作者=鄭永年 來源=《東南亞縱橫》
轉自=《經濟觀察報書評》公衆號，點擊“閱讀原文”浏覽詳情。
中國能不能學新加坡?提出這個問題是因爲事情並不總是很清楚的。一方面，中國領導層從鄧小平開始一直對新加坡經驗非常重視。鄧小平本人在1992年南方講話中特意強調學習新加坡，學新加坡經濟發展經驗和社會治理經驗。此後，對學習新加坡經驗，其他很多國家領導人如江澤民、朱镕基、曾慶紅和溫家寶都在不同的場合有過不同的表達。總體說來，前期是學經濟社會發展經驗，到現在不僅繼續對經濟社會感興趣，而且對新加坡的政治發展經驗尤其是執政黨的經驗也深感興趣。改革開放以來，中國向各國學習，在這個過程中，對新加坡經驗的重視不是其它國家所能及的。
但中國領導層倡導學新加坡和地方官員學新加坡有很大的距離。領導人不僅希望學新加坡的具體經驗，而且更重要的是學新加坡的改革進取精神。作爲一個沒有任何資源、建國不到半個世紀的小國，新加坡完成了從第三世界到第一世界的大轉型。這裏的經驗自然值得人們學習。實際上，不僅中國在學習新加坡，世界上其它國家包括俄羅斯都對新加坡經驗表現出了極大的興趣。從前有亞洲“四小龍”的稱謂，新加坡是其一員。現在新加坡模式似乎已經脫離了“四小龍”，成爲人們的關注點。新加坡華人占了絕對多數，基本上是個華人國家。這一點似乎表明新加坡經驗較之其它國家，對中國更具相關性。
自鄧小平南方講話之後，中國各級政府已經派遣了無數代表團來新加坡學習和進修。但是，人們不時會聽到有中國地方官員問新加坡能不能學的問題。有的官員說新加坡太小，不能學;有的說新加坡好是好，但不能學，如果學，最多在市政管理方面。很多地方官員不知道如何學新加坡。對他們來說，學就是“複制”，就是“描紅”。說新加坡很小，不能學。這裏他們的理解是不能“複制”和“描紅”。但實際上這並不確切。世界上，很多管治不好的國家都是小國家，很多失敗國家也都是小國家。小國家不一定就好治理。同樣，大國家不一定難治理。美國這樣大，不是治理得很好?大國對錯誤的消化能力強，犯一個兩個錯誤不要緊;但小國，如果有一個重大的政策失誤，也許整個國家就完蛋了。用國家的大小來判斷能不能學，毫無道理。
我不是研究新加坡的專家，但在新加坡學習和工作多年。經過這些年的觀察，對新加坡有了一些自己的分析。我覺得很多人對新加坡的理解還是局限于一些具體的經驗方面，例如“公積金制度”、“住房制度”、“工業園區”、“淡馬錫”、“金融監控制度”等等。很少有人談論新加坡的政治制度。中國高層一些領導對新加坡感興趣的實際上是政治方面的經驗。不理解新加坡的政治制度，就很難理解這些具體的制度是如何而來的。
權力的有效集中
人們一般把新加坡稱之爲權威主義體系，權力很集中。任何現代國家的權力都是集中的。權力集中本身是中性的，就是說權力集中並不是一個價值判斷，並不能衡量一個政治制度的好壞。民主國家的權力也是集中的。例如美國。美國是典型的民主國家，但其總統具有至高無上的權力，很多學者稱其爲帝王般的權力。在我看來，美國總統的權力實在要比中國傳統的帝王大得多，更具實質性。中國傳統皇權往往是象征性的，往往統而不治，就是說，皇權的執行力很差。但美國總統的權力具有極其強大的執行力。
就權力集中來說，有三個問題可以提出來。一是權力如何集中的，就是說是以什麽方式集中的。二是權力集中如何維持。三是權力集中的目標問題，就是說，集中權力是爲了什麽。和其他很多國家比較，在新加坡，權力是相當集中的。執政黨人民行動黨(PAP)擁有一個列甯主義式的政黨構架，就是人們一般所指的一黨執政體制。新加坡盡管有很多反對黨，扮演一些政治作用，但不能和其他國家的反對黨同日而語。
人們一般說，權力集中就要腐敗。但這並沒有發生在新加坡。很少有現存社會科學理論能夠解釋新加坡現象，一方面是權力集中，另一方面是權力的清廉。再者，在新加坡，權力集中也意味著能把政策、計劃推行下去。就是說，在新加坡，權力是集中的，但掌權者並沒有浪費任何權力，權力是用來做事情的，就是推動新加坡從第三世界發展到第一世界的轉型。
在中國，情況就很不一樣了。集權與分權交織，但權力無形之中流走了。盡管總體上說，整體政治制度還是很集中，但沒有一方感覺到有權力。老百姓覺得沒權力，領導人感覺沒權力;社會感覺沒權力，政府也感覺沒權力;部門的權力很大很大，但他們總感覺到權力不夠用。這是個體制的問題。黨政之間的矛盾、部門之間的矛盾、中央與地方之間的矛盾、國家和社會之間的矛盾，權力就在這些矛盾之間相互消耗掉了。
權力集中能做很多好事情。權力分散未必好，關鍵是怎麽集中，集中後幹什麽。在這些方面，新加坡有三點經驗值得中國參考：政黨怎麽組織權力?怎麽維持權力?怎麽有效地使用權力?
融政黨于社會
要有效集中權力，維持權力和使用權力，並不是一件很容易的事情。權力要有載體，需要有組織結構。新加坡的人民行動黨是個精英黨。黨員分幹部黨員和普通黨員兩部分。普通黨員不多，幹部黨員更少。社會上大家感覺不到黨的存在。黨是隱性的，是政治領域的“看不見的手”。就是說，政黨是融于社會的。實際上，政黨必須是社會的一部分，是社會的精英部分。這是列甯主義政黨的要點。政治人物來自民間。如果政黨變成了脫離社會的自成一體的既得利益集團，那麽這個政黨就會處于危機之中。
新加坡盡管是一黨執政，但政治體系是向社會開放的。從建國開始，新加坡的領導人就意識到，在一個沒有任何資源的國家，政治人才是國家生存、發展和提升的關鍵。在西方發達國家，最優秀的人都去經商。新加坡要把這些最優秀的人來從政。因此，執政黨很重要的一個功能就是扮演“伯樂相馬”中的“伯樂”，在全社會、全世界尋找優秀人才。
在新加坡，政府的官僚系統公務員是內部選拔的，但其政治精英，很多是社會爲執政黨培養的。或者說，很多政治領袖都不是執政黨自身培養的，而是從社就、會吸收進執政黨的。在上世紀70年代，人民行動黨吸收了後來成爲總理的吳作棟和副總理的陳慶炎。在80年代和90年代，又吸收了現在的總理李顯龍和副總理黃根成等精英人才。這些領袖人物在成爲執政黨領導人之前，都是社會各方面的精英人才。他們在哪個領域成功了，執政黨才邀請他們入黨，爲國民服務。所以，在新加坡很少有“黨齡”一說。今天不是黨員，明天黨需要你了，你就可以成爲黨員。這就解決了很多列甯主義政黨黨內論資排輩的問題。列甯主義政黨的本質就是要吸收社會的精英，但在列甯主義政黨成爲組織之後，往往會演變成爲既得利益集團。新加坡有效地解決了這個問題。解決方法就是維持政黨的開放性，向社會開放。執政黨吸收社會培養的人才，意義非常深遠。可以從幾個方面來理解。首先，執政黨的幹部來自社會使得執政黨能夠和社會維持有機聯系。這樣的人才，因爲來自社會的各個方面，能夠更好地了解社會的需要，更好地表達和代表社會的各方面的利益。更重要的是，這些人來自社會，社會對他們的認同度高，他們進入黨之後，就強化了執政黨的合法性。這是執政黨保存權力不變質的一個有效方法。就是說，執政黨必須保持政權的開放性，向社會的開放。第二，減少腐敗。這些人本來就有了很好的經濟基礎，腐敗的可能性大大減低。就是說，他們進入執政黨，擔任公職，並非是爲了經濟利益，而是爲社會服務。在很多國家，包括民主國家，擔任公職的人經常出現“尋租”現象，就是說以權謀私。但在新加坡，這種情況很少見。第三，培養的成本很低。要培養一個幹部並不容易。社會培養幹部無疑大大減少了培養成本。
在西方多黨制政府，政府的政策很容易轉型。政黨輪換，使得執政黨不用背其他執政黨的包袱。但在一黨執政的條件下，政策轉型很慢，如何隨時更新自己的人才和政策，這是一黨長期執政的挑戰。這就需要依靠黨跟社會結合，體察社會，吸收社會精英。
政府與社會的關系
新加坡本身是一個很小的城市國家。人民行動黨議員都要定期和選民直接見面，討論他們所關心的問題，這就把執政黨內和社會結合起來。如果代表、委員們沒有和社會連接的有機機制，都不跟老百姓發生直接的關系。如果這些代表和社會、人民是沒有直接的聯系的，那麽他們如何能代表人民的利益呢?
新加坡把民主和一黨執政制度很好地結合起來。西方人說新加坡是非自由的民主，但名稱並不重要，關鍵是民主要能夠産生一個好和有效的政府。在西方國家，民主政治能夠有效運作獲益于民主化之前的基本國家制度建設，也獲益于比較高的社會經濟發展水平。在亞洲，一些國家和地區在能夠確立基本國家制度和取得社會經濟發展之前，受各種因素影響而民主化。民主政治因此經常出現問題。尤其是，民主政治具有不可逆轉的性質。一旦民主化，很多基本國家制度就很難建立起來。這就有可能使得這些國家長期處于弱勢地位。
應當強調的是，任何政治制度都有可能出現一個好政府。中國古代也出過好皇帝和好政府，但那是靠一個領導人的個人素質。領導人好，政府就好，個人的因素扮演了主要作用，缺乏制度性的保障。新加坡是用民主制度來保證這個好政府的。執政黨必須通過五年一次的“大考”，即大選。因爲有很多反對黨存在，盡管他們很小，但也構成良好的競爭壓力。反對黨本身對執政黨沒有什麽實質性的制約，在國會裏只有少數幾個名額。但如果人民不滿意執政黨，在原則上在大選時是可以支持反對黨的。因此，執政黨始終有壓力。執政黨的執政行爲必須讓多數民衆滿意。
同時，要保障真正的人才被錄用。新加坡的一些官員，他們在進入政治之前，都是對政府持批評態度的。但是執政黨很開放。政府需要的是具有建設性批評的人。只要批評得有理，執政黨就會使用他們。執政黨最不喜歡光會講好話的庸人。你有能力，有業績，有建設性意見，黨都可以把你吸納進來。如何保持政權的開放性，代表社會利益，這是執政黨要解決的問題，否則執政黨本身就會演變成既得利益。
執政黨要代表人民的利益，這很重要。在這一點上，新加坡政府做到了很多發達的民主國家做不到的事情。新加坡政府的立國精神是民本主義，地地道道的中國傳統精神。在很多地方，人們對政府和市場的作用、對資本和人民的作用爭論不休。但新加坡很好地處理了這些方面的平衡。新加坡政府在“親商”和“親民”之間找到了一個平衡點。“親商”也就是親商人，重視資本的作用。要發展就要重視資本，重視商人和企業家的作用。沒有企業家、沒有資本，發展就談不上。在西方沒有“親商”這個概念，因爲不需要。西方的發展就是商人主導的。前面說過，新加坡的發展從一開始就是政治人才主導的。這就提出了政府要“親商”的問題。就是說，政府要爲商人和資本提供一個有利的環境，讓他們發揮很大的作用，推動經濟和社會的發展。新加坡的工業園區就是在這樣的背景下出現的。多年來，新加坡政府在吸收外資方面花費了很大的精力。如果沒有新加坡政府的“親商”政策導向，新加坡不會有今天的建設成就。
但是，“親商”和發展本身不是目的，它們的目的是“親民”。就是說，前者是工具，後者是目的。新加坡政府在提供基本政府服務方面是很多民主國家所不能相比的。要長期執政就必須爲社會提供服務。“親商”爲服務型政府提供了經濟基礎。很多中國傳統文化中的理想在中國從來就沒有實現過，例如“居者有其屋”，但在新加坡實現了。實際上很少有政府像新加坡政府那樣能夠解決普通人民的居住問題的。很多國家都解決不了這個問題，包括民主國家也解決不了這個問題。從中國來新加坡考察的很多人總把新加坡的住房政策看成是救濟窮人的。這是很大的一個誤解。新加坡的大多數人都居住在政府住房，中産階級也是。住房政策是新加坡非常重要的立國政策。建國以來，政府圍繞著住房這個平台出台了一系列建設和諧社會的政策，包括社區、醫療衛生、公共安全、環保和教育等等。這裏尤其要提一下新加坡政府處理經濟危機的方式。每次經濟危機到來時，政府必須考慮到資方和工人的利益，在兩者之間作一平衡。一方面要幫助資方度過危機，因爲一旦資方發生危機，工人的就業就會發生問題。在這次金融危機之後，政府補貼資方，目的是爲了資方不會任意解雇工人。另一方面，政府也不遺余力地幫助工人。政府不會毫無目標地給窮人發錢，而是給他們提供各種再就業培訓和提供就業機會。
民主的本質是競爭
政治可以集中，權力可以集中，但必須保證這些掌握權力的人，必須是社會上最優秀的人。這是新加坡領袖的重要考量。在民主政治中，反對黨的作用是能夠制約執政黨，但也存在著其他更加有效的制約措施。上面說過，對新加坡執政黨最有效的制約並不是反對黨，而是社會，也就是人民。
也有人說，只有多黨競爭，選民才會有理性的選擇，因爲不同政黨提出不同的政策，選民可以在不同政策之間作一理性選擇。但這個假定可能並不能符合事實。假如兩個候選人，都是“爛蘋果”，那麽選哪個都無所謂。在很多年裏，西方就有這種傾向，幾個候選人都差不多，或者大家都認爲這些都是“爛蘋果”，所以投票率就會比較低。根據我的觀察，新加坡的體制有一個好處，就是將“選拔”和“選舉”結合起來。人民行動黨要保證，先要選拔出幾個“好蘋果”，再讓老百姓投票來選舉。選拔是中國傳統的東西，而選舉是西方的。新加坡能夠把兩者結合得很好。 應當指出的是，選拔不是指定，選拔就是黨內民主、黨內競爭。對新加坡的領袖人物，人民行動黨的黨內認同很重要。李光耀曾講過，在吳作棟和陳慶炎之間，前者並不是他的首選。但黨內支持吳作棟，最後是黨內精英認同而不是個人認同起了作用。
很多人以爲民主就是多黨競爭，這並不確定。民主的本質是競爭，而不是政黨的數量。在日本，在很長時間裏，自民黨內的派系競爭(這是自民黨的黨內民主)，其重要性遠遠超過黨與黨之間的競爭。這種黨內競爭就是選拔，非常重要。特別是一黨執政制度，黨內的競爭就變得非常重要。像日本的自民黨，黨內的精英妥協就是精英的制度性競爭。當然，最理想的是黨內投票。這種投票，可以是全體黨員投票，也可以是間接投票。美國的民主黨和共和黨的候選人，也是黨內各種勢力競爭的結果，最後讓老百姓去投票選擇。英國的政黨候選人的提名更是通過了變相的“選拔”制度。
保證候選人的品質、才能，老百姓投票才有意義。這點新加坡做得很好。議員要選舉産生。比如，把一個在某個領域做得很好的人注冊到一個特定的選區，讓老百姓選舉你。他是先有社會認同，再有政黨認同的。黨外做得好的，會被黨直接吸收進來，所以他很容易當選。
民主不一定就是反對聲音越大越好，關鍵是競爭，反對不一定是要在外部，在內部也可以。英國叫“忠誠的反對黨”。無論哪個政黨，都是爲了這個國家的利益，不是爲了奪權而奪權。在亞洲很多國家和地區，反對黨已經演變成了爲了反對而反對。這並不符合民主的本意。新加坡現在也在作政治改革，主要是爲了更多的民主，增加反對黨在國會內的比例。新加坡總理李顯龍說，這個改革是爲了維護政治穩定及保持民衆對政府強而有力的授權。新加坡決定修改選舉條例，將反對黨在國會的保障席位，即非選區議員的席位，由最少3個增至9個。不論反對黨候選人的得票多少，在國會都有最少9個席位，令反對黨在國會的比例增至兩成。新加坡政府強調指出，比例代表制不會是政治改革的選項，否則會出現弱勢政府。就是說，發展更多的民主並不一定要學習西方。西方的很多做法在理論上比較公正，但在實際上並非如此。西方的很多做法並不符合亞洲國家。新加坡所作的精神就是在體制內提供給不同的利益和聲音以更大的空間，在體制內消化和協調不同利益。
領袖的作用
如果美國沒有華盛頓，會不會嘗試君主制?這是人們經常提出來的一個問題。國父非常重要，李光耀就扮演了這樣一個角色。總體上，新加坡是把西方的民主憲政跟華人文化傳統，結合得非常好的一個典型。
一個普遍的現象就是，在強人政治下，就往往沒有政治競爭，接班人指定就可以了。李光耀也是政治強人。不一樣的是，他能把自己的世界觀、政策，轉換成一套制度，將執政黨的建設、反腐敗制度都建立起來了。李光耀學法律，他知道要長治久安，一定要把理念轉化成爲制度。
新加坡不講意識形態，只講共享價值。它把自己的文化，與憲政制度結合，是亞洲第二個把東西方文明結合得最好的國家。我認爲，日本是第一個把自己的傳統文化和西方政治民主結合得最好的國家。日本並非是完全的西式民主。日本結合了傳統文化尤其是儒家文化和西方的民主憲政。自民黨內部的派系能夠達成共識和傳統文化分不開。日本政治人物也勇于承擔責任，這也是傳統文化的一部分。新加坡領導人通過自己的努力也走出了具有自身特色的一條政治道路。制度移植在新加坡沒有發生，所發生的是制度創新。
美國的制度已經經曆了兩百多年了，已經生根了，誰也毀滅不了。在亞洲、非洲、拉丁美洲，很多民主政體的運作很有問題，成了社會不穩定的根源。本來民主的精神就是相互妥協的，但這些國家往往相互攻擊。在亞洲，很多國家實行民主已經有很多年，但政局還是那麽亂，社會經濟也不發達。新加坡避免了很多發展中民主國家所走過的彎路。制度創新在這個過程中扮演了很大的作用。現在新加坡也提出了“後李光耀時代”的問題。我自己的判斷是，在“後李光耀時代”，李光耀時代所確立的制度正是確保這個制度延續性的制度保障，同時這個制度裏也包含著巨大的制度創新精神。
新加坡模式對中國的借鑒
對現在的中國來說，所有改革的關鍵就是確立改革的主體，就是誰來改革?誰也不會否認改革的重要性，各種改革設想也是存在著的。關鍵在于誰來改革?新加坡爲什麽能成功?最主要的就是思想和權威。李光耀能把他的想法變成制度。在上世紀八十年代鄧小平時期，當改革出現問題或者新政策不能實施下去的時候，領導層的權威問題就提了出來。就是當時所謂的“新權威主義運動”。今天，盡管沒有人再提新權威主義，但中央政府缺乏權威的現象仍然存在：從前人們說“政令不出京城”，但現在人們說“政令不出中南海”。
如前面所說的，在確立權威方面，中國可以從新加坡學到很多。如果中國共産黨真正能把黨內精英和社會精英聚合在一起，也可以做到這一點。中國傳統是最強調選拔的，但現在往往逆向淘汰。産生逆向淘汰機制，主要是沒有正式的競爭機制。
在新加坡，出來競爭的都是社會認同都比較高的人。要吸引真正的人才，執政黨必須向社會開放。考慮到中國的特殊情況，中國可以進行分領域的開放。在一些敏感的領域，例如和政治與安全相關的領域很難開放，開放了以後也會出現問題。但在另外一些領域如教育、科研、社會和經濟領域並不那麽敏感。這些領域應當大力開放給社會人才，真正的社會精英。這裏要強調的是，如果要吸引真正的人才，中國必須改變整個社會泛行政化的做法。在新加坡，行政級別僅僅限于政府領域，很多領域是沒有行政界別的。銀行、政府企業、學校和研究機構等這些在中國具備行政級別的機構在新加坡都沒有行政級別。沒有行政級別有利于人才的使用。有了行政級別，這些職位就有了政治性，而政治性往往阻礙人才的使用。同時，把人才和行政級別聯系起來，不是使用人才，而是浪費人才。被使用的人往往被賦予很多行政事務，沒有時間從事專業。更爲重要的是泛行政化和專業主義的相對立。從人才方面來說，新加坡成功最重要的有兩個領域，一是政治人才，二是專業人才。新加坡各方面的我們可以稱之爲文明的水平都是因爲專業人才而得到提升，而政治人物則爲專業人才提供一個理想的環境。要確立執政黨的改革主體地位，除了使用人才，中國也必須在民主方面做文章。執政黨要確立權威，除了向社會開放，黨內民主也變得非常重要。中國未來勢必往這個方向走。幾年前黨的十七大已經在這個方向走出了很重要的一步。中國共産黨的黨內民主的節奏會越來越快，這是不可避免的。十七大報告提出黨內民主引導人民民主，這個提法很確切。沒有黨內民主，社會民主很難自下而上進行下去。同時，黨內民主一定要和社會民主協調。否則就會産生這樣的情況：你不是選出來的，我是選出來的，我爲什麽要聽你的?現在同一級的村委會跟村黨支部都有些矛盾。所以，自上而下、自下而上的民主一定要結合起來。
精英之間競爭多了，就會發育出一些基本規則。規則可以成文，也可以不成文。比如，黨內民主選舉，需要年齡、教育程度、地方和中央工作經驗這些技術性的條件。更進一步，什麽可以爭論，什麽不可以爭論、什麽可以修改，什麽不可以修改，這些前提就成爲民主的邊界與約束條件。憲法就是進入政治競爭的各種政治力量，無論是個人還是政黨，都必須服從法律，在憲法的構架內活動。
司法要有自治性。所有國家的司法體系，甚至連美國，總統通過對法官的任命，政治對司法也是有一定影響的。但是，不要去幹預司法的自治性，法官、律師的獨立、專業精神，應該得到保證，這非常重要。如果法官律師與政治扯不清，就得不到社會的信任，因爲社會有自己的判斷能力。
執政黨可以通過人大系統來參政執政，像新加坡這樣。黨在人大裏面占絕大多數，通過人大跟政府、司法系統發生關系。在地方，很多黨委書記兼任人大主任，有著方面的考慮。執政黨必須有合理的執政和參政機制。中國要推動制度的合理化。這方面，有很多力量，但黨自身很重要。黨要根據社會經濟條件的改變，要有合理的方式管理社會。
中國的政治發展，不光要縱向比較，還要橫向比較。和改革開放之前比較，中國政治進步了很多。橫向比較也一樣。如果黨的執政能力弱化了，就沒有將整個國家整合起來的力量。改革是各種力量互動的結果。黨不能和其他力量隔離開。改革開放以來，執政黨呈現出開放性。中國只能在這個結構之下尋求民主化的途徑。
