人民法院應當依照《行政訴訟法》第十二條關于行政訴訟受案範圍的規定，依法審查並決定是否予以受理。王鳳鳴等14人主張，本案應當適用《行政訴訟法》第十二條第一款第十項的規定受理其提出的訴訟。但依據該項規定，所謂行政機關沒有依法支付社會保險待遇的情形，是指依據《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）等法律、行政法規應當支付社會保險待遇，但社會保險機構違反上述規定不予支付、侵犯行政相對人社會保險權益的行爲。社會保險是一種繳費性的社會保障。根據《社會保險法》的規定，只有相關繳費義務主體履行了繳納各項社會保險費的義務，勞動者才能依法享受相應的養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險待遇。也只有在依法享有上述權利的前提下，當事人才能依照《行政訴訟法》第十二條第一款第十項規定以行政機關沒有支付社會保險待遇爲由提起行政訴訟。王鳳鳴等14人提起本案訴訟，主張其自1970年初開始從事農村電影放映工作，並以此爲據要求徐州市人民政府爲其辦理社會養老保險。此類關于解決曆史遺留問題的訴求，並非行使《社會保險法》等法律、行政法規所賦予的要求支付社會保險待遇的權利，不屬于《行政訴訟法》第十二條第一款第十項所規定的可以提起行政訴訟的事項。
諸如本案所涉農村老電影放映員生活待遇等曆史遺留問題，産生于過去特定曆史時期，爭議形成的背景相對複雜，大多因當時的法律、行政法規不健全而導致，或者問題本身就是由當時的政策性規定而引起。由于該類曆史遺留問題涉及到國家對人民群衆切身利益相關事項的政策性安排，無法在現行的法律制度框架內進行合法性評價，更加適宜通過行政程序解決。因此，王鳳鳴等14人所主張的作爲農村老電影放映員的生活待遇等曆史遺留問題，需要由當地政府及其行政主管部門結合本地實際情況研究制定具體實施方案，采取有效措施予以妥善解決。人民法院對行政機關行使職權行爲的監督，應當依照《行政訴訟法》的規定進行。由于法律規範並未將行政機關對本案所涉曆史遺留問題的處理納入可訴行政行爲之列，故王鳳鳴等14人提出的要求法院判令徐州市人民政府爲其辦理社會養老保險、確認徐州市信訪局徐信聯辦〔2013〕200號文件無效等方面的訴訟請求，不屬行政訴訟的受案範圍。本案中，王鳳鳴等14人還主張其至今仍在從事電影放映工作，如其系在現行勞動用工體制下形成與有關單位的勞動關系，或者系基于勞務合同繼續從事電影放映工作且相關權益遭受侵害，其可依法另行主張權利。
此外，根據《行政訴訟法》第八十六條的規定，人民法院對上訴案件，經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認爲不需要開庭審理的，可以不開庭審理。本案主要事實清楚，二審法院根據具體案件情況依據上述規定依職權決定不開庭審理，符合法律規定。
綜上，一審裁定認定案件基本事實清楚，適用法律及處理結果正確，二審裁定予以維持並無不當。王鳳鳴等14人于本案申請再審提出的關于其訴求不屬于曆史遺留問題、一審法院對其起訴應當立案受理、二審法院未開庭審理本案程序不當等主張均不能成立。王鳳鳴等14人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人王鳳鳴等14人的再審申請。
審 判 長 王旭光
審 判 員 耿寶建
審 判 員 白雅麗
二〇一八年六月五日
法官助理 張 乾
書 記 員 李 娜