發展特色合作平台，加快銀湖灣濱海地區開發建設，是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》賦予江門的重要使命。現階段，我市要積極搶抓“雙區驅動”“雙核聯動”重大曆史機遇，學習借鑒東莞等先進城市新區建設經驗，研究和解決好制約銀湖灣濱海新區發展的難題障礙，在新區開發上探新路、譜新篇，擔當起江門投身大灣區建設的排頭兵和主戰場。
一、 銀湖灣濱海新區開發建設現狀
銀湖灣濱海新區規劃範圍包括環銀洲湖、黃茅海和虎跳門海岸的崖門鎮、古井鎮和沙堆鎮部分區域，控制面積約340平方公裏，其中核心區65平方公裏、啓動區19平方公裏。近年來，新區以促進粵港澳大灣區協同共進、助推粵西沿海經濟帶發展、引領江門向海發展爲導向，著力打造産城融合發展的濱海綠色智慧新城，各項工作取得積極進展。但整體上，新區開發起步晚、推進慢，現狀如下：
（一）規劃編制加快推進，但引領性系統性不強的問題仍待解決。目前，新會區已編制完成銀湖灣濱海新區概念性規劃、城市設計及啓動區控制性詳細規劃，並獲市規委會通過，正報市政府審批；核心區氣象災害風險評估與氣候論證、規劃環評、水資源論證、地質災害防治等專項報告和規劃也已完成；同時，積極對接珠江口西岸高端産業集聚發展區，啓動新區産業發展規劃編制，預計今年3月底前可完成。但總體上，新區規劃編制存在規格層次不高、引領性系統性不強等問題。從江門城市總體規劃看，中心城區（主城區）僅限于蓬江區、江海區和新會區會城街道辦的行政區劃範圍，面積爲566平方公裏。銀湖灣濱海新區不屬于傳統意義上的主城區範疇，僅作爲城市功能區來建設，在全市發展中的地位和作用沒有得到充分體現和保障；從新區規劃編制情況看，規劃戰略層次不高，沒能上升到省級層面來推動編制和實施。東莞濱海灣新區總體規劃及相關專項規劃均是由省發展改革委牽頭、會同東莞市政府及省有關部門共同編制，並由省發改委印發實施。同時，新區總體規劃及産業發展、基礎設施、生態環保專項規劃等法定規劃尚未編制完成，其在功能定位、開發路徑、産業布局、資金保障、城市空間格局等方面，亟待進一步明晰方向。
（二）組織架構逐步優化，但體制機制運行不暢的問題仍待解決。2017年7月，我市成立江門市銀湖灣濱海新城開發建設領導小組，作爲推進新城開發建設的協調機構，但僅從市區鎮三級抽調部分人員組成一個工作專班，在屬地崖門鎮辦公。2019年9月，依托新會經濟開發區管委會組建銀湖灣濱海新區籌備工作組，進駐新區做好開發建設工作。2019年12月，省委編辦批複同意設立副處級江門市銀湖灣濱海新區管理委員會，爲市政府派出機構，同時加挂廣東江門新會經濟開發區管理委員會牌子。近期，新區管委會“三定”方案已印發實施，明晰了職能配置、內設機構及人員編制。新會區也已制訂新會經濟開發區管委會全面進駐濱海新區辦公方案。但總體上看，新區尚未建立起實體化運作的高規格管理運作機構，各項工作推進相對緩慢。目前，新區管理層次仍不夠高，整體上是以新會經濟開發區爲主體來推進新區建設，崖門、沙堆、古井3個屬地鎮全力配合，停留在“區+鎮”的工作格局，推動新區建設的統籌協調能力不強，創新打造特色政策體系的空間較小。同時，需要賦予新區的市級經濟管理權限清單仍在研究之中，財政、土地、國資、招商引資等管理機制尚未明確，新區開發建設掣肘較多。
（三）項目引建取得進展，但産業發展基礎薄弱的問題仍待解決。新區積極加大招商引資力度，目前核心區已有新澳重大技術裝備創意創業園、碧海銀湖、廣東工業大學華立學院江門校區等6個重點項目啓動建設。粵澳（江門）産業合作示範區已累計投入30億元，目前進駐企業112家，2019年度園區産值達到15.6億元。珠西新材料集聚區引進四方、東洋油墨、道氏等7個項目，總投資36億元。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，銀湖灣濱海地區要打造成爲國際節能環保産業集聚地以及面向港澳居民和世界華僑華人的引資引智創業創新平台，新區現有産業基礎尚難以支撐此發展定位和目標。從産業結構看，主要集中在造船拆船、造紙、化工、環保電鍍、電力能源等傳統領域，呈現規模小、集聚差、層次低等特征，主導産業優勢不突出，沒有建立起現代化的産業集群。從産業平台看，粵澳（江門）産業合作示範區、珠西新材料集聚區尚處于開發初期，大項目好項目不多，示範帶動效應不強，EPC、PPP等基礎配套設施工程正在建設階段，對新區發展的支撐作用未充分顯現；中小船舶産業基地和沙堆工業園則屬于鎮級工業集中區，建設水平不高。目前，新區規上工業企業共64家，約占全市3%，亟待培育和引進一批戰略性新興龍頭企業。商貿物流、現代金融、文化旅遊、商務會展、健康醫療、科技服務等現代服務業短板明顯，對新區産業發展推動不足、貢獻有限。
（四）基礎配套加緊推進，但資源要素面臨瓶頸的問題仍待解決。目前，江門大道南東線的奇樂跨線橋至官沖跨線橋頭段已單幅通車，西線銀鹭立交至小岡大橋段已建成通車。銀洲湖高速獲省發改委立項批複，雙水段工程已啓動建設。中開高速爭取12月底新會雙水至恩平鳳山互通建成通車。崖門出海航道二期已報省發改委申請立項，計劃年底前開工建設。同時，新會區出台《銀湖灣濱海新區三年基礎配套建設計劃（2019—2021年）》，計劃投入76.9億元，推動12條交通幹道和自來水廠、汙水處理廠、醫院、小學、變電站等公共配套建設。其中銀墾大道、中興路等項目已開工建設。但總體上看，新區開發受資金、土地等要素制約較多。首要的是面臨資金壓力，根據新區規劃，未來10年基礎設施建設投入預計超過140億元，亟需創新投融資模式，引入多元投資主體參與新區開發。土地供需矛盾比較突出，核心區大部分土地爲養殖區和種植區，啓動區未能形成成片開發。目前，核心區內建設用地爲7.84平方公裏，但實際可用的僅2.2平方公裏，且主要爲現有項目用地，難以支撐新區未來發展。比如853綠地●AI科技城等項目，因建設用地不足無法簽訂合作協議。根據新區基礎配套建設計劃，未來3年至少需要1萬畝建設用地規模及指標，缺口較大。核心區現有規劃建設用海26800畝，包括A區15570畝、B區2230畝、C區9000畝，但受國家用海政策、土地利用規劃與海洋區劃“兩規不一”等因素影響，建設項目用海難度較大。此外，新區還有3468畝跨區插花地問題仍未理順，部分插花地直接影響基礎設施項目建設。
二、東莞濱海灣新區開發建設經驗做法
東莞濱海灣新區位于珠三角城市群東西岸交彙處，與前海、南沙等國家自貿片區緊密連接，規劃面積84.1平方公裏，由交椅灣、沙角半島和威遠島三大板塊組成。東莞市提出舉全市之力建設濱海灣新區，奮力打造粵港澳大灣區協同發展特色平台、珠三角核心區融合發展戰略節點、東莞高質量發展創新引擎、濱海生態宜居智慧新城，建成新時代大灣區創新發展的新高地，引領東莞未來30年經濟社會發展。東莞市推進濱海灣新區建設速度快、效率高、成效顯著，經驗做法主要有：
（一）組織架構精簡高效：實行市領導挂帥指揮，按市政府派出機構實體化運作，創新利益分配共享機制充分調動各級各部門工作積極性。構建科學的管理體制和高效的運行機制，是濱海灣新區實現快速開發建設的重要保障。一是設立高規格實體化管理機構。東莞濱海灣新區管理委員會爲正處級市政府派出機構，加挂東莞港管理委員會和東莞虎門港綜合保稅區管理委員會牌子，實行“三塊牌子，一套人馬”運作。同時，設立濱海灣新區黨工委，與管委會合署辦公，黨工委書記由市委副書記親自挂帥，管委會主任由市政府黨組成員擔任，並兼任屬地虎門鎮黨委書記。人員編制配備方面，按照編制總量不增的原則，主要從原長安新區管委會、虎門港管委會和生態園管委會編制總額中劃轉。目前，管委會核定行政編制17名，行政執法專項編制51名，其中處級領導職數包括主任1名、副主任4名、總工程師1名、總經濟師1名。正科級領導職數11名，副科級領導職數16名。整體上，新區建立起“5+11+5”管理架構體系，即在市直部門派出機構設置上，設置財政、自然資源、城市管理和綜合執法、市場監督管理、生態環境等5個市直部門的派出分局。其中，財政分局和市場監督管理分局的人、財、物全部下放管委會管理。城市管理和綜合執法分局的領導班子成員調整在市局和管委會進行聯合考察後由市局按程序任免，其他人、財、物則下放管委會管理。自然資源分局和生態環境分局由市局垂直管理；在管委會內設機構設置上，設黨政辦公室、組織群團局、宣教體旅局、政策法規局、發展和改革局、經濟科技金融局、社會事務局、城市建設局、審計局、政務服務數據管理局和港口與保稅業務管理局等11個正科級機構；在事業單位設置上，管委會下設經濟發展促進中心、工程建設中心、電子口岸中心（東莞港保稅綜合服務中心）、財政投資審核中心（國庫支付中心）和不動産登記中心5個事業單位。二是賦予新區市一級財政管理權限。自2018年起，濱海灣新區實行一級預算管理，實行收支兩條線，開發建設前5年，稅收收入全額返還，期滿後視發展情況再適當延長5年；對新區進行 5 年共 10 億元的定額補貼；非稅收收入按統一的市與鎮（新區）5：5 比例分享；土地收入按統一市對鎮（新區）比例統籌（市級統籌收入的 25-35%）後留成；基建工程投資支出原則上由新區自行籌融資解決，可享受市財政資金支出的項目由濱海灣新區按照“一事一議”的原則專題報請市政府。同時，東莞市財政向新區財政分局注入20億元作爲新區啓動資金，通過建立發展基金吸引社會投資項目“聯動”發展。三是成立新區開發運營平台。新區管委會出資4億元注冊成立東莞濱海灣新區控股有限公司（簡稱新區控股公司），作爲新區投資、建設、運營主平台。新區管委會整體授權控股公司實施新區基礎設施建設項目，通過市場化融資承擔濱海灣新區內城市資源的開發、建設、管理及運營職責。四是厘清新區與屬地財權事權關系。在財權劃分方面，堅持權利與義務均衡原則，理順與長安鎮、虎門鎮等屬地鎮街的關系，對財稅收入實行切塊管理，實現權責一致。在事權劃分方面，新區管委會主要負責新區規劃、建設、招商、服務等工作，屬地鎮負責征地拆遷及社會事務。新區不設土地儲備中心，由管委會負責新區土地收儲、預征土地統籌等工作，目前已征地12000多畝。
（二）開發路徑指引清晰：高標准編制新區發展總體規劃，因地制宜分類推動各板塊開發，采取土地1.5級開發迅速掀起新區項目建設熱潮。東莞濱海灣新區堅持規劃引領、分片開發、産城融合，建設目標清晰、任務明確、重點突出，一張張規劃藍圖正變成美好現實。一是高標准編制新區發展總體規劃。東莞市明確提出將濱海灣新區納入城市發展核心區，著力構建中心城區、松山湖、濱海灣新區“三位一體”都市空間新格局，爲新區大開發大發展奠定堅實基礎。新區主動對標雄安新區編制發展總體規劃，大手筆開展新區起步區、濱海景觀活力長廊和濱海灣大橋等國際性規劃設計競賽，吸引美國AECOM、法國邑法等40多家知名設計機構參賽，爲新區規劃設計注入國際先進理念。2019年6月，經省政府同意，省發改委正式印發《東莞濱海灣新區發展總體規劃（2018-2035年）》，這是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式發布以來，省政府審議通過的首個省級新區發展規劃。城市總體規劃實行“三規合一、多規融合”，確立了“一廊兩軸三板塊”空間格局、“一廊三綠心三水系”生態格局，提出三年打基礎、五年大發展、十年建新城的目標。二是針對不同板塊制定差異化開發策略。交椅灣板塊主要根據項目落地情況，積極爭取指標、落實用地報批和供地，重點布局科技創新和先進制造産業；沙角半島大部分爲建成區，主要以城市更新方式推進土地整備，重點布局研發、總部經濟和現代服務業；威遠島按照“全島統籌、統一開發，嚴格規範、依法依規，區域平衡、利益共享，整體部署、分步實施”原則，擬通過給予社區社保先行，固定補償、增值收益共享、稅收分成的方式，調動社區和村民的積極性，一次性完成全島土地整備，重點布局人工智能和智慧城市産業。三是引入1.5級土地開發加快新區預熱。土地1.5 級開發是指爲盤活政府預控的儲備土地，加快戰略地區的土地預熱，解決遠景規劃與近期開發訴求的矛盾，政府將基礎設施完備、土地出讓較慢、潛在價值較高的地塊，短期租賃給承租人進行過渡性開發利用，待片區預熱、地價提升後，政府按約定收回土地，並按遠景規劃實施。爲降低對土地二級開發的影響，控制拆遷成本，建築形式多采用模塊化、裝配式等模式，土地租賃期限一般爲 8-15 年，最長不超過 20 年。東莞市出台土地1.5級開發操作指引，以濱海灣新區“灣區1號”項目（占地187畝）爲試點，由新區控股公司作爲主體實施開發，僅用5個月就建成近5萬平米的新區觀光塔、展覽中心、企業服務中心（辦公區），成爲新區城市形象新地標，其余13.5萬平米建築將于2020年6月前完成並投入使用。
（三）投融資模式靈活多樣：強化經營城市理念，建立多元化可持續的投融資機制，實現城市新區開發建設資金的良性循環。東莞濱海灣新區積極創新投融資機制，多渠道多方式解決新區建設資金需求。一是積極爭取政府債券資金。2019年，新區向市財政爭取到21.73億專項債券額度，包括土地儲備專項債券15.43億元和基建類專項債券6.3億元，合計占東莞全年新增專項債券（48.14億元）的45%。2020年，申請並獲批提前批專項債券金額22.02億元，主要用于新區市政基礎設施建設及生態綜合治理項目。二是主動尋求社會資本合作。積極對接華潤集團、平安集團、時富金融、華夏幸福基業、中建集團、中鐵集團等社會資本方，以及國家政策性銀行、大型國有股份制銀行、本土優質金融機構，研究通過新區授權開發的模式，推進新區土地資源開發。與新加坡彙亞資金管理有限公司簽訂合作協議，擬在新區發起設立總規模爲500億元的大灣區産業發展基金，主要用于投資大灣區內有發展潛力的地區，扶持基礎設施及公用事業配套項目建設；投資並引導優秀企業在大灣區內落地，爲不同領域內優秀初創公司提供種子輪融資等。三是充分發揮國企平台作用。2019年，由新區控股公司與東莞信托聯合搭建融資平台，組建東莞市濱海灣投資發展有限公司，注冊資本爲5000萬元，東莞信托占股65%，新區控股公司（保留一票否決權）占股35%。平台公司資金由東莞信托通過發行信托計劃，募集全市各鎮村組資金作爲權益性資金用于新區建設項目的資本金，總募集資金40億元，平台公司投入資金用于新區的基礎設施、公共服務、産業發展項目。四是試點“項目+經營性資源”平衡模式。從開發投入産出大平衡的角度出發，政府提前將未來出讓土地取得的配建物業權益，或者統籌考慮相關的産業項目、經營性資源爲補充，通過劃撥方式給國有企業，用于平衡基礎設施等公益性項目市場化融資。目前，新區選取總投資15.22億元的東灣大道（含綜合管廊）項目作爲試點，通過整合新區範圍內經營性用地土地出讓形成的配建物業以平衡項目。五是探索以生態爲導向EOD開發模式。EOD模式以生態文明建設爲引領、以城市可持續發展爲目標，短期利用區域土地一級開發收益的增值空間快速創造經濟效益，快速反哺特定項目；長期則通過産業發展爲區域綜合發展提供持續動力，帶動區域整體價值提升。目前，新區選取磨碟河綜合治理項目作爲試點，擬將其近期水利工程部分總投資約16億元采用EOD模式，以流域內土地出讓金形成的專項資金作爲項目資本金，以配建物業等資源的運營或出售收益平衡公益性項目建設成本，由新區控股公司負責實施。六是編制專項投融資規劃。東莞市聘請國內權威的上海濟邦投資咨詢有限公司，對軌道交通、流域治理等8個試點項目（總投資約400億元）逐個制定投融資規劃，逐一明確具體實施路徑和責任分工，並提請市委深改辦、市政府常務會議等審批同意。同時，充分發揮國企作用，由市屬國企承接試點項目投融資任務，如新區控股公司承接新區的投資運營、東莞市軌道項目投資公司承接東莞軌道交通1號線、東莞市交投集團負責建路橋項目、東莞市水務集團承接水生帶項目投資建設任務、東莞東實集團負責海心沙危險廢物處理處置任務等。
（四）爭取政策先行先試：全面梳理政策需求，主動向省申請綜合改革試點，一攬子解決新區發展中遇到的難題障礙。東莞市堅持問題導向、實踐優先，直面發展中的“痛點”“難點”，主動拿出改革創新舉措和實施方案，去年成功創建爲廣東省制造業供給側結構性改革創新實驗區，目前已推出20多項重點改革任務和40多個試點項目，爲東莞市制造業轉型升級、城市高質量發展、新區開發建設等提供了重要保障和長遠支撐。實驗區建設內容主要包括：一是允許直接複制各省級實驗區省級權限。省委深改委在批複中明確指出，省有關部門要突出政策供給，對省屬權限事項，堅持能放盡放、應放盡放、真放實放，圍繞改革創新迫切需要解決的問題，下放一批土地、規劃、投資管理、監管等高含金量的省級權限；允許東莞直接複制其他省級改革創新實驗區已獲下放的省級權限，發揮疊加協調效應；對屬于中央事權事項，積極爭取中央相關部門給予大力支持。二是改革創新拓空間的體制機制。重點包括：探索建立國土空間規劃管理新機制、土地物業收儲市場價格和補償新體系、空閑用地盤活整治新路徑、優質項目快速落地建設新機制；創新低效土地回收、土地合作開發、鎮村工業園改造提升、曆史違建分類處理等新模式，統籌用好新增空間和存量空間。比如，在土地整合方面，探索市內土地置換、物業置換、用地指標跨鎮街置換等新模式，將零星分散的“點狀土地”整合成高度集聚的“塊狀土地”，推動土地資源高效配置。東莞計劃到2022年收儲土地4.8萬畝以上，盤活存量土地3萬畝以上，著力拓展産業發展空間。在加快項目落地建設方面，實行重大項目市領導“包開工”、預審批、服務專員和代辦員、項目協調“小圍合”、營商環境改革試點、市場准入負面清單等改革舉措。三是創新新舊動能接續轉換機制。重點包括：創新機制推動傳統産業轉型升級、建立精准扶持企業的數據共享機制、建立新興産業和先導産業培育新機制、優化重大科技平台運行管理機制、探索新型研發機構提質增效新機制、創新大學辦學機制等內容。
（五）招商引資成效顯著：突出産業和城市品質高端化方向，加快推動公共服務及重大産業項目落地，迅速形成引爆效應和示範集聚效應。東莞濱海灣新區堅持把招商引資和營商環境建設作爲重中之重，在推動重大項目落地上跑出“加速度”，掀起了熱火朝天的建設局面。一是聚焦産業定位高質量招商。濱海灣新區明確將“産業之芯”作爲構建現代化産業體系的關鍵詞和核心定位，以集聚高端制造業總部、建設戰略性新興産業研發基地、發展現代服務業爲主攻方向，大力實施靶向招商、以商引商、産業鏈招商，強化産業引領、龍頭帶動、環境支撐，加快推動招商項目落地建設。去年以來，新區累計與110多批次優質企業及商會團體對接交流，並赴葡萄牙、比利時、法國、以色列等開展經貿交流推介，成功引進紫光芯雲産業城、OPPO智能制造中心、歐菲光電影像産業、正中創新綜合體等一批重大産業項目，投資總額超4000億元。目前，在東莞市每季度舉辦的重大項目集中開工活動中，濱海灣新區開工項目占比超過70%。二是狠抓引爆性重大項目建設。OPPO智能制造中心項目和濱海灣站樞紐TOD項目是新區確定的兩大“引爆點”，旨在通過高水平開發示範效應，確立新時期開發建設的標杆標准。其中，OPPO智能制造中心項目是新區招商落地的第一個産業項目，于2019年2月動工建設，總投資約50億元，占地1200畝，致力于移動終端設備及周邊産品的研發設計與生産制造，協同推進濱海灣新區形成全球矚目的高新技術産業集群；濱海灣站樞紐TOD項目對標香港西九龍站開發、建設、運營，即依托濱海灣站綜合交通樞紐，連同周邊地區更新改造，建設TOD都市區，打造一批軌道站場綜合體及“軌道+物業”“軌道+社區”示範項目，成爲集高鐵、城際和地鐵于一體的城市樞紐門戶。項目建成後，從濱海灣站出發，可以實現乘坐軌道交通6分鍾到達深圳、35分鍾到達廣州、40分鍾到達香港。在兩大引爆點項目的帶動下，東莞軌道交通2號線三期工程、東灣大道、濱海灣大道等8個基礎設施項目，芯雲産業城、光電影像産業等9個産業項目，威遠島森林公園、濱海灣中心公園等8個環境品質提升項目，灣區高水平大學、濱海灣醫院等公共設施項目，正在如火如荼推進建設。三是強化制度供給優化營商環境。濱海灣新區對標浦東、前海等先進地區，從招商引資、企業注冊、項目落地、政務服務等方面拿出系列創新政策舉措，目前已出台第一批包括總部經濟、人才安居、人工智能、生命健康産業等16項政策清單。大力實施項目審批制度改革，優化項目審批流程，建立重點項目專人聯系跟蹤制度，全程跟蹤辦理公司注冊、項目規劃調整、用地審批等手續，及時幫助企業解決發展過程中的困難和問題。
三、加快銀湖灣濱海新區開發建設的建議
建設銀湖灣濱海新區使命光榮、責任重大，我市要積極借鑒東莞經驗做法，舉全市之力高標准規劃、高品質建設、高效能管理銀湖灣濱海新區，全力打造江門未來30年經濟社會高質量發展引領區，樹立城市建設新標杆新名片。
（一）主動爭取政策支持，爲新區高質量發展掃清障礙和提供保障。銀湖灣濱海新區是珠江西岸高端産業集聚區的啓動區。我市要緊緊抓住省建設珠江西岸高端産業集聚區機遇，以此爲突破口和主要抓手，綜合考慮未來開發建設中面臨的關鍵性問題，特別是市級權限不能解決的問題，主動向省爭取一攬子政策支持和先行試點，牽引帶動銀湖灣濱海新區的開發建設。包括:一是主動向省爭取建設資金支持。爭取省加大新增債券尤其是一般債券向集聚區（含新區）傾斜的力度，並在專項債券方面給予更多靈活的政策措施，如探索統籌集聚區（含新區）發展資源，做好整個區域內收益與融資自求平衡，統一承接債券額度，“集合發債、統籌使用”，集聚區內專項債券實行風險閉環管理，不納入地方政府綜合債務率。爭取省與珠中江三市聯合，統籌設立發展資金，用于集聚區啓動建設。爭取設立省及三市政府國資主導、吸引市場力量參與的投資建設集團，負責集聚區建設和運營。二是主動向省爭取資源配置支持。爭取省在建設用地規模、能耗和汙染物排放指標等方面給予支持，如單獨爲集聚區安排指標、適度向集聚區傾斜等。爭取省支持沿海岸線、填海區統籌開發，力爭將集聚區作爲省深化土地管理制度改革試點區域。三是主動向省爭取産業發展支持。爭取省重大産業項目優先在集聚區落戶，布局一批創新平台，夯實集聚區高端産業發展基礎。爭取設立省及三市共同出資的産業發展專項基金，支持集聚區內産業發展。四是主動向省爭取基礎設施建設支持。爭取省加快深南鐵路澳珠江段前期工作，力爭2020年開工，有序推進沿海高鐵、珠鬥城際、廣佛江珠城際、銀洲湖城際、鬥恩高速等基礎設施建設。加快黃茅海跨海通道建設，在“十四五”期間建成銀洲湖跨海通道。
（二）構建高效管理機制，在新區統籌力度和開發進度上加碼提速。我市要對標東莞濱海灣新區，抓緊完善銀湖灣濱海新區管理體制機制，建立市領導直接挂帥、靠前指揮、高位推動的領導機制，實現市級決策領導、新區獨立運作、屬地融合發展新格局，充分調動方方面面的積極性，掀起新區建設熱潮。一是設立高規格新區管理機構。加快落實省委編辦批複文件精神和銀湖灣濱海新區管委會“三定”規定，抓緊配齊配強管理團隊，探索通過社會化招聘引入高層次專業化管理人才，提高建設管理水平。可參照東莞濱海灣新區做法，由市委常委擔任銀湖灣濱海新區管委會黨工委書記，市政府黨組成員擔任新區管委會主任，全面增強新區開發建設的統籌協調和工作落實能力。同時，優化設置內設機構，形成“市直派出機構+新區內設機構+有關事業單位”的管理架構，具體負責銀湖灣濱海新區開發建設。比如，可連人帶編由自然資源、商務、住建等市直部門派出骨幹力量，參與新區管委會日常管理。二是賦予新區市級經濟管理權限。對法律、法規和規章中規定由市政府及市有關部門行使的經濟領域行政管理職權，除確需由市級行政機關統一協調管理的事項外，原則上依法授權或委托銀湖灣濱海新區實施，擴大新區在政府投資、城市建設管理、社會管理、行政執法等領域管理權限。根據權責一致原則，明確賦權事項目錄和承接主體，以清單形式賦予新區。建立賦權事項後續監管辦法及實施方案，確保市級事權承接實施落實到位。要協調好新區及屬地鎮財權事權關系，理順經濟管理和社會管理職責，新區管委會主要負責新區規劃、建設、招商、服務等工作，崖門、古井、沙堆等屬地鎮負責征地拆遷及有關社會事務。三是建立強有力工作協調機制。要發揮好市銀湖灣濱海新區開發建設領導小組作用，每季度聽取1次新區建設情況彙報，研究解決規劃編制、政策實施、項目布局、資金安排、體制創新等重大問題。要用足用好重大平台市級統籌機制政策優勢，壓實珠江口西岸高端産業集聚發展區建設指揮部主體責任，完善銀湖灣濱海新區指揮部專項調度機制及市直部門專項協調機制，協調好屬地鎮街，提升新區整體工作效能。要建立工作責任分解制度，細化明確各項具體工作的實施主體、進度要求和工作責任。要落實領導責任制，將新區建設工作納入各相關單位領導班子年度績效考核，強化考評督查，確保各項工作任務落實到位。
（三）多元引入資金活水，在新區開發模式和投融資渠道上探索創新。資金是新區開發建設的“血液”。我市要學習借鑒東莞經營城市理念，積極創新財政管理、國資運營及社會資本投融資機制，吸引多元投資主體參與新區開發建設。一是做好投融資頂層設計。聘請第三方專業機構啓動編制投融資規劃工作，從經營城市的角度，以加快濱海新區城市發展爲目標，綜合考慮區域規劃、資産資源、項目特點、運營模式、産業招商布局等因素，優化區域土地開發及項目建設時序安排、經營性資源控制及匹配、投融資模式選擇、財務平衡規劃、産業導入和人口導入，通過基礎設施建設和産業發展帶動土地資源升值，使土地收益最大化，提升城市價值和綜合財力。二是在新區實行獨立財政預算管理。在銀湖灣濱海新區設立財政分局，給予增量資金支持，開發建設前 5 年，市區兩級對核心區實際分享的稅收增量全額返還新區，對除核心區以外的控制區實際分享的稅收增量按50%返還新區。積極用好用活專項債政策，做好項目策劃，探索申報銀湖灣濱海新區發展專項債，在專項債券分配額度上對濱海新區供水、供電、汙水處理、客運站、醫院、學校、市場等有收益的建設項目給予傾斜扶持。三是設立新區統籌發展基金。在當前嚴峻的政府舉債融資形勢下，沒有市級統籌啓動資金支持，新區很難開展高標准開發建設。建議從今年起的未來5年內，市本級每年統籌安排1億元啓動資金，由新區管委會統籌用于新區産業培育、重大基礎設施、重大公益性項目等工作。四是組建市級新區綜合開發運營主平台。篩選存續期3年以上且未進入政府融資平台名錄的市級國有企業，直接改組成立新區綜合開發運營主平台，依托市級信用支撐，增強融資能力。由市本級和新會區通過注入資本金、劃撥經營性資産、資源等方式，擴大企業有效資産規模，市本級控股並全權委托銀湖灣濱海新區管委會管理。以城市資源開發爲基礎，將經營性項目和公益事業有機結合，以經營性資源平衡基礎設施等公益性項目的投融資；建立規範的、可持續的市場化資本回報機制，增強企業造血機能和投資運營能力;開展市場化直接融資和間接融資，全面深入參與新區基礎設施、填海、土地開發、産業園區、公用事業、交通能源等領域的開發建設運營；創新融資方式，參照東莞市做法，由新區開發公司引入信托公司作爲財務投資人，通過發行信托計劃，募集民間資金如集體土地征地補償資金作爲權益性資金，用于新區基礎設施、公共服務、産業發展項目資本金。同時，鑒于目前新區土地價值較低的，要支持新區開發公司參與土地競拍，提前控制部分經營性土地資源，待土地升值後做大企業淨資産，同時也做大財政收入盤子。四是大力推動社會資本參與新區開發建設。積極運用PPP、TOD、EOD、特許經營等模式，加快新區內高快速路、跨銀洲湖通道等交通設施和公共服務項目建設。引入有實力的央企、上市公司、港澳資本等産業新城投資運營商，建設專業産業園區和推進片區整體開發。用好江澳金融合作平台，推動新區投融資平台主體到澳門發行債券募集資金；通過銀團貸款、跨境直貸等的方式，從澳門商業銀行融入長期低廉資金支持新區建設。
（四）全力解決用地難題，在新區土地整理和開發利用上尋求突破。我市要積極探索實施差別化土地政策，支持新區在土地整理和開發利用方面先行先試，著力解決新區建設中面臨的用地難題。一是引入土地1.5級開發模式。研究出台我市土地1.5級開發操作指引，以江門市銀湖灣濱海新區開發有限公司爲主體，盡早明確基礎設施和公共服務項目建設計劃，加快綜合服務中心、展覽中心等公共服務配套項目建設，打造新區1號項目和標杆工程，發揮土地預熱效應，加快産業集聚、展示新區形象、提升區域價值。二是強化土地整備和用地監管。建立健全新區土地整治儲備機制，由銀湖灣管委會負責新區土地收儲、預征土地統籌等工作，形成“統收、統儲、統放”的土地儲備、開發和供應機制，新區土地收入不納入市級統籌，全額返還管委會（剛性支出和成本費用自行承擔）。創新土地有償使用方式，對産業用地的供地方式、供地年限和地價設立明確標准。依托現有公共資源交易機構，組織實施轄區內土地使用權出讓、出租等工作，收集、分析和統一發布各類土地交易信息。建立産業用地全過程監管機制，健全“畝産論英雄”評價體系，加強投産項目效益監測跟蹤和考核評價。三是多措並舉保障新區建設用地需求。加快盤活存量建設用地和批而未供土地，通過爭取省獎勵指標、折舊複墾、購買跨省域城鄉建設用地增減挂鈎節余指標等多種方式，保障新區建設用地需求。探索實施“標准地”土地供應，試行戰略性新興産業建設用地使用權帶設計方案出讓制度，實現企業拿地即可開工。優先解決濱海新區林地指標，統籌解決重大項目及重點項目建設的林地定額指標。加快理順插花地權屬問題。四是推動用海區開發利用。積極引入國家重大戰略意義項目，推動銀湖灣用海A區開發利用。按程序完善銀湖灣用海B區用海申報審批手續，推動開發建設。利用國家新一輪海岸線修測契機，將銀湖灣用海C區納入土地管理範圍。
（五）堅持産城融合發展，推動新區城市功能品質和整體形象提檔升級。我市要以建設粵港澳創新合作的現代化濱海産業新城爲目標，全力做好銀湖灣濱海新區産城融合發展大文章，推動新區整體實力跻身大灣區前列。一是推動新區科學規劃合理布局。研究重構城市發展格局，在《江門市國土空間總體規劃（2020-2035年）》中，要將銀湖灣濱海新區納入江門城市核心組團管理，爲新區未來發展拓寬空間、奠定基礎，特別是所需建設用地規模應在本輪國土空間規劃修編期統籌安排落實。要依托珠江西岸高端産業集聚區，高規格高標准編制完善新區發展總體規劃，明確發展目標、戰略定位、空間格局、城市風貌、産業體系、公共服務、綜合交通、市政設施等內容，並力爭上升到省級層面來推動規劃編制和實施，進一步凸顯新區在全省發展戰略中的地位。要處理好新區建設範圍和建設重點問題，細化做好銀湖灣濱海新區啓動區及核心區建設規劃。二是促進高端産業集聚發展。珠西新材料集聚區要大力培育和發展各類高性能功能材料，推動關鍵戰略材料本地化、規模化，打造國家級綠色新材料産業基地。粵澳（江門）産業合作示範區要壯大集成電路板、汽車零部件、節能環保智能家電制造和綠色環保表面處理等産業規模，提升環保産業整體競爭力，打造國際節能環保産業集聚地。要積極引導高端科研機構和創業創新平台落戶，打造面向港澳居民和世界華僑華人的引資引智創業創新平台。同時，要謀劃建設若幹重大“引爆點”標志性項目，爲産業集群化帶來“雁陣效應”，爲新區崛起帶來“乘數效應”。三是加快交通設施互聯互通。大力推進江門大道南、沙堆至古井珠西新材料集聚區公路建設，打通新區內部公路網絡。加快銀洲湖高速建設，配合做好深珠通道西延線鬥恩高速、銀湖灣濱海新區跨至珠海富山新城通道前期規劃研究，與西部沿海高速濱海新區段構成內聯外暢高速公路網絡。推進珠江肇高鐵規劃建設，配合規劃好珠鬥城際規劃線路，預留珠鬥城際西延線、廣佛江珠城際銀洲湖城際支線，融入大灣區軌道交通網絡。推進崖門出海航道二期工程建設，升級崖門航道等級，提升新區航運發展水平。四是提升公共服務配套水平。制定實施新區十年基礎配套建設計劃，加快市政道路、教育、醫療、文體、商業、公園等公共服務設施建設。引入港澳和國內知名高等院校、醫療機構，發展優質教育産業和高端醫療服務業。設立銀湖灣濱海新區公共服務中心，提供便利高效的政務服務。
作者：中共江門市委政策研究室