仇保興住房和城鄉建設部原副部長國務院參事
今天跟大家講的一個題目其實非常通俗，中國的城鎮化如何健康發展？有一個美國的經濟學家，他是諾貝爾獎的獲得者，斯蒂格利茨。他曾經說過一句名言，他說21世紀影響人類的文明進程。有兩件事情，一件是新技術的革命，第二件就是中國的城鎮化。
八年前在釣魚台，我正好碰到這位先生，我就問他了，新技術革命，人人都可以理解，它有爆發力，但是中國的城鎮化怎麽會影響到全世界呢？他就當場給我做了個解釋，他說我有個數據，世界上最強大的兩個經濟體，一個是美國，一個是歐盟。
這兩個經濟體加起來的勞動力的總數5億多人。
中國一個國家，它的城鎮化就可以把第一産業的勞動力轉移到第二産業第三産業這一個轉移就超過了5個億，這當然對全球的文明進程會産生巨大的影響。
這也說明城市化很重要，但是城鎮化又很複雜，它複雜性表現在什麽地方？我們經常說的城市是什麽？城市是人工與自然相同構成的最大的複合體，複合體裏邊包括了萬物，包括萬物的城市組成的這麽一個過程，就城鎮化的過程，怎麽去把它梳理出幾條最緊要的底線來把握它，我們有兩個選擇標准——
第一個選擇標准：這一個底線性錯誤如果被觸犯以後，會不會造成後人難以糾正的缺點？如果這個缺點是後人難以糾正的，那麽我們最好不要觸動它；
第二個選擇標准：一種錯誤是不是會引發第二種錯誤，造成連鎖反應？如果會造成連鎖反應，像滾雪球一樣把錯誤放大，我們也最好不要去觸碰它；
那麽我們把同時會具有這兩種效應，或者具備一種效應的把它列出來，高度概括，把它重要性分類，結構列出了5條底線：
（1）大中小城市和小城鎮須協調發展
（2）城市和農村須協調互補發展
（3）要保持城市的緊湊發展
（4）防止空城大規模出現
（5）保護好自然和文化遺産
1
大中小城市和小城鎮須協調發展
我們有兩個城市群的典範，一個就是長三角，一個京津冀。
長三角城市群
你看長三角城市群，特別大的城市，上海。上海下面有杭州、甯波、南京、蘇錫常，有五六個經濟規模超萬億的二級城市。
這些二級城市跟上海之間的關系，它是有的企業有的技術要素跑到上海去，有的上海的技術生産要素跑到二級城市裏來，相互之間競爭合作對流的關系，但是在京津冀就不一樣了。
京津冀城市群
北京、天津就兩個超大規模的城市，二級城市發育不足，無論是石家莊、唐山、保定在長三角來講，這些就相當于中等城市，根本沒有能力跟北京天津抗衡。所以人才是全是單向流到北京、天津，造成河北的産業結構就沒法提升，所以出現了高端産業斷崖式的下降。
那麽整個區域它的經濟發展是極端的不均衡的。那麽爲什麽黨中央要提出來通州要建新城，雄安要建新城，也就是說市場解決不了這個問題，那麽我們要用規劃的辦法來造幾個像模像樣的二級城市出來，來使這樣一個城市的斷代，能夠彌補上。
各自不同的發展思路
那麽這樣一來，我們就講到了我們超大規模城市需要提高的是什麽？綜合競爭力。因爲你要跟人家PK，像北京要跟倫敦、紐約、東京PK。
那麽中等規模的城市二級城市，你應該是發展自己的經濟，然後做好自己的核心競爭。因爲你只要突出自己的核心競爭力，你可以在國內的市場上能夠獨樹一幟。
那麽小城鎮你就要單一的專業的在某個方面創造特色出來。所以我們把三類城市都要在城市群總結找到自己的定位。
那麽這樣大中小城市協調發展的命題就可以解決。
大家可以注意到，凡是經濟上可以持續，生態上可以持續，人們的幸福感可以持續的，這樣一種大的經濟體裏邊，像歐盟、美國經過多少年的城鎮化的演變，它的大中小城市和小城鎮是金字塔分布，也就是大城市寥寥，幾個中等城市數量相當大，然後小城市一大堆，凡是出現這樣金字塔分布的，實踐證明，社會經濟都是可持續的。
城鄉雙向流動造就的彈性
如果不是這樣，問題就出來了。像拉美模式、南亞模式，都出現這樣的問題。拉美是，一個國家，絕大多數進城的人口都集中在一兩個大城市中間。那麽這樣一來，這個城市就缺乏了彈性。
我們舉個例子，2008年金融危機，我們的外貿訂單就減少了20%，甚至有的地方30%，5000萬個勞動崗位突然消失。如果這件事情發生在拉美，阿根廷這些農民就組織起來，要回到過去原來的土地上要耕作，但是他的土地早就賣了，已經變成地主所有了，那麽地主怎麽辦？就組織快槍隊，跟這些回鄉的農民對抗，結果當年就打死了70多個人。
在這樣的動蕩過程中間，阿根廷曾經是30年前的第八大世界強國，金融危機的幾次折騰下來以後，被剪了無數次羊毛，現在淪落成爲第三流的國家，這就是拉美病的一種典型。
那麽中國同樣經濟危機來了，我們的訂單喪失了很多，6000萬的農民工回去種地去，等到我們訂單恢複了，慢慢又出來了。
所以我們城鄉的雙向的流動就造就了我們的經濟結構是具有非常強大的外人難以理解的彈性。正因爲這種彈性使得許多國外的中國崩潰論者他自己破産，我們沒有崩潰，因爲我們的城鄉結構是雙向的，而不是像拉美這樣單向的，我們是有彈性的，堅韌無比的。
2
城市和農村須協調互補發展
第二條底線是什麽？城市跟農村之間應該是協調互補的發展。從世界範圍來說，城市跟農村有這麽幾種不同的關系。
蘇聯模式：城鄉二元分隔
第一種認爲城市和農村應該相互封閉，隔離式的發展，但是這種城鄉分割體制在實踐中間沒有成功的例子，蘇聯搞了70多年的城鄉分隔，沒有成功。
我們中國改革開放前幾年，我們也搞了城鄉的兩元體制，企圖把城裏人跟鄉下人能夠固定下來，也沒有成功。
拉美模式：城市獨大
我們的第二個有誤區的路子，城市獨大，城市優先發展，在拉美表現得非常充分，大家想想看阿根廷智力、巴西，絕大多數的城市人口就集中在幾個大城市裏，一個大城市都是幾千萬人。
那麽小城市也萎縮，農村有萎縮，農民過多過快的從土地裏面轉移出來，這麽多人湧到城市裏來，根本就住不下，就搭個貧民窟下來了，根本沒有工作，也只好就將就將就做個臨時工。
像非洲所有的這些大城市裏邊，就70%以上的居民是居住在難以想象的鐵皮屋裏面他貧民窟如果分等級是世界上最差等級的貧民窟，所以聯合國在2003年的年度報告裏邊就寫到了，這是一種嚴重的貧民窟的現象。30%~70%的人是住在貧困戶裏面的，而且貧民窟幾十年都解決不了。這就是第二個模式就城市優先發展也錯了。
美國模式：城市的扁平化
那麽第三種模式就是美國的模式，就是城市的扁平化，那麽這種模式造成的城鄉的沒有差別，這種沒有差別使得大量的土地資源被浪費，還好美國浪費得起。
美國人均的耕地面積是我們中國的20倍。在中國我們要把飯碗端在我們中國人自己手裏的時候，那麽18億畝耕地就成爲紅線了。
歐盟模式：城鄉差別化協調發展
那麽這樣一來，只有留下第4種模式，我們是可以選擇的。歐盟的城鄉差別化的協調發展。那麽這種模式最典型的就像法國、德國、荷蘭，城市跟農村是一種互補協調，城市可能是日新月異的，但是農村卻是一個很久的融合于自然的爲城市提供支撐的這麽一個巨大的自然和經濟的複合體。
中國特色城鎮化的內涵
浙江在城鎮化過程中間推行了一個美麗鄉村計劃，美麗鄉村計劃恰恰跟我們現在大多數鄉村幹部完全不一樣的想法，他叫村莊的逆向整治，怎麽叫逆向整治？
就村莊在自己的休整的過程中間，凡是城裏有的大廣場、寬馬路，整整齊齊的路燈，然後排坐的房子，他一概不出現，它需要的鄉村的原則，原味的那種星羅棋布的有特色的農舍，彎彎曲曲的羊腸小道，潺潺的流水，凡是城裏人沒有的，城裏看不見的那種鄉村景觀，它刻意的加以保留，刻意的加以培育。
結果是家家戶戶的農民都有農家樂，那麽這種農家樂是農民的收入，每年遞增甚至連續7年倍增，所以浙江省的農民就成爲全國最富的農民，就引發了許多幹部偷偷把自己的子女的戶口轉成農業戶口，前三年就處理了1000多個幹部，這是新的幹部的以權謀私。
所以這樣一來就發現了通過鄉村的旅遊，可以把城鄉對接起來，融合起來。所以這一條在我們的十九大報告裏講得非常清楚，我們要城鄉融合發展，這是中國的特色，中國的智慧。這條路走對了。
城鎮化的內涵是什麽呢？城市産業變革了，經濟發展了，創造出一部分就業崗位，工資也比較高，我在幹農活算來算去賺錢還不如到城市裏邊去，那麽我就到城市裏去。
所以中國的城鎮化了，它是雙向的，個人有充分自由選擇的這種市場化，這種城鎮化是完全按照市場機制逐步推進，逐步分化的這種城鎮化。所以我們不能希望說城鎮化率越高越好，也不應該說用行政手段推動城鎮化是一個好事。
另外一個非常重要的問題，農村的問題，他有自己的規律，所以我們不要去追求城鎮化率，千萬不能用城市的辦法來解決農村的問題，千萬不要用工業的辦法來解決農業的問題，千萬不要用工人的辦法來解決農民的問題，這兩者是完全不一樣的。
而且這樣的錯誤是經常容易發生的。
所以我們要在農村農業就鄉村振興的過程中間，要更加的理性。
3
要保持城市的緊湊發展
第三條底線，如何保持城市的緊湊發展。因爲只有緊湊，我們才可以是節能減排，大家都知道吧？
城市蔓延
美國在城鎮化過程中間，出現了大範圍的城市蔓延。一百多年前，美國的城市是一個平方公裏建成區6000多人口，現在變成了1000多人口。
城市不斷地大餅攤得很薄，大餅攤得很薄就帶來了諸多問題：第一就是大量的耕地被消滅，大量的生態環境被破壞，更重要的大量的私人轎車通行無阻，所以一個美國人消耗的交通能源，居然是三倍到五倍于一個歐盟人。
郊區化與機動化
那麽郊區化現象到底是怎麽發生的？在什麽階段能夠發生呢？有一個現象是非常奇特的，也就是郊區化跟機動化，它是相互作用的。所謂自動化就小車進入家庭，如果達到了30%以上的比例，也就是三個人中間有一輛汽車，也就是一個家庭有一輛汽車的時候，這個時候最有可能出現郊區化現象。
所以從曆史教訓我們可以看出，中國絕對的要防止城市出現像美國這樣的郊區化的現象。
那麽郊區化現象到底是怎麽發生的？在什麽階段能夠發生呢？有一個現象是非常奇特的，也就是郊區化跟機動化，它是相互作用的。所謂自動化就小車進入家庭，如果達到了30%以上的比例，也就是三個人中間有一輛汽車，也就是一個家庭有一輛汽車的時候，這個時候最有可能出現郊區化現象。
中國我們在十三五規劃中間就已經寫明了，小車進入家庭的比例達到30%以上，現在沿海地區都已經超過了這個比例。所以中國現在已經是到了會不會可能出現郊區化的一個分界線上。
中國土地制度防止土地扁平化
那麽中國爲什麽沒有像美國出現了土地利用的扁平化？中國有一個獨一無二的土地制度，這個土地制度是憲法規定的，城市的土地是國有的，在國有的土地上建的房子，才有70年的完整産權。
如果你到農村裏去隨便買一個房子，你的産權得不到承認，這就是一個中國土地制度給我們留下來的一個攔水壩，這個攔水壩就起到了防止城市擴散最有效的辦法。
土地的制度是一個根本的制度，根本的制度，一定要維護好。
那麽有一些宅基地可以做一些小調整，但是不要在中國出現郊區花現象巨大動力的時候，我們如果要改變這一個土地的制度，如果改變了得不償失，雖然可能有些人發了財，但是整個中國會出現城市的蔓延。
結果就像有一個經濟學家布朗先生說過，中國如果走上美國的城市蔓延的道路的話，那就把所有中國的耕地都變成停車場，都變成高速公路，還不夠。世界上所有的能源都供應中國一家還不夠。所以這一點我們中國正在避免著。
4
防止空城大規模出現
空城爲何出現
從世界範圍來看，空城鬼城有兩種情況會出現，一種就是産業枯竭了，産業轉型造就的資源枯竭型的城市，會出現空城鬼城的現象，最著名的就是底特律事件，原來是一個汽車城，高峰的時候幾百萬人就業，現在汽車轉型的汽車市場跑到中國來了，結果他就隨推的時候，他的房子100美金可以賣兩套房子，那麽這樣一類城市在西方也被稱之爲鏽帶城市。
那麽在我們中國我們遇到的新問題，除了一些資源枯竭的城市，此外我們遇到了新的問題，是什麽？
是因爲我們有土地財政，土地財政是雙刃劍，一方面它可以産生巨大的收益，我們可以拿回來來建設基礎設施。
但是它的負面效應也非常大，負面效應是什麽呢？你如果沒有土地産證，你開發的土地，你必須收支平衡，但是因爲有了土地財政，可以寅吃卯糧。所以我們在北方有一個著名的城市，它的人口只有43萬，但是這樣的城市可以住143萬人，甚至我們有一個城市，它的人口只有30萬，他人口還在減少，居然他要建一個新城，也是30萬（人口）。
原因第一個我剛才講土地財政的問題，但第二個是一個本源的問題，本源的問題就是政績的沖動。
英國首相丘吉爾他曾經說過一句名言，他說任何政治家都留在地球上留下自己烙印的沖動。
大家可以想象，有的人一旦當了市長書記以後，就要一年一小變，三年一大變，大變造城最方便，某某城市誰造的？
但是丘吉爾的這句話的後面的意思他們沒有理解。如果說我們造了空城鬼城，那是遺臭萬年，不是流芳百世。
那麽第三個原因是對城鎮化進程的錯誤的判斷。你看很多理論學家還在忽悠我們，我們中國的城鎮化還有漫長的道路可以走，其實這個話是錯誤的。
它的來源是什麽呢？來源于美國有個地理學家叫諾塞姆，他在1995年的時候提出來一個大國的城鎮化必須是走一條s型的曲線，也就是城市化率30%，城市化起飛了。到了70%的時候，城市化率轉彎了就變慢了。
這條曲線誤導了很多人，因爲我們國家的城鎮化率現在是正好處在56%左右，那麽按照諾塞姆曲線的話，我們離第二個拐點，還遠著，第二個拐點是70%。
但是後來的研究證明了諾塞姆的曲線只適應像美國這樣的新大陸國家，因爲這些新大陸國家全部是外來移民，他沒有這種鄉愁，這樣一來的話，這些新大陸國家都出現了非常高的城市化率，確實到了70%才出現拐點，最後城市化率到了85%、90%甚至95%。
我們中國大家都知道，我們是一個農耕文明最悠久的國家，我們在座的這些人三代以上都是農村人。那麽我們有一個鄉村情結，所以對于中國人來講，我們是一個典型的就大陸國家，我們的城鎮化率絕對不會按照諾塞姆畫出來的理想曲線來走。
我們城鎮化率到了65%到70%之間就封頂了。不是轉折，轉折現在就開始了。這就是我們一定要說清楚的。也就是說中國的城鎮化率的峰值不會超過70%，跟美國的諾塞姆曲線是完全不一樣，這就是中國的特色。
中國防止空城大規模出現的思路
回到本源，把土地産值關進籠子，而不是要把它廢掉。我們把土地財政關進一個籠子，叫土地基金。這個在新加坡和香港這些城市裏邊就已經做得非常好。土地財政的收入，它是用土地基金的名義來儲存，比一般的預算內資金更加嚴格管理，而且指定它的用途只能用在三類。第一類是生態環境保護。第二類重大的跨區域的基礎設施。第三類重大的民生工程，可以用這個基金，其他你不能用。
中央在生態文明建設改革的方案中間提出了一條對破壞環境，破壞自然資源的人，終身追究，哪怕你退休了也要終身追求你，這個政策非常好。如果盲目追求政績，造了一個空城，就是一個巨大的國有資本的浪費。
生態的破壞，因爲你原來都是農田，你被加上水泥了，那麽這就要追究你的責任，而且終身追究。這是第二個解決辦法。
第三個方法，要從源頭上來制止新區開發區的建設的規模，有些已經批了的也要收縮，市場解決不了的，用我們的規劃來解決，這就是城鄉規劃調控的一個重要的著眼點。
5
保護好自然和文化遺産
自然遺産、文化遺産實際上就是大地和祖先留給我們最精華的部分，這一部分應該是原原本本的完整的傳遞到下一代去，這是我們城鎮化的一個宗旨。我們現在最大的困擾我們的許多城市，許多古老的街道，古老的格局，優秀的建築消失了，變成了千城一面。
所以我們中國有許多建築師曾經提出來，最悲哀的結果是什麽？當了我們城鎮化結束以後，我們爬到樓頂往下一看，世界的各國的建築都有了，但是唯獨沒有我們自己民族的我們文化的建築。這時候你的文化自信心就喪失了。大家都知道吧，我們有一個非常典型的城市，名字叫做黃山市。
徽州
原來黃山市有一個更好的名字叫徽州，但是後來出了一件事情，我們建設部幫助黃山市邊上的黃山風景區變成了自然遺産，變成了自然遺産以後，到黃山旅遊的人每年幾乎是倍增。
門票的收入，翻番，全世界全國人到黃山旅遊，結果沒有到我們徽州城裏來，我們的城市非常冷落，結果有人就提議，既然我們的黃山名氣那麽大，爲何不把我們的名字改成黃山？
就這樣迷迷糊糊就改了，改了以後並沒有發現有人願意到我們新起名的黃山市來旅遊，偶然兩個跑來的，也說我車票買錯了，那麽這種情況就困擾著他們的黨政幹部，那麽這時候我們部裏的幾個專家在現場辦了一個好事，給他們看了一次，他說按照世界的城市發展規律來講，我們應該找出自我最精華的部分，能夠傳承下去。
當場給他們定了三條，第一條凡是徽派的建築一律不拆，哪怕道路建設也把它移到邊上去。
第二條，凡是新建的建築，必須是有徽派的特點，叫新徽派。
第三句話，凡是近幾年建的與徽派建築格格不入的。比方說玻璃幕牆建築，比方說超高層建築，比方說牆面上貼了布裏馬塞克的建築，這些建築我們逐步分期分批改造成新徽派建築。
一屆接著一屆幹，整個城市就不一樣了，就變成一個徽派建築的集聚地，展示出世界獨一無二的城市的形態，你是獨一無二的，你是本地的，你才是走向世界的。
結果導致了最近這幾年到黃山市旅遊的人，超過了到風景區旅遊的。這個時候有一批當年主張改名的幹部，雖然年紀大了，他現在在反思，他說或許我們當年就錯了，我們現在再次隆重的建議，要把黃山市改回徽州。
所以說文化遺産它會産生巨大的價值，你要保存好了，它可以是不斷流傳的，不斷增值的高等的資源。
杭州
同樣一個故事發生在杭州，有一條古街叫河坊街，這條河房間有幾百幢明清的時候的建築，但是這些建築都斜了30度了，都是違法。
在我在杭州市當市長的時候，1999年我就發現怎麽這麽一個區域就開始動遷了，當時已經是樹砍光了，人敗光了，地分光了。
就要把這一個街區全部拆平，蓋起沒有差異的7層建築上面4層有回遷戶來住，下面這三層全部歸開發商，來對外銷售來盈利，那是黃金寶地，又靠近西湖的。
當時我們就做了一個前所未有的一個決定。要把拆遷全部停下來，重新把每一幢建築進行仔細的測量，原汁原味的修複回去。當時這個決定社會上反響非常巨大，這麽破爛的建築，這麽一種危房，你不把它拆成堅固的嶄新的房子。
這不是對老城改造背道而馳。我們堅持這樣做了，三年以後，當這條河房間開張的時候，我們把徽派建築那些最精華的部分全保留下來的。磚雕、木雕、石雕，現在人家來評估，這一條曆史街區價值幾百個億，而且每年都在價值在增長。
G20國家元首來了，它要看的是過去的行，所以這些文化的遺産和自然遺産就相當于什麽呢？相當于咱們的祖先給我們留下了一幅名畫，然後在我們手裏之後，我們覺得這個名畫沒什麽稀罕的，紙張也發黃了，幹脆把它換成一張印刷品，五彩缤紛的，你說是一個多大的愚蠢？但是這樣的愚蠢在我們許多城市裏邊正在湧現。
我們古人在5000年的曆史中間，我們怎麽給氣候變化做鬥爭的，我們做到怎麽樣以最小的資源來獲得最大的幸福度？有許多奧妙藏在古街區古建築裏面，現在都正在解讀，如果我們把這古建築毀了，我們都連解讀機會都沒有。
所以無論是文化遺産還是自然遺産，對我們都是無價之寶，都是源源不斷增值的不可再生的資源。
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小結
中國的城鎮化改革開放推動的不到40年的時間，城鎮化展示給我們的是什麽呢？是政府手和市場這個時候和諧動作，理性動作的結果缺一不可。
那麽政府的手更多的是代表著什麽呢？是代表了城市規劃。
我們更主張用後工業文明産業的轉型，科技的革命來推動城鎮化，所以城鎮化是火車頭，城鄉規劃就是軌道。
另外一點，當中國走向世界的時候，我們給他展示的是中國特色的城鎮化，我們才能夠把中國的故事，中國的智慧展示給大家。
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