城市重建與再生
城市更新的阻力？
政府擔當什麽角色？
土地如何高效利用？
新加坡既是國家，也是一個大型城市。半個世紀前，新加坡存在著大量的城市問題，例如住房短缺、失業率高漲、住房條件差、城市破敗等等。大量的移民湧入新加坡後，卻沒有足夠的空間提供給新辦公室以支持就業、足夠的住房提供居住條件。而可利用的土地被破敗的貧民窟占據，土地所有者缺乏維持其物業良好運作的動機，城市更新變成了當務之急。
1970年的新加坡，拍攝自博主Antipodean
一、更新手段
METHODS
有效的公共住房計劃和土地征用工具，是新加坡城市從破敗走向複興的基礎。隨著果斷而謹慎的城市更新計劃鋪展開來，系統性的規劃和實施持續激勵著政府行動。
首先是土地變得可用，其次是私營部門參與，再者是土地銷售條件和公共住房政策的逐一落實。1980年初，市中心基本基礎設施完成，隨後濱海灣地區得以填海開發，多個特色特定曆史街區保護計劃依次執行，新加坡重新煥發生機，並得以高度宜居。
新加坡組屋，攝影師：Jonathan Chiang/Scintt via Getty Images
總體規劃框架經過多版的推進，逐步完善並最終落實。其綜合總體規劃和開發離不開數個特點
A
長思遠慮，具有長周期的規劃策略
B
具備一定的靈活性，適當地區發展集約化來平衡競爭
C
有效的可執行能力，效率較高的公共工作
D
創新性動態城市治理
E
建立誠信、務實的治理文化，培養信任
F
培育健全、透明的制度，公私合營，鼓勵市場合作，培養良好的公私互惠關系。
G
與社區相關利益者深度合作，鼓勵公衆參與
二、土地利用
LAND USE
1960年代，面對土地稀缺、過度擁擠、基礎設施不足、汙染等城市問題，新加坡政府希望尋求更高效的土地利用方式以支持社會需求，比如提供廣泛的公共住房等等。
商店、住宅和工廠擠在一塊塊未充分開發的土地上，而土地主則在那裏等待不勞而獲的增值。這些資本家沒有爲道路改善、開放空間、公共建築或便利設施做出任何改善的動機，而這些土地後來又必須由公衆以巨額成本進行購買；與此同時，一代人在不利于健康的條件下生活和成長。土地所有權的分散是全面重建市區的巨大阻力。
1950年的中央商務區鳥瞰 Source: Urban Redevelopment Authority.
得益于一個中央集權的政府，規劃署和房屋建設局共同發力，將政府政策有效實施。其中最爲重要的是對土地的公共控制和所有權。爲了解決住房條件差和人滿爲患的巨大問題，新加坡違背了原殖民國英國的土地私有制原則，甯願違反法律和規則去以低成本獲得土地。1966年頒布的《土地征用法》確保了國家能夠以低于經濟水平的價格回購土地，引入了被稱爲“社會主義立法”的“公用征地”概念，支持政府獲得土地用于公共住房和商業發展，從而推動更廣泛的公共利益。
以今天的標准來看，《土地征用法》似乎很霸道，但它在早期的城市發展中不可或缺。該法案允許政府將高度分散的優質城市土地聚集成更高效的地塊，將它們重新分配，以實現更經濟、更大、更全面的開發。
從社會角度來看，土地現在可以分配給公共發展，以安置因城市更新而流離失所的人。這項強有力的法案支持對土地資源的廣泛公有制和控制，這對于政府在城市重建中主動平衡競爭需求的能力至關重要。
土地被征用而建設公共組屋和商店
Source: Urban Redevelopment Authority.
另一個重要的城市發展政策是收費制度，它是在 1964 年的規劃法案修正案中引入的。從開發許可中受益的開發商必須向國家支付開發費用，以防止土地所有者對社區發展和公共基礎設施建設所帶來的土地增值坐享其成。這筆收入有助于公共設施開發所需的財政資源，從而保證後續的可持續性的發展，以及用于鼓勵市場經濟的優惠政策。
融資和預算編制是新加坡政府策略的一部分。與大多數其他政府不同，城市基礎設施和開發項目的資金來源不僅僅來自土地出售或開發費用。相反，它們從更廣泛的運營收入池中提取，其中包括直接和間接稅、許可證、以及其他使用者費用。
三、總體規劃
MASTERPLAN
1958年新加坡的總體規劃通常被認爲是一種限制高度的控制工具，並通過一系列的區域控制發展，以防止城市的無序蔓延。與此同時，新加坡政府請求了聯合國的技術援助，比如城市規劃專家 Erik Lorange 爲期六個月的研究，以及他起草的長期更新計劃和短期行動計劃。
1958 Master Plan—Singapore’s first statutory land use plan.
Source: Urban Redevelopment Authority.
1960年代，城市更新團隊設想了一套自給自足但相互連接的定居點，並對中央區進行系統性的再開發。城市更新從中部地區的北端和南端開始，向擁擠的中心移動，直到最終重建。這種分階段、逐區的方式，很快被政府付諸行動。在實施過程中，政府還堅持了良好的實體規劃、環境規劃、土地使用和交通運輸進行整合。
1971年，第一個概念計劃被提出，在之前的計劃基礎上，環形概念被組織起來，圍繞中央集水區周圍開發，並輔以沿南部海濱的東西走廊。大部分就業機會集中在中央地區，而以鐵路爲基礎的快速交通系統則保護了土地，防止公路占據過多的城市空間。
在制定 1971 年概念計劃時，SCP 研究著眼于各種選擇以更好地組織土地利用，比如運輸建模和模擬研究。從交通的角度幫助確定最佳的土地利用配置。除了人口和就業預測外，交通研究還著眼于汽車保有量的增長、道路網絡的擴展等公共交通參數，以滿足更高的出行需求、經濟增長和人口增長。最終的概念計劃結構采用了“環形概念計劃”通過將土地利用組織成圍繞中央的高密度衛星城鎮。
Source: SCP Report
1991年的概念方案，讓新加坡邁向城市更新的新階段。該方案力求創造一個美麗而獨特的亞洲城市，並保證城市的經濟競爭力。更重要的是，該計劃呼籲通過大衆軌道交通MRT系統和綜合高速公路網絡連接各個區域中心，共同推進權力下放。
2019 年 3 月，市區重建局 (URA) 公布了2019 年總體規劃草案，在市中心等地區規劃各種住宅和便利設施來增加中心區的居住人口，以便更多的人可以住在他們的工作場所附近。
通過CBD激勵計劃，鼓勵現有寫字樓開發項目轉換爲酒店和住宅用途，並提高容積率。這將有助于振興中央商務區，使其不僅是一個工作場所，也是一個充滿活力的生活和娛樂場所。
另一項舉措是戰略發展激勵計劃。其目的是鼓勵商業建築業主以大膽創新的方式合作和全面重新開發相鄰的物業，從而積極改造街道甚至整個區域。激勵措施包括讓容積率、高度、土地用途等規劃參數變得更加靈活。其他的措施還有改善綠色城市走廊、改善公共空間和行人連通性等等。
四、更新曆程
PROCESS
首次被選取的更新區域主要由單層或兩層的房屋、作坊等構成。1967年該地區約75%的土地面積被征地以用于城市更新，開發項目包括公共組屋、社區中心和其他公共設施。而緊鄰該地區，可用的優質土地被預留給私營部門進行重建，以創造黃金地帶：高層辦公樓、公寓、商業建築等等。
新加坡早期的城市更新不僅僅是在人口密集的市中心內利用土地進行新發展的過程。政府還負責爲受影響的人提供服務：從重新安置的經濟補償到替代住所的建造和分配。這一點尤其重要，因爲受早期城市更新工作影響的地區是該市最貧困的地區之一。
這也是有別于許多歐美城市更新的做法——這些國家的城市更新往往不受歡迎，是因爲清理這些區域的時候，他們只是讓推土機進來，而不考慮流離失所者的需求。相比之下，新加坡希望城市更新能夠通過公共建設計劃改善貧困人口的生活環境、讓普通人也在城市更新中收益，其中一個例子便是安置中心，這些安置中心將用于安置收到影響的企業，而形成更有力的城市社區。
來源：新加坡國家檔案館
在重建之前，新加坡中區的社區和企業形成一個錯綜複雜、相互依存的生態系統，讓城市更新更具挑戰性。如何安置這些社區，提供替代性居住條件，並保持社區精神活力非常重要。
在這種情況下，市區重建局提供了將住宅街區與零售裙樓整合的創新解決方案，這爲習慣于街邊客流的企業提供了良好的店面。這種“分層分區”的方法允許了多用途的建築，使得受到影響的社區能夠更好地維持家庭和企業之間的聯系，以適應新的高層環境。這種方法也用在了許多私人開發項目，例如人民公園綜合體。
從非法的臨街商販到有良好購物環境的人民公園綜合體
Source: Urban Redevelopment Authority.
政府需要平衡社會、經濟和環境需求方面。城市更新重新利用城市土地用于發展，本質上是重新分配的過程——它可能導致不同利益相關者之間的不公平結果。爲了最大化造福公衆，政府采用了公共組屋、安置中心、小販中心，對人們居住、社區生活、商業進行了補助，從而贏得了民衆支持。
除了興建新建築物外，全面重建還需要在中區建立綜合交通方式。城市規劃者，以前市建局首席執行官劉泰克博士爲首，認爲修建更多道路以保持交通暢通有其局限性。因而，新加坡限制汽車交通量，而鼓勵采用更多的公共交通。比如，大衆捷運MRT系統就爲城市發展充當了催化劑。基礎設施完善的區域被指定爲集約化服務場所，和主要綠地、多層曆史街區相平衡。這種TOD的理念，幫助新加坡未來的增長更有針對性，並減少土地使用浪費，能夠更好地保護曆史、自然資源。
整合的交通和城市發展，使得整體道路網絡更加合理，比如本傑明·希爾斯大橋有效地分流了東西向交通，從而解放了中區的過境車輛。如果沒有這個主要的橋梁連接，城市更新的進程就會被大大扼殺。
自1991年的概念計劃開始，捷運系統成功將經濟活動分散到島上其他地區，使中心區能夠專注于更高層次的商業金融功能。便利的交通網絡、可負擔的公共房屋、高度集約重點開發的CBD計劃共同促進了新加坡公共交通爲導向的發展模式。
組屋開發通常與新加坡的主要公共交通網絡一起規劃。
攝影師：Caroline Pang/Moment via Getty Images
五、公私合營
PARTNERSHIP
新加坡中區是城市更新的重點區域，隨著第一輪的城市更新落幕，大部分人口得以重新安置，而零散的地塊也明顯減少。在這種基礎上，自1980年代，公共建築投入開始縮減。政府不再直接參與項目實施，而只是提出引導方針，鼓勵更多的私營部門承擔實體發展。政府適時地讓位給民營企業發展，有利于刺激市場經濟的發展。
這種發展理念是政府提供專業知識、場地、基礎設施、社會計劃和有利的投資環境，而充當經濟流動性和管理的私營部門則主要承擔經濟實體項目，比如商業建築等等。這種方式給城市更新帶來更多的多樣性、社會和經濟的平衡。
早在新加坡獨立早期，政府已經意識到雖然政府應該在城市更新中起到積極的引擎作用，但僅僅靠公共行動不足以實現其經濟目標，因而在恰當的時候爲私營企業提供更多的空間就非常重要了。
爲了完成這一目標，新加坡政府重點在于：
1. 確保項目的透明度和完整性
爲公衆提供更加透明的規劃和開發參數，對投標方式、付款方式、銷售條件形成透明的規定；
2. 了解市場需求
重建的計劃需要符合經濟需求，良好的公私部門關系有利于政府了解市場需求，及時獲得市場反饋；
3. 靈活務實的實現方式
政府靈活地應用規則，比如早期的土地銷售計劃。最初政府出售的土地流拍很多，因爲私營公司對大型地塊缺乏建設經驗和意向。但政府通過對話、宣傳，希望創造一些更大的項目，從而吸引海外投資者進來。因而，如何保持土地銷售的完整性和實現目標之間，政府需要作出取舍和靈活應變；
4. 對私營部門的激勵
比如開發稅率的優惠。不過隨著投資者信心和需求的形成，激勵措施逐漸被廢除；
5. 建立與私營部門的信任和共同目標。
讓私人開發商了解到政府雖然有公民和社會責任，但仍然會平衡商業的發展。比如人民公園綜合體，政府和私營公司一起創造了平衡市民空間和商業利益的地標；
6. 創建創新型設計平台。
協同公共部門的主動性和私營部門的智慧來合作改善建築環境。因而中標的項目不再僅僅考慮地價，還需要考慮到擬開發項目的設計，有助于提高建築設計標准和建成環境質量。
PEOPLE’S PARK COMPLEX 1990S
六、重要案例
CASES
1. 金鞋金融區
Richard WJ Koh 拍攝
金鞋金融區是國家幹預的城市更新重要成功案例。
1960年的工業化發展和經濟現代化促進了對辦公和商業空間的巨大需求。因此，國家啓動了商業中心的重建計劃，同時取消了這些地區在1947年出台的《租金控制法》管制。該法旨在保護租戶免受因二戰後住房短缺而導致租金上漲的影響，但在新時期，這種人爲壓制租金讓業主無法提供適當的樓房維修和物業服務，嚴重限制了業態的重建。
金鞋區曾經是一個人口稠密的住宅區。中心區約有 18-20萬間店屋。其中許多都處于破舊狀態，並且擠滿了租戶。爲了改善擁擠的城市環境、爲商業發展騰出空間，政府啓動了重建計劃。
公共和私營部門之間的合作是該計劃成功的關鍵。私營部門將爲寫字樓、高檔公寓、酒店和購物中心的建設提供資金，而政府將擔任城市規劃師——精心准備總體規劃、發展基礎設施以及土地整理。此外，政府還起草了建築指南，以確保達到規劃和城市設計目標，並妥善安置流離失所的居民
自1970年代，政府開始收購小地塊、清理土地、重新打包和整合、出售，釋放土地給私營部門，這有利于大型商業地帶的興起。在這種地塊産權較爲分散的區域，政府深度幹預是必要的。只有通過政府的手，才能消除城市更新的許多障礙，以實現預計的城市更新目標。
Redevelopment of Golden Shoe Car Park，Green Oasis
2. 烏節路購物街
與金鞋金融區不同，烏節路的重建因爲具有更多優質先天條件，政府只是進行了輕度幹預。
Source: Urban Redevelopment Authority
烏節路是一個郊區住宅區。直到 1960 年，該地區的商業發展有限，只有一家高檔酒店，一家百貨公司，以及一些超市。而1960年代中期的旅遊開發驅動了烏節路的重建。而這裏有許多沒有産權負擔和租金管制的大型地塊、現有的購物娛樂設施、良好的綠色環境等等，爲新的酒店和商業開發提供了有利條件。
通過土地銷售和指導方針，政府開始促進和引導該地區的更新。到了1980年代，烏節路是新加坡酒店、零售和娛樂發展最集中的地方。自MRT竣工之後，該地區因爲地鐵網絡的催化，更具吸引力。而後該地區的更新則主要由私營部門進行，他們被該地區衆多景點、市場優勢、交通優勢所吸引過來。
在這個過程中，政府只是充當促進者的作用，提供公共設施和設計指南，爲地區進一步發展創造機會。
後記
CONCLUSION
新加坡城市更新讓整個城市面貌煥然一新，提高了其國際競爭力，爲後來的經濟騰飛提供了有力的支撐。更爲難得地是，新加坡在土地稀缺背景下摸索出來的平衡經濟、社會和環境目標的獨特城市發展方法。
新加坡重建的成功得益于國家層面的有力推動。其政府積極主動地促進了土地整合和控制立法的完成，克服了私有土地和分散産權的重要障礙，爲全面重建和形成更大的職能板塊提供了充分條件。而在産權負擔小的地方，政府通過采用更加市場友好的方式，輕度幹預以達到市場複興的目的。
另一方面，新加坡政府適當適時地退出，爲私營部門提供更多的條件，有利于市場的活力。比如建立透明的制度法規和市場爲導向的創新平台，從直接幹預轉向通過建設基礎設施和傳達規劃意圖來促進發展，以幫助私營部門以市場需求爲導向進行城市更新。
當然，政府也進行了公共政策幹預，防止資本主義過于逐利而引發的公民危機，比如爲流離失所的居民提供了替代住所，並爲受到更新影響的企業和商販提供新的場所。這一方式大大減少了城市更新計劃引起的社會負面影響和反彈。即便是豪華設施旁邊也有負擔得起的公共住房，促進了人口多元化和土地用途的多樣性，避免落入城市更新的鄉紳化陷阱。
參考文獻
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