“深圳學習新加坡模式，會在很大程度上解決深圳的不均衡發展問題。但不可照搬，需要試驗，要盡可能解決新模式帶來的新問題，減少新問題帶給市場的震動”
伴隨著全球化的進程，新加坡房地産市場從原本單純依靠內需，逐步轉型爲走全球化路線的開放市場。圖爲從新加坡摩天觀景輪俯瞰新加坡市景。《財經》記者 焦建/攝
文｜《財經》記者 焦建
編輯｜蘇琦
旨在真正落實“房住不炒”的“7·15”樓市調控新政發布不足兩個月之後，站在經濟特區建設40周年節點的深圳將以何種思路與方向搭建其未來的城市住房體系，亦通過一系列相關負責人的表態而日漸被外界廓清。
“新加坡是深圳學習（的）榜樣，將來深圳市60%市民住在政府提供的租賃或出售的住房中。”8月28日，深圳市住房和建設局黨組書記、局長張學凡在一次發布會上提出。
爲實現這一目標，深圳將展開成規模的建房行動，分別由商品房和公共住房兩大塊組成。對于後者所包含的公共租賃住房，深圳希望通過5年至8年的補短板（每年建設公共租賃住房10萬套），以此穩定房地産市場，讓市民從“住有所居”邁向“住有宜居”。
簡言之，深圳的目標之一，是在“十四五”期間人均住房面積從27.8平方米提高到30平方米。實現這一目標意味著，屆時其與廣東全省2019年時的人均住房面積差距將縮小到5平方米左右。
“深圳的矛盾屬于全國性的縮影，大部分人卡在了買不起商品房也住不進公共住房的斷層之中。”一位研究深圳房地産市場的資深人士對《財經》記者表示，“爲解決矛盾，深圳在幾年前就在內部提學習新加坡，2018年時提出的‘二次房改’也備受矚目。但深圳住房市場的基礎和模式，可能更類似與其一河之隔的中國香港特區，其在改革開放的過程中也曾多次學習香港房地産的一系列做法。要學習新加坡的公共住房制度的問題，在于有沒有可對接性？如何真正做到‘形神皆似’。”
“二次房改”的學習對象
2019年，深圳城鎮居民人均可支配收入6.25萬元，居中國各經濟特區之首。常住人口約1344萬，40年來，常住人口增長約42倍（同期，北上廣人口增長約在1倍—2.5倍之間）。
“小漁村”迅速成長爲全國乃至全球性重要城市，意味著其從城市産業發展到各項基礎設施配套，都將經曆長達數十年甚至更久的“陣痛期”。以住房爲例：深圳人均居住面積27.8平方米，還沒有達到國家和廣東省的最低標准線，主要原因就是深圳還有70%多的人居住在城中村，城中村占深圳住房面積的54%左右。
城中村占地較大，只是深圳新建住房“缺地”的構成因素之一。據深圳市住房和建設局今年4月發布的《住房發展2020年度實施計劃》，深圳居住用地占全市總建設用地的22.6%，遠低于國家相關標准中25%—40%的下限，難以滿足人口快速增長條件下的住房需求增長和品質提升要求。
人口和經濟迅速增長，用地總量及來源不足，使得深圳成爲中國住房問題矛盾最爲突出的城市之一。其在解決問題時所進行的探索，亦因此最有代表性、最受關注。
盡量增加土地及住房供給、推出“房住不炒”的嚴控政策，是近年來深圳建立房地産市場長效機制的代表性做法。“長效機制可以有很多條措施，其中最重要的是建立起覆蓋全社會的穩定住房供應體系。”張學凡表示，這個體系的核心是大力發展公共住房。“我們的長遠目標是讓將來深圳市60%市民住在政府提供的租賃或出售的住房中。”
與之相比，新加坡從上世紀60年代起推行“居者有其屋”計劃，鼓勵中等收入和低收入階層購買由新加坡建屋發展局（HDB）興建的公共組屋，建立起與多數發達國家以公共租賃或房租補貼爲主截然不同的住房保障制度。截至2015年，有近八成的總人口居住在由該局管理運營的組屋裏。
整體而言，新加坡已形成以組屋等爲主的保障房市場，和以中高檔公寓、別墅爲主的私人住宅構成的住房體系。既滿足本國居民的多樣住房需求，亦讓投資人士及外籍人士有市場化參與房地産市場的渠道。
新加坡房地産市場發展50多年，其內涵及做法遠超這一簡單的認知框架。從脈絡看，其建國初期，主要關注點爲新加坡人的安身之處和基礎設施的建設；之後，制造業的快速發展推動經濟的增長，市場對資金和土地的需求陡增；近年來，伴隨著全球化的進程，新加坡房地産市場從原本單純依靠內需，逐步轉型爲走全球化路線的開放市場。
在新加坡住房模式的發展過程中，新加坡政府自建國起就扮演著積極的角色，其以間接參與的方式，通過各種政府機構提供工程性及社會性基礎設施的建設與管理，還成爲政策的制定者和管理者。不僅如此，政府還直接參與實體房地産的建設，成爲新加坡最大的土地所有者和住房供應者。
“倘若房地産市場未能達到預期的政策目標，政府將毫不猶豫地進行幹涉。”新加坡政府如此聲明。其近年來最新政策包括進一步提高額外買家印花稅以及自2013年起收緊房屋貸款。
在中國香港特區，近年來雖未言明學習，但亦在新加坡之後采取了類似的“限交易型”房地産調控政策；而深圳近期所提出的學習新加坡模式，其所要實現模式，亦與新加坡的公共組屋及其在1995年起開始推出的一項名爲“執行共管公寓”政策綜合起來類似：
以核心來看，新加坡此前的組屋翻新計劃和組屋的興建計劃，只能在一定程度上滿足人們對住房的需求。爲幫助那些不符合公共組屋申請標准但是又無力承擔私人住房的“夾心層”群體，新加坡政府從1995年起開始推出一種介于組屋和私人住房之間的混合型物業，即“執行共管公寓”，其具有公共住房特性，同時具備二級市場特點，政府允許住滿5年以上的屋主在公開市場上轉售其物業。
類似的層級性住房組合模式及部分做法，在中國的其他一些大型城市亦有學習與借鑒。但因相關調控政策的執行缺乏整體性和連續性，加之一系列配套體系的缺失，因此被認爲是“形似而神失”。簡言之，難以把住房當作民生之基，而非讓其扮演經濟增長發動機等其他角色。
中國城市經濟專家委員會副主任宋丁也認爲，深圳過去20年更多的是市場化模式，在大大促進房地産發展的同時，也帶來了一些弊病，比如，房價不斷高漲、供需結構性失衡等。
爲求解決問題，2018年時，深圳已曾推出過一系列的住房新政，被媒體解讀爲“二次房改”，其核心是大幅調降商品住房比例，政策性住房（人才房、安居房、公租房）占比達60%；本科及以上人才，爲社會提供基礎服務的常住人口，能以市場房價的50%買到房、市場租金的30%租到房。
“商品房和政策性住房供應‘四六分’，這是對1998年房改20年以來‘重市場、輕保障’全面糾偏、撥亂反正；政策房以遠低于市場價配租、配售，這是應對近10年房價‘屢調屢漲’的真正長效。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉對《財經》記者解析該項政策。核心的問題在于：深圳樓市向左還是向右？“向左就是‘新加坡化’，即住有所居的問題上，一個都不能少，少數有錢人買商品房，多數人買也很體面的政策房，多數人努力4-5年，都能買得起一套房，教育醫療等資源按民族和種族均分；向右就是‘香港化’，即少數有錢人買商品房，多數人或租或買密度大、不甚體面的保障房，住房領域‘二元分層’格局明顯。”
一分部署與九分落實
自2018年起至今年7月，多重原因導致的住房及投資需求，使得即使受到新冠肺炎疫情防控影響，深圳依然迎來了房地産的景氣市景。7月15日，被稱作“新深八條”的調控政策旋即落地。包括升級限購條件、打擊假離婚、提高稅費標准等一系列手段。
該政策由深圳市住房建設局等多個部門聯合印發，全名爲“《關于進一步促進我市房地産市場平穩健康發展的通知》（深建字〔2020〕137號”。但其作爲防控型措施，對于增加住房供給難以起到太多推動作用。
爲增加供給，張學凡在前述會議上也透露稱：在“十四五”期間，深圳在用地供應上會做一些調整，住宅用地占建設用地的比例從“十四五”開始提高到25%，甚至在“十四五”的前兩三年提高到30%。
“‘一分部署、九分落實’。從頂層設計到規劃，再到一年一年地建設，土地和資金要跟上、政府各部門對接要跟得上。到2035年，深圳政策房占比目標是35%，目前不到15%，新加坡和香港占比分別達80%和50%。土地是大問題，‘十一五’和‘十二五’，深圳保障房目標不可謂不宏大，深圳一系列新政提出的供應渠道，此前悉數都提過，但完成效率很低。”李宇嘉認爲，“何也？老生常談，儲備不到位、舊改拆不動、配套難落地、規劃不好調。”
新的利好因素正在不斷出現：從2019年開始，深圳已在加速解決住房供應、學位緊缺、垃圾圍城、水體汙染等重大民生問題。而每一個都要有公共設施配套，也都對土地空間有現實需求。爲此，深圳全市各區2020年度新供應産業建設用地計劃爲198公頃，民生設施用地爲520.8公頃。
今年8月初，深圳市規劃和自然資源局、深圳市住房和建設局亦聯合發布相關政策：強調要優化城市主副中心和組團中心內各功能用地規劃布局，減少商業用地比例，增加居住及配套用地比例；深圳近日亦在土地有償出讓主流模式之外，恢複了1988年取消的“土地劃撥制度”，目的就是爲了將行政辦公、教育醫療、市政交通等公益性或非盈利性用地納入政府所有、剛性供應、循環利用範疇。
地方層面的嘗試之外，深圳亦在經濟特區建立40周年之際，陸續迎來國家層面的政策“禮包”支持：8月初，自然資源部印發《關于支持粵港澳大灣區和深圳市深化自然資源領域改革探索意見的函》。其從國土空間規劃、土地利用、耕地占補平衡等多個方面支持廣東進行探索。
相關人士目前普遍認爲：該項意見旨在推進廣東和深圳土地制度的變革，增加住宅土地供應，將給予深圳更多實驗探索的權利。未來深圳將部分工業用地轉爲住宅和人才房用地，其將可以建設更多的住宅和人才房，以滿足巨大的産業和寫字樓員工住宅等需求。
與外界相對普遍認知的新加坡住房模式以組屋的建設爲主不同，按照新加坡學者薛義華等所著的《新加坡房地産市場的變革與創新》一書所分析：“政府要爲私人企業開展各種商業活動提供一個扶植框架，新加坡政府的獨到之處就在于政府是房地産開發建設的主動參與者，這至少體現在兩個方面：其一是以開發爲目的的土地供給，其二是組屋的建設。政府的積極介入，對新加坡房地産市場的發展産生了深遠的影響。”
以前者爲例，自20世紀60年代起，新加坡通過市區重建局的土地出售計劃（SOSP），政府定期向市場出售土地，以帶動城市發展。深圳近年來亦在其“城市更新”的計劃中采取了類似的措施。
“深圳學習新加坡模式，並不意味著照搬。”宋丁則對《財經》記者表示，“要導入新加坡模式，會在很大程度上解決深圳的這個不均衡發展問題。但新加坡模式需要試驗，要盡可能解決新模式帶來的新問題，減少新問題帶給市場的震動。”
李宇嘉亦提醒稱，“（深圳）繼續舊改，房價和租金會越來越高，連香港也比不上了，遑論向新加坡靠攏。房價短期難降的情況下，能將住房需求疏導至低成本的外圍，這是突破的唯一路徑，但前提是軌道和配套要跟得上。”
本文爲“區域與城市新動能”系列報道之三