劉勁教授[1]
段磊、于艾琳
新加坡在國有企業的定位和管理上也體現了以實際條件出發、以實用效果爲導向、以理性來設計制度和做出決策的特點，制度設計者對于該怎麽做好國有企業、政府管什麽與不管什麽有著清醒的認識。比如新加坡的領導人清晰的認識到政府或官員未必能經營好企業，前副總理吳慶瑞曾說“許多第三世界國家的災難性認識之一就是：政治家和公務員可以兼任企業家的職能。值得好奇的是，在大量的反例實證面前，這種觀念仍然在持續。”又如有一種常見的想法，認爲國有企業既然是國有的，其經營者就不應該像私營企業的管理者那樣獲取很高的報酬，所謂“既讓馬兒不吃草，又讓馬兒跑得好”；但新加坡在國企經營者的遴選和激勵方面很自信地采取市場化的機制，因爲在李光耀等制度設計者看來，你如果不想要平庸的人才又不想要一個虛僞腐敗的體制，你想要使政府部門或國有企業高效、有競爭力，那就只能付出市場化的價格。新加坡的底層邏輯很簡單：人都是自私的，有情懷是好事，但靠不住；所以不能靠宣傳、喊口號，一定要用制度和激勵來讓自私的人做不自私的事，控制腐敗、産生效率。
爲什麽建立國企？
新加坡是資本主義經濟，在冷戰時期還是反共的急先鋒，但爲什麽會有那麽多的國有企業？要回答這個問題，我們就必須回到曆史，從新加坡的發展路徑上找原因。建國初期，新加坡國力孱弱，即沒有實力雄厚的民間資本，也缺乏對國際資本的吸引力，國有企業的建立是必須“集中力量辦大事”的無奈之舉。正如李光耀曾說：“我們一開始沒有制造業，沒有商人願意涉足制造業，所以我們成立了星展銀行。（因爲）其他銀行不願借錢給制造商”。1968年成立的國資控股銀行新加坡開發銀行（星展銀行前身）部分承擔了扶持當時國內企業（包括私營企業）的功能，在成立一年內向近100家企業發放了1.6億新元的貸款；同年成立的國企國際貿易公司，成立初衷也是爲了幫助新加坡本地企業開拓海外市場，並通過集中采購幫助企業獲取更低價的進口價格。而1972年馬新航空分家時，所需投入資金甚至超過了當時星展銀行的借貸能力，必須由財政部注資。60年代新加坡計劃建造公屋時，建屋發展局估計，1960至1969年需要建造14.7萬套住房，即平均每年1.4萬套。而私人開發商當時只有能力每年建造2500套住房，只能建屋局來建。
另一個典型的例子是政府主導的裕廊工業區的建設，新加坡爲了吸引外資而進行的規模龐大的工業園基礎設施建設，最終建成面積達9000英畝。一方面其耗資巨大，當時很難有民間資本可以承接；另一方面，在建設甚至投入使用初期也不被看好，當時的財政部長吳慶瑞後來回憶：“但剛開始的時候情況並不妙，盡管我們花費了大筆資金興建基礎設施，位于新加坡西部的裕廊工業區依然空蕩一片。”甚至被一些人評論爲‘吳（慶瑞）的愚蠢之作’。
與之類似的是二戰後英國爲了迅速進行國家重建，也在基礎設施等領域加強了國有經濟的成份，如1948年英國政府將當時最大的四家鐵路公司合並後進行國有化，成爲英國鐵路公司；至1979年，在煤炭、造船、電力、煤氣、鐵路、郵政和電訊等部門，英國國有企業的比重達到100%，在鋼鐵和航空部門達到75%。
國有企業的效率問題
國有企業的一個通病是效率低下。上面講到的英國，在完成了二戰重建的任務後，很快就發現了國有企業效率問題難以解決：據統計，1978年至1981年，英國國有企業所占投資比重爲16.8%，而産出比重只有10.9%。1979年撒切爾夫人上台後，英國開始進行大刀闊斧的私有化改革。與之類似，80年代後期開始新加坡也進行了公共部門/國有企業的私有化改革，1987年，國會通過了《公共部門私有化報告》，確定了在未來10年內從600家政聯公司及40家法定機構撤資的計劃。但新加坡的私有化改革整體比英國要謹慎、節制得多，如新加坡航空、新加坡電信等通過上市釋放出部分股份，但政府依然是大股東。
新加坡目前國有資産管理體系有“三駕馬車”，除了在中國知名度很高的國有資産旗艦淡馬錫，還有新加坡政府投資公司（GIC）和金融管理局（MAS），它們管理的資産規模相近，但定位有所區別，GIC管理新加坡的財政儲備和部分外彙儲備，主要以證券、房地産等多元化資産組合的方式追求所管理儲備的保值增值和長期回報；MAS扮演類似“中央銀行”的角色，負責監管金融業和管理部分外彙儲備，投資的風險偏好最低，投資主要考慮流動性與安全性；淡馬錫由新加坡財政部全資擁有，除對本國戰略性産業進行控股管理外，以對企業的大額投資爲主，投資組合淨值約3060億新元（約爲2140億美元，截至2020年3月31日），直接持有40余家新加坡及海外企業股份，加上這些企業的附屬公司合計達2000余家。淡馬錫2020財年收益占新加坡GDP的23.3%，對新加坡企業所得稅的稅收貢獻占比達到17.4%，對稅收總額的貢獻達5.4%。
國企管理對策（1）：政企分開
新加坡政府對淡馬錫本身以及大部分淡馬錫下轄的淡聯企業采取了高度的市場化運作方式，首先是政企分開，厘清政府和淡馬錫的關系。新加坡財政部是淡馬錫的單一股東，財政部對淡馬錫的董事會有任免權，董事會也需要就重大投資決策和經營事項上報財政部審批或備案；同時，總統還擁有所謂的“第二把鑰匙”，包括批准財政部對淡馬錫董事會成員的任免或續任，批准董事會對首席執行官的任免，批准淡馬錫儲備金的動用和削減，確認儲備金結算報告等。但是，總統和財政部均不參與淡馬錫的商業決策，《淡馬錫憲章》中明確規定：“除非關系到保護淡馬錫過去所累積的儲備金，不論是新加坡共和國總統或我們的股東新加坡政府，均不參與淡馬錫的投資、脫售或其他商業決策。”也就是國內常被討論的“管資本不管運營”。
國企管理對策（2）：保證董事會高水准和獨立性
商業決策的獨立性在董事會的構成上也有所保障，目前淡馬錫有12名董事會成員，只有董事長林文興（前全國職工總會秘書長及曾擔任多個新加坡政府內閣職務）和董事陳育寵（前建屋發展局主席）有政府工作背景，首席執行長何晶女士（新科集團前總裁及首席執行長）身份較爲特殊外，其余9人皆爲是世界級跨國企業的企業家，包括世行前行長、現任高盛集團國際顧問委員會主席的佐利克、中石化前董事長傅成玉、瑞士ABB主席付賽等。而淡馬錫的董事會決議制度爲簡單多數投票制，這種由擁有豐富商業經驗的獨立人士爲多數的董事會人員構成，使得即便政府想要突破新加坡法律和《淡馬錫憲章》的約束來幹涉董事會的決策，其難度也非常大。
淡馬錫曾在年報中對其下轄的淡聯企業的公司治理提出兩點核心主張。第一點是董事會人才背景的高水平和多元化，淡馬錫要求淡聯企業應建立由具備豐富商業經驗的高水平、多元化人才所組成的董事會，以指導和支持高級管理層。第二點是董事會應獨立于管理層，以實現對管理層的有效監督：淡馬錫主張一家公司的董事長和首席執行長應該由相互獨立的不同人選擔任，以確保適當的權力平衡，促進獨立決策，加強董事會的監督能力；同時主張建立由多數具備獨立性且經驗豐富的非執行董事組成的董事會，履行對管理層的監督職責。
我們可以看到淡馬錫本身也在踐行這兩點主張，除了前面提到的董事會的高水平、多元化和獨立性；淡馬錫的董事長（現任林文興）和執行長（現任何晶）也一直由不同的人選擔任。下轄的淡聯企業董事會結構也非常市場化。新加坡20余家淡聯企業中，74%的企業董事會由9人及以上組成，70%的企業獨立董事在董事會中所占比例超過60%，僅3%的企業董事長和CEO由同一人擔任（新加坡淡聯企業治理報告，2015年）。根據新加坡國立大學2020年發布的新加坡企業治理情況和透明度指數報告，在577家上市公司中，治理情況和透明度指數排名前10位的有6家爲淡馬錫直接控股企業。
國企管理對策（3）：經營完全市場化
淡馬錫的投資也是非常市場化的，這點首先在淡馬錫投資的公司的地域分布上可見一斑：淡馬錫作爲新加坡的國資平台，投資並不局限于國內，直接持股的49家公司裏30家是海外公司，這裏不乏我們熟悉的騰訊、阿裏、美團、中國平安等優質的中國公司，也有VISA、 Paypal、戴爾電腦等國際化公司；投資的行業選擇也主要布局在金融服務、科技、消費和生命科學等新興潛力行業；對經營不善、回報一般的企業會選擇減持、退出，比如在本土電信行業私有化改革後，淡馬錫對新加坡電信的持股從2001年的74.9%逐漸降至現在的50%以下。
淡馬錫對新加坡國內企業的持有和投資方面，風格則有明顯的不同，主要覆蓋很多關系民生的領域，如交通領域的新加坡航空公司、PSA國際港務集團；能源領域的新加坡能源有限公司；基建、房産領域的盛裕控股集團、萬禮生態園控股公司；電信領域的新加坡電信有限公司等。此外也有便利政府對社會施加影響力的媒體公司，如新傳媒。新傳媒也位列淡馬錫全資控制的八家公司（其它分布在港口、能源、基建等領域）之中，全資控制或許給新加坡政府提供了對這些領域較強控制和幹預的可能性。
國企管理對策（4）：薪酬體系完全市場化
淡聯企業的高管薪酬也非常市場化，2019/2020財年，淡聯企業的CEO們年度總薪酬分布在290萬新幣（1400萬人民幣）到1200萬新幣（5800萬人民幣）之間。同時，淡聯企業高管薪酬結構中都包含較高比例的激勵成分，既有短期激勵效果的績效獎金部分，又有能起到長期激勵效果的股權激勵，兩者在總薪酬比重中高達65%至90%。以淡聯企業新加坡航空爲例，新航CEO年薪422萬新幣（約2065萬人民幣），其中基本薪酬33%，績效獎金25%，股權激勵39%。中國的國航、南航等航空公司的營收規模都超過新航一倍以上，但高管的薪酬和新航的標准差距較大，根據南航2019年的年報，副總經理程勇的薪酬195.5萬元，已爲公司最高，但其並不持有公司的股份。
國企管理對策（5）：競爭中性原則
在討論中國國企問題的時候，有個不能回避的問題是在市場競爭中，國企往往獲得一些顯性或隱性的由政府支持而來的非對稱競爭優勢，比如在市場准入、政府隱性擔保、獲取國有銀行信貸支持、地方政府給予本地國企特殊補貼等方面。在國企的市場地位問題上，李光耀曾表示：“政府不會幹預淡馬錫及其子公司的日常管理，也不會給淡馬錫或其子公司任何特殊照顧。淡馬錫以商業原則經營，自由選擇本地或外國合作者，而且必須和其他公司一樣，通過競爭投標才能獲得政府項目。”根據我們的觀察，這一聲稱在絕大部分領域都是成立的，雖然淡聯企業在市場競爭中會因爲有淡馬錫這樣強大的股東而依然獲得一些隱含的優勢，但基于法律和制度的保護，新加坡的市場的公平性總體而言是很好的，這從曆年來世界銀行對營商環境的評價上新加坡總是位列前三名可見一斑。從另外一個角度，出于對新加坡核心商業模式的保護（即通過低稅率、優秀的營商環境等因素吸引跨國企業的總部經濟），新加坡的制度設計者也必須創造一個盡可能平衡的市場競爭環境。
總結
從英國和新加坡的經驗來看，即使在資本主義國家，在某些曆史階段，爲了集中力量辦大事，國有企業也有産生的必然性。但國企中政治和政府對企業經營的幹預而導致的效率低下也是國企在全球的通病。英國的選擇是全面私有化，新加坡的選擇是在微觀上通過市場化解決國企的效率問題，讓國企，除了股權結構之外，其他方面看起來和私企沒有兩樣。其中五點 — 政企分離、董事會的獨立性，管資本不管運營、市場化的激勵機制，競爭中性原則 — 都起到非常積極的作用。新加坡國企的成績非常優秀，自1974年成立以來的46年間，淡馬錫複合年化股東總回報率爲14%，在整個投資界都是非常罕見的。這些都證明了國有企業提高效率的可能性。但我們也必須清醒地意識到，新加坡的國企效率是建立在超高效率的政府體系之上的，而新加坡的官員體系全球只此一家，本身就類似于一個公司化的高管體系，有最優秀的高管和最市場化的激勵機制。試想如果新加坡政府沒有這樣的人才結構和激勵機制，其政府官員是否還能有這樣的遠見和自制力而用同樣的方式來管理國有企業？如果國企市場化而官員收入低下，官員會不會心裏不平衡，或者自己要去管理企業，或者要把企業死死管住讓它無法真正地市場化？會不會也是因爲這個原因，英國選擇了私有化國企的道路？
[1] 劉勁是長江商學院教授、副院長，段磊和于艾琳是長江商學院投資研究中心研究員。本文是系列研究“新加坡模式”的第五篇。“新加坡模式”是在長江商學院—新加坡管理大學東盟研究中心的資助下完成的對新加坡政府、經濟、商業中獨特管理模式的系統性研究，旨在總結經驗，爲中國以及其他發展中國家的改革開放提供借鑒。本系列研究由劉勁教授主導，其中觀點和內容僅代表個人意見，與資助機構無關。