我國的“十四五”規劃針對智慧城市建設主題，特別提出了推進新型智慧城市建設的要求，強調在構建城市數據資源體系的基礎上，完善城市的信息模型平台和運行管理服務平台，最終能夠全面提高城市的運行效率和市民的宜居度。在突發事件應對中，智慧城市的作用已經不可或缺，但是一座城市不會因爲應用技術的先進而在應對突發事件過程中變得智慧。複旦大學管理學院劉傑教授在《國家治理》周刊撰文指出，智慧城市建設要重視基礎數據采集，更要重視數據的分析應用，實現數據資源、應用系統以及後台服務體系的無縫連接，如此才能夠高速度、低成本地滿足實際需求，發揮出智慧城市的作用；新加坡在新冠肺炎疫情防控中開發運行的TraceTogether應用程序，對于我國各城市在突發事件應對中建設與應用智慧城市具有重要借鑒意義。
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隨著信息和通信技術（Information and Communication Technology–ICT）的快速發展和廣泛應用，“智慧城市（Smart City）”已經成爲全球各國城市應對人口、環境、資源和管理等挑戰的一種創新方案。尤其是在應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的過程中，智慧城市已經成爲采取應急處置措施的一種有效的手段。在世界上多個智慧城市指數排名中都位于前三位的城市國家新加坡，將智慧城市的目標定位于數字經濟、數字政府和數字社會等三個方面，包括智慧交通、智慧政務、智慧生活、智慧健康、智慧創業與商業等智慧方案。在2021年由國際咨詢公司伊甸策略中心（Eden Strategy Institute）組織的相關排名中，新加坡憑借運用智慧城市應對新冠肺炎疫情的出色表現，又一次在世界智慧城市排名中位列榜首。本文借鑒新加坡在智慧城市中推出的疫情防控服務平台TraceTogether的應用，結合我國城市防控新冠肺炎疫情的實踐，對在突發事件應對中建設與應用智慧城市的關鍵進行探討。
基礎數據的采集與應用
智慧城市建設的出發點是運用數字化技術，以精細化和智能化的方式，動態及時地服務和管理城市的生活與生産狀態。因此，智慧城市的關鍵基礎就應該是城市中正在開展的各類重要活動所産生的數據，這些數據應該能夠被及時、准確、歸一和完整地從數據産生源點采集到系統中。
2020 年 3 月 20 日，新加坡政府在新冠肺炎疫情流行初期發布了一款名爲“合力追蹤（TraceTogether）”的應用程序（App），不同于我國在各種場所檢查通信大數據行程卡、健康碼等以綠色、黃色和紅色等顔色代碼表示智能手機擁有者可能健康狀況的移動應用，TraceTogether應用程序通過主動采集數據，並在需要時對采集到的數據開展分析，將分析結果與後台系統無縫連接。
TraceTogether應用程序的基本原理就是使用智能手機中的藍牙功能，藍牙是一種低成本的近距離無線連接技術，當兩部手機在附近時（一般在8米範圍左右），TraceTogether應用程序便將附近的其他智能手機的信息加密生成臨時的身份標識號（Identity Document–ID）以及相互聯系的時長，記錄在各自的手機中，保存25天，當然手機用戶看不到這些數據。如果某個手機的所有者新冠病毒檢測呈陽性，那麽疫情防控部門就可以查看TraceTogether應用中的 ID 信息，追蹤到與感染者密切接觸以及次密切接觸的人員，使其在第一時間收到疫情防控部門的通知信息，盡快做好應對的准備，並采取相應的隔離措施。而在采用TraceTogether之前，新加坡疫情防控部門和警察部隊需要通過對感染者進行個人訪談，查看包括行程錄像、ATM 交易、航空公司、出租車公司以及手機等在內的各種數據，才能夠追蹤到與該感染者相關的接觸者，這個過程既費力又會有很多的遺漏，同時公開的信息可能還會帶來個人隱私泄露等問題。
由此可見，新加坡的TraceTogether應用首先就是主動采集和保存新冠肺炎疫情防控場景下的即時數據，然後對數據加以分析和應用，尤其是疫情防控部門在綜合一定數量的信息後，可以生成各種分析報告並加以推送發布，市民構建自己的智慧平台，查詢關心的各類報告和防疫知識，人們把該應用程序看作是新加坡政府提供的抗擊病毒的重要工具。
從我國衆多城市防控疫情的實踐來看，如果城市中有數量比較少的感染者出現時，也是采用各種方式追蹤並發布感染者的行迹，以找到密接者和次密接者，而這些數據都具有獨特性，一般也不做綜合分析。然而，在感染人數比較多的情況下，尤其是一座處于靜態管理的城市或區域在爲全民做核酸檢測時，那麽來自社區的數據分析就非常寶貴了。一方面，衛生部門的核酸檢測系統記錄了所有人員的檢測結果，另一方面，利用這些檢測結果數據，輔之以人員移動信息的分析能生成詳細的分析報告。比如，與陽性人員被感染相關性較大的途徑有哪些，感染人數較密集的小區有哪些特征等。參考數據分析的結果，一方面，疫情防控部門可以采取有針對性的措施，另一方面，把分析的結果及時公布給全體市民，讓人們重視相關環節的防控，避免更多的感染。當然，通過這些數據等，還可以盡快找到並提醒相關的密接與次密接人員。如果對上述數據缺乏分析與應用，就可能會出現人們不願意看到的一些現象，比如：盡管大多數市民足不出戶、不出小區的時間遠遠超過新冠病毒感染的潛伏期，但是被感染人數連續多日仍然居高不下；因爲對被感染途徑的普遍不了解，市民之間就會流傳一些不可靠的傳聞，使得一部分人員拒絕參加必要的核酸檢測；此外，市民也得不到來自官方有針對性的疫情防控知識，等等。
因此，智慧城市系統中要重視基礎數據采集，更要重視數據的分析應用，這樣才能在突發事件應對尤其是新冠肺炎疫情防控中，使政府管理和政策更有精准性，使政府和市民都變得聰明。
後台系統的無縫連接
從技術視角看，軟件系統之間互相訪問的能力很強，即從一個系統中獲取數據，再轉換到另一個系統中進行處理，這些過程都可以在“黑箱”中進行，相比傳統上管理人員之間的合作，速度快、效率高、成本低、差錯少，尤其是數據處理結果的質量高。因此，智慧城市已經從碎片化的單個領域建設轉向城市級層面的跨部門系統集成。需要指出的是，智慧城市系統中實現各功能之間互訪在技術上並不是難題，關鍵在于後台政府各個條塊管理部門之間的協同，智慧城市系統應用的效率和效益，取決于現實中條塊分割的政府部門之間處理事務的優化與整合程度。
新加坡政府發現市民在疫情期間打開與疫情防控有關的手機App頻率較高，因此，就在TraceTogether應用程序中設計了一個用戶界面，彙集了在疫情期間本地生活所需的各種服務，用戶在界面中可以直接搜索，每種服務都能在線上獲得當地政府等機構提供的處理功能。例如，如果一個人感覺身體不適，就可以通過應用程序查找到智能分診功能，該功能整合了醫院的資源，可以模仿真實醫生面對面的咨詢過程，讓用戶初步了解和把握自己的狀況，就有效地減少了人們在疫情期間去醫院的次數。TraceTogether應用程序通過整合各種應用功能，充分體現了智慧城市所要追求的效率、有效性、透明度和協作等重要目標。由此也可以看出，新加坡的智慧城市中的系統集成工作並不是淺層次的硬件、數據和軟件系統的集中管理，而是面向具體的應用需求，通過信息化系統集成各種管理與服務的資源開展工作。
實際上，我國許多城市的醫院也建設了互聯網上的虛擬醫院，但是智慧城市應用或疫情防控APP的門戶大多沒有整合這些互聯網醫院。隨著數字化技術的快速發展與普遍應用，我國城市市民對政府工作的精細化要求也越來越高，尤其是在應對突發事件的過程中，智慧城市系統所涉及的政府各個部門及其他相關機構的整合程度，就決定了實際工作的成效，尤其是市民對政府部門工作的體驗感受。
例如，在城市發生疫情大範圍傳播期間，方艙床位的周轉與感染病人的閉環安排之間的管理、核酸檢測設備的調度以及核酸檢測專業人員的安排、志願者與小區物業人員以及居委會人員之間的協同、被要求不出家門的居民對基本生活必需品的需求以及商業管理部門對市場的安排……等等，每一項工作的順利開展其實都需要不同層面的各個管理部門的協同。而任何人的大腦對數據的處理能力都是很有限的，而且疫情的數據又是快速變化的，因此如果只通過電話、微信等方式進行溝通，或者即使有智慧城市系統，但是後台系統並沒有相互整合，其結果可能要麽是束手無策不作爲，要麽是折騰基層與市民“亂作爲”。部分城市就多次發生過這樣的事情：大巴把核酸檢測陽性的人員拉到某個方艙後，因爲沒有床位，再轉送其他方艙，甚至最後又把這些人員拉回居住的小區，暴露出後台系統沒有整合起來、甚至缺乏相應系統的問題。
因此，如果突發事件在一座城市大面積的産生，那麽在剛開始的短時期內，就有可能會出現各種資源無法有效利用或發生相互擠兌等現象。這就需要整合和集成的智慧城市系統來爲城市的管理者以及市民等提供端對端的服務，也就要求後台的政府部門以及相關機構等相互之間無縫連接各類系統，真正地解決“數據孤島”和“職能煙囪”等現象，在應對城市突發事件的關鍵時刻，能夠高效率地提供應對服務。
應對突發事件的智慧城市建設管理體制需要柔性化預案
依照《中華人民共和國突發事件應對法》，各級政府都應制定相應的突發事件應急預案。因此，作爲數字化時代應對突發事件必不可少的智慧城市，也需要建立相應的突發事件期間建設管理體制的預案。
一般情況下，智慧城市的系統建設工作大多需要招投標，且由政府某一個部門行使行政審批的管理職能，這種方式通常適用于時效性要求不強、開發成本較高的應用項目，難以快速響應緊急情況的需求，也不利于多個部門尤其是由企業、市民等多個主體共同參與設計與開發的應急項目。因爲在突發事件期間，如果相關系統的開發和完善還要經過逐級審批後再提交到管理部門批准，這個過程短則論天，長則論周、論月。如新冠病毒在人口密集的城市，傳播速度極快，等系統開發報告得到批准同意後，疫情的發展可能已經有很大的變化了。新加坡的TraceTogether應用程序就是由新加坡政府部門衛生部、公益機構“新心相連（SG United）”以及新加坡政府技術局（GovTech Singapore）合力開發，在疫情發生不久就推廣上線應用了。
隨著我國持續推進基于5G的“新基建”項目，物聯網、大數據、雲計算、區塊鏈以及人工智能等數字技術的應用正變得越來越普及。在突發事件期間，我國的智慧城市建設與應用的方式也正在發生變化。2021年7月鄭州市突發水災期間，有大學生根據市民的實際需求，迅速開發的共享文檔和小程序在救災過程中就發揮了比較大的作用。如果這些應用能夠與智慧城市系統中的相關功能關聯起來，那麽，數據資源的彙聚、服務功能的打通、公衆隱私的保護以及應對突發事件的效果將會做得更好。因此，面對突發事件，發揮政府各個部門、企業及各類組織、市民和志願者等開發應急系統的才能，減少對行政資源的擠兌，及時開發、應用和管理各種具有高時效性的應急響應系統，需要智慧城市建設管理體制建立柔性化的預案。
各地智慧城市系統之間應建立突發事件應對資源共享機制
新加坡智慧城市運用TraceTogether應用程序輔助新冠肺炎疫情的防控，其基本理念其實就是共享，政府通過TraceTogether應用程序共享用戶的手機信息，匹配其與已感染用戶曾經在某個時段共享的空間，爲用戶提供被感染風險的概率測量數據。數字化內容與實物産品相比，具有傳遞迅速、匹配精准和複制成本低等特點，因此，借鑒新加坡TraceTogether項目所運用的共享理念，我國各地智慧城市系統之間也應該建立突發事件應對資源共享機制。
軟件系統共享。我國少數城市的核酸檢測碼系統曾經出現在關鍵時刻崩潰的問題，讓醫生、市民以及工作人員在太陽下、風雨中等待系統的恢複。其實，軟件系統發生故障是正常的，但是在不同城市先後反複發生，說明系統不夠成熟的普遍問題。其實，每個城市沒有必要單獨開發這類系統，包括上文提及的深圳多碼合一系統等，只要在一個城市應用成熟的系統就可以商業化共享使用，一些軟件甚至可以通過雲計算的SaaS模式開展共享，這樣不僅可以縮短系統投入運行的時間，適應應對突發事件的需求，而且還可以降低總體成本。
數據分析成果共享。我國一些智慧城市系統之間已經初步建立了城市級數據交換系統，如智能交通系統、城市衛生系統和市民卡系統等開展了跨區域的數據共享。然而，針對突發事件還可以進一步共享相關數據分析處理的結果，例如，當前新冠肺炎疫情仍在不同城市擴散，已經擁有相關數據的城市可以對數據開展分析，將分析成果共享給其他城市，以共享防範和處理措施等。
物資等資源共享。自新冠肺炎疫情發生以來，多個城市之間相互支持和幫助，共享了疫情防控用到的諸如方艙、核酸檢測人員以及衆多材料和設備等相關資源。可以預見的是，通過智慧城市系統中相關數據的共享，各個城市之間可以按照需求精准配置，提升資源利用的效率，總體降低各個城市相關投入的成本，優化應對突發事件的過程與效果，改善市民在突發事件期間的生活質量。
結 語
智慧城市的概念發展至今，在國際上已經出現諸如新加坡等國家城市的典型應用範例，並且在新冠肺炎疫情期間，包括新加坡和我國深圳等在內的很多城市都把智慧城市作爲疫情防控戰略的一個組成部分，加快了政府各部門對于數據和技術使用的速度，體現了智慧城市的“以數字爲核心”和“用心服務”的特點，在應對突發事件過程中充分發揮了智慧城市的作用。
在突發事件應對中，智慧城市的作用已經不可或缺，但是一座城市不會因爲應用技術的先進而在應對突發事件過程中變得智慧。借鑒新加坡的TraceTogether應用程序，在應對突發事件的過程中，智慧城市技術要幫助實現數據資源、應用系統以及後台服務體系的無縫連接，讓信息跑過病毒，才能夠高速度、低成本地滿足實際需求，發揮出智慧城市的作用。
我國的“十四五”規劃針對智慧城市建設主題，特別提出了推進新型智慧城市建設的要求，強調在構建城市數據資源體系的基礎上，完善城市的信息模型平台和運行管理服務平台，最終能夠全面提高城市的運行效率和市民的宜居度。然而，在新冠肺炎疫情還不時出現突發規模性反彈的環境下，一些城市還沿用非常傳統的方式開展防治與管控，“十四五”規劃對智慧城市建設的這些要求完全可以落實到具體的防控應用過程中，並在各種突發事件的處理中加以具體地落實。
來源 | 《國家治理》周刊2022年5月上
原文標題 | 重審智慧城市的“智慧性” ——以新加坡新冠肺炎疫情防控智慧應用爲例
作者 | 複旦大學管理學院教授 劉傑
責任編輯 | 董惠敏
新媒體編輯 | 羅婷
美編 | 石玉 王嘉骐
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