作者：傅夢孜，中國現代國際關系研究院副院長、研究員；陳子楠，中國現代國際關系研究院海洋戰略研究所助理研究員。

從拜登政府主要官員言論和美軍在南海近期行動來看，拜登不僅繼承特朗普政府《印太戰略框架》總基調，維持美國在印太地區全面優勢，而且還有進一步的具體落實措施。中國作爲被美國認定的戰略競爭對手，拜登政府講過“承認競爭但不尋求沖突”之類的話，因此會側重塑造中美“競爭爲主調+合作”關系，維護美國主導下的地區規則，調整區域軍事力量和策略，與特朗普稍顯不同的是，拜登在對與中國戰略競爭的認知上更爲明確，在行動上更重視動員盟友一起施壓，突出借力歐洲盟友實現南海對華“再平衡”。

拜登政府南海政策新動向

拜登團隊將盟友和夥伴關系稱爲“全球實力的根基”和“持久不衰的優勢”，多次強調美國應當首先與盟友和夥伴協商，再形成具體對華戰略。特別是在印太問題上，明確美國政府印太戰略調整重點是扶持和強化地區盟友和夥伴網絡對沖中國影響力擴張，防止地區“權力失衡”，推動實現“再平衡”。拜登政府的近期具體措施主要可以概括爲三個方面：

第一，繼續推動美國軍事力量向印太地區轉移。美國國防部長奧斯汀在參議院提名聽證時表示，美國在印太地區應采取更具彈性和更去中心化的軍力態勢，采用新作戰理念，以應對中國“反介入”戰術。2021年2月4日，拜登總統指示奧斯汀開展美軍全球態勢評估；11日，拜登宣布成立“國防部中國戰略工作組”，要求工作組在數月內開展系統評估，並就關鍵事項和決策要點向國防部長提出建議，爲拜登政府制定對華戰略做好前提調研和提出權威建議。

第二，針對具體議題“精准建群”。坎貝爾和國家安全委員會中國事務高級主任杜如松均提出，美國不應該建立涵蓋所有議題的“大聯盟”，而應該針對不同議題與不同盟友構建“小圈子”，就具體問題凝聚共識和力量，逐步形成美國主導下涵蓋各個領域的多維合作架構，以應對“中國挑戰”，實現“再平衡”。例如，強化美國、日本、印度和澳大利亞“四邊安全對話”機制，聚焦對話軍事威懾。

第三，借助歐洲盟友力量實現南海“再平衡”。拜登認爲，“應對這一挑戰的最有效的方式，是聯合美國的盟友和夥伴，建立一個統一戰線”。當美國與盟友和夥伴合作時，構成的共同體可以占世界國內生産總值的50%至60%。坎貝爾認爲，美國面臨的首要問題是對接“歐洲和區域手段”與“中國挑戰”，強調美國應在對華策略上更加“靈活和創新”。

美國的傳統盟友認爲，要想有效對抗中國，需要分清輕重緩急並團結一致，西方需要一種機制，以實際行動支持主張。拜登政府上台不久，英國、法國、德國等美國在歐洲的傳統盟友就紛紛表態並采取實際行動，派軍艦通過南海海域，積極響應美國號召。2021年1月，時任美國代理防長克裏斯托弗•米勒與英國國防大臣本•華萊士簽署《2021年部署航母打擊群的聯合聲明》，美國海軍“沙利文”號驅逐艦和海軍陸戰隊F—35B戰機將加入英國海軍“伊麗莎白女王”號航母打擊群，于2021年底執行亞太地區部署任務。2月，法國海軍“閃電”號（Tonnere）兩棲攻擊艦和“絮庫夫”號（Surcouf）護衛艦駛離法國本土，前往太平洋執行三個月任務，計劃5月與美國和日本海軍舉行聯合演習，期間將兩次穿越南海海域。3月，德國政府宣布將于8月派遣1艘護衛艦前往亞洲並在返航途中經過南海，成爲2002年以來首艘通過南海的德國軍艦。

拜登政府落實南海政策的制約因素

拜登打南海牌的架勢確實已經擺開，南海各方利益關系錯綜複雜，在世界正經曆“百年未有之大變局”疊加世紀新冠疫情全球性蔓延的大背景下，所受到的牽制更多，南海域外國家“手長袖子短”，美國爲維持其霸權主導的一己私利更難以一呼百應。從目前趨向來看，其政策實施或許將受到以下域內外因素制約。

（一）南海國家對中美競爭態度暧昧

東南亞是美國“亞太再平衡”的首要地區。特朗普政府南海政策的鮮明特點就是拉攏東盟國家，但在實施過程中不斷碰壁。蓬佩奧南海聲明發表後，並沒有出現美方預想的對華“群起而攻之”的景象，東盟國家仍然持觀望態度。2020年8月，蓬佩奧逐一致電新加坡、印度尼西亞、文萊、馬來西亞、越南和菲律賓等國外長，散播抵制“中國非法南海海洋權利主張”的論調，鼓動相關國家積極響應美方立場，采取實際維權行動。時任美國國務院負責東亞和太平洋事務的助理國務卿史達偉在第33屆美國—東盟對話會上極力拉攏東盟，重申美國與東盟應當共同確保該地區“基于明確和透明的規則”，強化以東盟爲中心的地區架構。蓬佩奧還在慶祝東盟成立53周年談話中，吹捧東盟及其相關機制“處于美國印太願景及盟友和夥伴的中心位置”。但是從東盟國家相關反應來看，其對中美戰略競爭普遍持較爲中立立場，不願在中美之間公開“選邊站隊”，對域外國家擡升南海軍事風險之舉較爲排斥。

坎貝爾援引美國卡內基國際和平基金會副主席埃文•費根鮑姆的話稱，亞太秩序的內涵包括“兩個亞洲”：一個側重于政治和安全，另一個側重于經濟。特朗普政府提升在印太地區對華競爭態勢後，首先，東盟國家體現出“橫排看齊”的心態，主要南海沿岸國都不希望做“出頭鳥”，成爲大國博弈犧牲品，在具體問題上傾向首先回歸東盟框架協調立場，之後共同發聲，最終表態一般較爲中性溫和。其次，東盟國家存在漁利中美競爭的心態。一方面南海相關爭端國對美國等西方仍有較大戰略需求，主要體現在政治上要支持，安全上要援助，經濟上要投資，其中尤其期待深化對美安全合作，爲其自身在南海攫取實際利益謀求安全保障。2020年7月，東盟各國駐美使節與美國衆議院外交委員會副主席卡斯特羅舉行的視頻會議上，東南亞多國感謝美國“維護南海的國際法秩序”。越南駐美國大使何金玉表示，越南作爲東盟主席國，高度評價美國參衆兩院南海政策聲明。另一方面，東盟國家也意識到對華合作是抗疫、恢複經濟和維護地區和平繁榮的重要保障，不願因南海爭端與中國關系徹底搞僵，傾向務實推進對華合作，避免一邊倒向美國。對美國等域外大國增加區域軍事力量，甚至直接軍事幹預等活動，相關國家也保持高度警惕，擔心最終“引狼入室”。

因此，我們看到特朗普時期，盡管有學者敦促美國政府注意“中美日益加劇的對抗取決于東南亞”，美國始終未能充分調動東盟國家對華海上施壓的積極性或采取實質舉動。在更多情況下，東盟甚至在某種程度上發揮了中美區域博弈“緩沖劑”的作用。這也是拜登政府在“盟友和夥伴關系”領域改弦更張，將資源投放重點調向北大西洋傳統盟友、發揮域外國家“平衡作用”的重要原因之一。同時，盡管蓬佩奧在2019年8月美國—東盟外長會議上宣稱，“我們從來沒有要求任何印太國家選邊站”，布林肯在2021年3月北約總部講話中也表示，“美國不會強迫盟友在面對（美國和）中國時做出‘非我即他’的選擇”。但是，伴隨中美競爭加劇，東盟作爲印太地區重要地區性組織，如何繼續在中美之間左右逢源，而不是選邊站隊，將是對東盟國家外交能力的重要考驗。

（二）域外盟友軍事介入限度仍待觀察

從國際環境來看，拜登政府當前缺乏克林頓時期的“冷戰紅利”和奧巴馬時期的主要大國戰略共識，同時還需理順特朗普政府“不可預測”政策導致的大國戰略競爭加劇、盟友與夥伴關系裂痕、全球治理體系弱化的亂局。美國大國權威和戰略信譽因相對實力下降而不斷走弱，美國重振對盟友領導力面臨修複關系和重塑信譽的艱巨任務。

從團結盟友和夥伴來看，一方面當前國際社會對美國政策疑慮並未完全消除。應該說，美國的盟友對中國崛起都難免有戰略憂慮，但在配合美國對中國展開戰略競爭上仍有保留，美國的歐洲盟友更是如此。美國盟友擔心拜登承諾的加強同盟關系最終落空，質疑美國履行協議的能力和意願，擔憂美國下屆政府再次推翻現有協議。因此，相關國家不願直接在中美之間“選邊站隊”，部分美國傳統盟友先後強調本國政策獨立性。例如，法國總統馬克龍提出歐洲需要獲得戰略自主權，防止“中美雙寡頭”；德國國防部長卡倫鮑爾也表示，歐洲能夠獨立行動，可以在平等基礎上成爲美國堅強夥伴，而不是尋求幫助的跟班。另一方面，美國的傳統盟友和夥伴介入南海的真實實力也存在一定限度。例如，英國國內對自身海軍實力認識較爲清晰，英國航母是影響力工具而非直接工具，做好此次部署和信息傳遞，英國軟實力和硬實力就會增強，反之將損害英國全球地位。因此，英國海軍借機在南海“走過場”心態較濃，只想扮演“紙老虎”。

（三）區域軍事力量轉型面臨困難

拜登近期宣布美軍撤離阿富汗時，就指出會把戰略重心轉移到印太地區，矛頭直指中國。當然，這其中也存在爲平衡國內壓力、盡快甩掉擺脫阿富汗這個爛攤子找借口的意圖。拜登政府認爲，如果能夠減少在阿富汗地區的軍力消耗，可以將重心轉移到南海等地區，通過增加在這些地區的軍事部署，達到集中精力和資源提升對中國威懾和影響的效果。美國國務卿布林肯也表示，當下的重點應該是對待與中國有關的相關議題。但是，美國軍力轉向亞太恐難一蹴而就。

美國在印太地區深度推進美日印澳“四邊安全對話”機制，強化對華戰略圍堵。拜登政府推動下，2021年3月該機制舉行首次線上首腦會談，在南海問題上明確表示“將對挑戰基于規則的海洋秩序的行爲作出應對”。但是也應當看到，四國目前已經借“馬拉巴爾”演習和“拉彼魯斯”演習實現框架下國家海上聯合演習，但演習海域分別在印度洋和孟加拉灣，並非南海海域。相關國家對實質性介入南海問題仍心有余悸，尚處于逐步試探階段。新加坡學者認爲，四國地緣政治利益不同“各懷鬼胎”，亞洲戰略博弈關鍵是經濟而非軍事，在美國不加入《跨太平洋夥伴關系協定》（TPP）和印度缺席《區域全面經濟夥伴關系協定》（RCEP）背景下，印太地區正在形成以中國爲核心的龐大經濟生態系統，所以“四邊安全對話”或許難以改變曆史進程。

當然，應該看到，由于美國國內政治氣候右轉，加大力度應對中國崛起的現實主義政治訴求在升溫並將持續。雖然，拜登上台前信誓旦旦表示要與特朗普決裂，但在應對中國問題上，美國國內兩黨都有共識。美國以所謂“航行自由”、“反對脅迫”等各種借口爲名，利用南海問題作爲抓手牽制中國的作用會進一步上升，隨著美國主導的印太戰略的逐步推進，南海有可能成爲中美戰略競爭的前沿地帶。

原文標題《拜登政府南海政策的調整方向與限度》，文章來源于公衆號“中國現代國際關系研究院”。