當前，國際政治經濟正在發生重大變革，並深刻影響全球供應鏈。2022年6月，美國戰略與國際研究中心（CSIS）發表題爲《通過發展援助和官方金融措施使供應鏈更多元化》（Diversifying Supply Chains: The Role of Development Assistance and Other Official Finance），詳細闡述了如何通過加大對外援助，構建新夥伴國的産能，從而降低供應鏈風險並實現供應鏈多元化的方法、路徑。
供應鏈多元化是經濟全球化的核心。它跨越全球多個國家（地區），並爲鏈上的國家（地區）帶來顯著的經濟利益。這些複雜的供應鏈網絡促進了全球的穩定和繁榮。加入全球供應鏈，不僅可以爲國家（地區）開辟新的全球化市場，而且會改變發達國家和發展中國家之間的關系，對全球經濟持續增長至關重要。然而，近年來，全球供應鏈經曆了一系列中斷，令人質疑它們的彈性和韌性，並導致了更廣泛的經濟不確定性。
背景
在過去的30年中，中國已經成爲全球卓越的制造業中心，2020年占全球商品出口的14.7%，2019年占全球制造業産出的28.7%。與2004年(中國加入世界貿易組織三年後)相比，增長了三倍，當時中國的制造業産出僅占全球總量的8%。除了是最大的商品出口國和制造國外，中國也是128個國家的主要貿易夥伴，這使得中國的制造業對全球供應鏈起著至關重要的作用。
例如，新冠疫情期間，美國97%以上的基本個人防護設備(PPE)——包括口罩、手套和其他防護服都是從中國進口的。全球43%的個人防護用品自中國進口。美國80%以上的原料藥供應來自中國和印度，95%的布洛芬(一種常見的抗炎藥)、91%的氫化可的松(一種常見的皮膚科藥物)、70%的對乙酰氨基酚(用于止痛)、超過40%的肝素(用于治療血栓)和青黴素(一種關鍵但常用的抗菌藥物)均來自中國。2017年，中國原料藥供應總額達到746億美元，占全球原料藥市場的40%以上。
特朗普政府將調整對華貿易不平衡視爲其主要政策目標，並想通過對中國3700億美元商品征收25%的進口關稅來抵消貿易不平衡問題。近期，拜登政府雖然爲緩解通貨膨脹而開始探討下調對華進口關稅，但在政府內部仍存在較大分歧。反對者不願意放棄美國對華談判籌碼。也有人認爲，美國經濟過度依賴中國，這是美國制造業自身的問題，美國對中國征稅後擾亂了全球供應鏈，但並沒有增加美國制造業的實力，而是用歐洲、墨西哥、中國台灣和越南産品替代了原來自中國的進口，並由此産生了國際貿易中新的“贏家”和“輸家”。
自2021年初以來，隨著大部分國家（地區）新冠疫情限制措施的放松，就業大幅恢複，經濟前景有所改善。但經濟增長的加快帶來了新的問題，因爲消費者的需求迅速超過了供給能力，進而引發了許多發達經濟體數十年來未曾見過的通脹水平。截至2022年2月，約44%的發達經濟體和71%的新興市場經濟體和發展中經濟體的消費者通脹率達到或超過5%。俄烏沖突使得本已因供應鏈持續中斷和通脹而搖搖欲墜的全球經濟雪上加霜。
供應鏈多元化
供應鏈危機促使政界人士將目光投向“本土（onshore）”産業，通過提供財政支持和其他激勵措施將制造業帶回已經失去産業化發展能力的國家。
然而，CSIS和其他組織的研究表明，這樣的舉措將最終導致消費者成本增加，並給經濟帶來整體損失。通過“近岸業務（nearshoring）”或探索能夠提供經濟上可行替代方案的其他國家來實現供應鏈多元化，可能更有意義。通過將商品和服務的采購、生産和運輸分散到經濟和地理上不同的國家，一個國家因自然或政治因素而遭受到的全球供應鏈風險將顯著降低。爲此，通過在雙邊和多邊機制下使用一系列政策工具和金融手段激勵企業發展，鼓勵其實現生産和分銷系統多元化，應是更可行且現實的做法。新冠疫情引發的供應鏈危機促使主要經濟體必須直面供應鏈多元化問題，並要保護其最敏感行業。
美國一直在此方面采取一些措施，利用美國國際開發金融公司(DFC)和美國進出口銀行(EXIM)支持多元化供應鏈發展。在2021年的一項重要舉措中，DFC宣布發放5億美元貸款，爲印度一家薄膜太陽能電池制造廠提供發展資金，這筆交易被認爲是DFC最大的單筆債務交易，是美國爲使其可再生能源行業的供應鏈多元化而做出的“直接努力”。2021年11月，EXIM與立陶宛簽署深化經濟合作雙邊協議。該協議提供了高達6億美元的貸款和擔保，旨在增強立陶宛爲美國市場生産並出口激光器、半導體、生物技術和可再生能源産品的能力，促進供應鏈多元化。
此外，美國及其盟友承諾在半導體和數字基礎設施等敏感行業供應鏈加強合作。2021年6月，日本政府將這一承諾付諸實施，制定了半導體和數字産業戰略。2022年5月，美日承諾擴大和深化雙邊經濟合作。其中，在競爭力和創新方面包括數字經濟、科學技術合作、民用空間領域合作、共同制定國際標准、加強出口管制方面的合作以及供應鏈彈性等九大領域。
2022年5月，美韓兩國領導人同意建立定期部長級供應鏈和商業對話，討論促進關鍵産品（半導體、電池和關鍵礦物等）的供應鏈彈性。韓國31.2%（178億美元）的半導體自中國進口。存儲半導體依賴性更大。同時，韓國也高度依賴中國作爲其半導體出口市場。中國占韓國半導體出口總額的43.2%（412億美元），中國香港占18.3%（174億美元），這意味著韓國61.5%的半導體出口到中國和中國香港。在穩定供應鏈方面，美國需要多元化合作夥伴。包括三星電子在內的韓國半導體公司可以成爲美國的合作夥伴。同時，韓國在系統半導體（system semiconductor）（非存儲器）領域缺乏設計技術和設計專家，在半導體設計的知識産權開發方面也非常薄弱。智庫認爲，韓國或將在這些領域與美國進行更積極的合作。
由日本、美國、澳大利亞和印度組成的四方安全對話(FUAD)于2021年4月啓動了供應鏈彈性倡議，旨在通過加強供應鏈管理中的數字技術以及實現貿易和投資的多元化來降低全球供應鏈風險。通過這一倡議，四國政府將分享建立彈性供應鏈的最佳做法。2021年9月，四國還同意開發新的供應鏈，以加快可再生能源和半導體行業的發展。
印太經濟框架（IPEF）的四大支柱中也包含供應鏈彈性部分（提高芯片、大容量電池、醫療産品、關鍵礦物等重要産業供應鏈的韌性和安全性）。
2022年5月15日至16日，美國-歐盟貿易和技術委員會(TTC)舉行第二次部長級會議。宣布了有關供應鏈、出口管制、新興技術、數字基礎設施、貿易等方面的新舉措。
智庫爲美國政府提出的政策建議
報告稱，美國政府及其盟友已經認識到應加大力度支持供應鏈多元化。當前造成全球經濟混亂的因素較多，突顯出將戰略供應鏈轉移到更友好國家的必要性，因爲“友好國家”可以提供大量官方資金來支持這些努力，加強雙邊金融機構和出口信貸機構之間的合作，以激勵私營企業轉移供應鏈。
從本質上講，利用政府公共資源改變當前的市場會帶來政治風險。但利用外國援助促使全球供應鏈多元化，不僅能使美國的供應鏈多元化，而且還將對發展中國家的經濟增長起到帶動作用，從而達到“雙贏”效果。爲此，該報告建議美國政府采取以下六項措施：
1. 首先需確定（迫切要解決）存在高風險供應鏈的行業。2021年，國際貿易總額達到近29萬億美元，約占全球經濟的30%。超過3/4的價值是通過依賴全球供應鏈的商品貿易産生的。鑒于當前體系支持的貿易規模和數量，政策制定者需要對多元化工作保持謹慎。具體說，美國及其盟友政府應該帶頭制定一個框架，確定供應鏈多元化應該優先考慮的經濟領域。
2. 政府應就貿易能力和改革加大投入。報告提出，在新的國家夥伴之間發展貿易能力對任何供應鏈多元化的努力都是至關重要的。“貿易能力”是指使各國能夠參與並從國際貿易中受益的制度、物質和人員的能力。外國援助——可以采取金融工具和技術援助的形式——將對這一發展起到促進作用。對許多人來說，建設貿易能力始于改革監管體系，包括出口管制和海關操作。美國國際開發署(USAID)將自己描述爲“最大的單一國家貿易能力建設提供者（argest single-country provider of trade capacity building）”，旨在幫助發展中國家實現經濟轉型，符合世貿組織標准，並協調它們的經濟和貿易做法。2010年在對美國國際開發署貿易能力建設的評估中發現，在某一個國家投資1美元以幫助其建立貿易能力，兩年後該國的出口就會增長42美元。
美國貿易和發展署(USTDA)致力于爲發展中國家提高運輸領域和港口安全系統效率。報告建議，USTDA可以將美國擁有關鍵港口的州(如加利福尼亞州、佛羅裏達州、馬薩諸塞州和紐約州)與發展中國家的潛在貿易夥伴連接起來，幫助這些國家配備先進的數據管理系統，以改善它們對供應鏈信息的獲取。
3. 打擊腐敗，強化制度建設。報告提出，腐敗問題會導致投資失敗，甚至會産生不正當的激勵，促使企業采取欺詐做法。拜登政府已經認識到，打擊腐敗對國家安全至關重要。加強制度建設可以提高市場穩定性和監管透明度，這兩者都是各國吸引資本的必要條件，尤其是在建立新工廠時。
在決定是否在一個國家投資時，制造企業會考慮土地收購的便利性、該國勞動法、稅收政策、出入境要求以及該國及其地方法律法規的靈活性。如果一國缺乏國家治理能力，且法制薄弱，這將給國外投資帶來重大風險。
4. 加強基礎設施建設。低收入和中等收入國家缺乏彈性基礎設施，每年使全球經濟損失4.2萬億美元。投資者期望交易系統順暢且運作良好，這依賴于耐用的基礎設施，包括公路、鐵路、港口、機場、全天候電力接入，以及可以處理大量數據流的數字通信系統。因此，對基礎設施的投資是政府幹預以降低財務成本、減輕商業風險、吸引私人投資、促進經濟增長和淨出口的最直接方式。爲支持發展中國家新的基礎設施投資，應利用廣泛的雙邊和多邊金融工具。
5. 激勵企業生産地點多元化。報告建議，美國政府爲外國提供援助，使外國政府部門擴大投資幹預，並爲企業外遷、建立新的生産設施提供資金支持。通過分散生産設施，企業能夠實現供應鏈多元化，減少過度依賴。
6. 促進自由貿易。在二十世紀的大部分時間裏，西方國家一直倡導自由貿易。報告建議，美國政府應重新關注其對增加全球自由貿易的長期承諾，並考慮利用經濟激勵措施，與具有重要戰略意義地區的潛在貿易夥伴建立新的自由貿易協定。對于每個國家或地區，這些激勵措施將有所不同。
（1）東盟經濟體。東盟國家可能會尋求通過自由貿易協定優先進入美國市場。這源于2004年美國—新加坡自由貿易協定采用的模式。美國仍然是太平洋地區唯一一個沒有與東盟達成自由貿易協定的主要經濟體，雖然目前已有《跨太平洋夥伴關系全面進步協定》和《區域全面經濟夥伴關系協定》，但報告建議強化拜登政府于2022年5月23日啓動的印度—太平洋經濟框架(IPEF)，確保其在亞太地區的“存在感”。與傳統貿易協定不同，IPEF創建了一個制度性框架來管理廣泛的貿易問題，包括數據使用和隱私、碳排放和清潔能源以及勞動條件方面的標准。
（2）印度。報告稱，印度是美國在經濟和地緣戰略上的另一個重要合作夥伴。盡管過去曾試圖達成一項雙邊自由貿易協定，但在關鍵問題上的利益分歧使這樣的協議已“遙不可及”。然而，兩國也有促進貿易的領域(即使沒有正式協議)，數字經濟、醫療保健技術、可再生能源和半導體領域出現了可合作的迹象。
（3）拉丁美洲。報告認爲，拉美國家地理上靠近美國，可以成爲建立供應鏈彈性的重要合作夥伴，因爲它們可以爲美國市場提供近岸業務。然而，爲了確保美國可以在該區域的自由貿易，應該考慮重新審查和延長美國—多米尼加—中美洲自由貿易協定(CAFTA-DR)。拜登政府可以將美國—墨西哥—加拿大協議作爲模板，並應在全球數字經濟方面予以推廣。
報告稱，在過去的三年裏，美國和世界其他國家關鍵産品（包括疫苗前體、醫療器械、半導體和其他電子産品）對外依賴的弊端已顯露無遺。新冠疫情和中美貿易戰的經濟後果將在未來幾年繼續影響世界經濟。因此，出于經濟和國家安全的原因，供應鏈多元化建設至關重要。任何人都不應低估這項工作的複雜性，也不應低估實現預期結果需要的時間。報告呼籲美國政府采取行動，通過擴大援助和金融投資，聯合發達經濟體，並爲發展中國家帶來新機遇，實現經濟“雙贏”的局面。
結語
5月26日，美國國務卿布林肯發表拜登政府上台以來最全面的對華政策演講，明確提出中國是美國最大的競爭對手，美國對中國的競爭策略將一以貫之。美國提出“投資、聯合、競爭”的三大策略，即投資（國內）+聯合（盟友）=（與中國）競爭。拜登上台後，強調美國要重回國際舞台，拉攏盟友和合作夥伴，多管齊下全面壓制中國，形成對華的“圍剿”之勢。
美國戰略與國際研究中心作爲美國知名智庫，其建議對政府決策的影響力較大。通過此份報告，我們對美國智庫的政策建議思路和措施也有了部分了解，希望報告內容對企業看清外部形勢、制定長期發展戰略，也能起到一定預警和決策參考作用。
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轉自丨機工情報
作者丨黃鑫
編輯丨鄭實
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