現狀：世界第一加注港
1969年，新加坡決定在丹戎巴葛(Tanjong Pagar)建設其第一個集裝箱碼頭，成爲東南亞首個擁有集裝箱港口的國家，這一決定也直接助推新加坡從一個小港進入全球港口大聯盟。如今，新加坡已成爲聯通120多個國家，600多個港口，每年超過13萬艘船舶靠泊的國際港口，是全球最爲繁忙、聯通最廣的港口之一。伴隨著航運中心建設的，是新加坡海事服務業尤其是船舶燃油加注業務的快速發展。據新加坡海事及港務管理局(MPA)統計，2018年新加坡共對停靠的39471艘次船舶加注了4980萬噸船用燃油，這一數字雖比2017年稍有回落，但仍連續三年保持了近5000萬噸的高位記錄(見圖1和圖2)，遙遙領先于鹿特丹、富查伊拉、釜山等其他國際知名燃油加注港，繼續穩坐世界第一船舶燃油加注港寶座。
圖1 新加坡近10年船用燃油加注量統計(單位：萬噸)
數據來源：新加坡MPA
圖2 2018年新加坡船用燃油加注分類統計(單位：萬噸)
數據來源：新加坡MPA
船舶燃油加注産業帶動性強，附加值很高，但發展起來絕非易事，需要天時、地利、人和。如李光耀所言，“新加坡因其港口而存在”(Singapore’s raison d’etre was its port)，從曆史看，新加坡開埠已整整200年，海事服務伴隨發展，源遠流長；從地理位置上看，新加坡位于馬六甲海峽南端，全球多條重要航線交彙于此；從燃油可獲取性和定價來看，新加坡于1961年在武公島開啓了首座煉油廠，並逐步發展成爲世界三大煉油中心之一，所謂近水樓台先得月，靠近煉油廠爲持續供應和價格優勢提供了保障。所以說，發展船舶燃油加注，新加坡可謂坐擁天時地利，一手好牌，但是，如何將好牌打好，卻考驗著遠見、戰略、決心和管理水平等這些“人和”因素。
模式：一方主導，多方合作
船舶燃油加注服務是一項綜合性業務，從操作角度，涉及加油供應商(bunkering suppliers)、加油船(bunker tankers)、加油船營運公司(bunker craft operators)、加油檢驗公司(bunker surveying companies)等相關方；從管理角度，涉及海事、貿易、稅收、海關、標准、計量、環保、應急等方方面面的主管部門。因此，如何設計一套公正、高效、透明的管理模式，是一個決心發展船舶燃油加注服務業的政府應首先考慮的事。
新加坡的模式可歸納爲“一方主導，多方合作”。“一方主導”是指由MPA作爲船舶燃油加注的行政、監督和執法的主管機關和政府內牽頭機構，爲加注供應鏈中所有利益相關方提供高效、安全和可靠加注操作所需的優質服務。在MPA內部，專門設有“燃料加注服務處”，爲燃油加注業務提供一站式服務。“多方合作”是一種“整體政府”做法(Whole-Of-Government)，即通過縱向與橫向的協調、整合、集成的思想與行動實現預期目標，主要包括更好地使用與整合資源、促使不同主體參與協作、爲民衆提供無縫流暢的服務等，因爲盡管政府部門有各自的業務功能，但對于民衆來說，政府是一個不可分割的整體。“多方合作”不僅整合了相關的政府部門，還納入了與燃油加注相關的行業協會和國際組織等，如新加坡船東協會(SSA)、國際燃料工業協會(IBIA)、國際獨立油船船東協會(Intertanko)、船用氣體燃料協會(SGMF)、國際甲醇協會(MI)等。
圖3 新加坡對船舶燃油加注管理的“整體政府”做法
在“一方主導，多方合作”模式下，MPA持續推動與業界在重要問題上的溝通和協調，並爲此設有若幹對話和反饋平台。其中，燃油質量咨詢委員會(Bunker Quality Advisory Panel)爲油樣測試、測試結果分析、出現不合格燃油時出具技術建議等方面，提供了了一套高標准的綜合性程序；加注工作組(Bunker Working Group)負責評估業界的建議和反饋意見，並識別和推薦能夠進一步提高新加坡港加注質和量(quality & quantity)方面的措施；加注論壇(Bunkering Forum)則是MPA定期主辦的、旨在爲業界提供交流平台的系列性活動。
“一方主導，多方合作”模式的好處是顯而易見的。首先，最大程度的避免了政府機構常見的“趨權避責”問題，大大提升了政府服務效率。行業管理既是權利，也意味著責任：如加油供應商資質許可、加油船准入等都可以看做是“權利”，而可能出現的加油事故、漏油汙染等，則是需要追究的“責任”。由于MPA是船舶燃油加注業務管理的主管機關，所有制度設計、行政准入、標准實施、業務監管、糾紛處理等均“政出一門”，所以它權責同擔，有效地避免了多頭管理，但一旦出了問題就扯皮推诿的現象，大大節省了從業者辦事時間和精力。筆者曾曾耳聞我國有公司申請建設岸基式LNG加注站，跑了三年、蓋了70多個公章還沒走完程序的事情，多頭管理帶來的效率低下是顯而易見的。第二，確保了政策出台和管理監督的科學性和完整性。隨著公共事務日益複雜和多元化，政府必須接觸並了解來自不同領域的知識、觀點和理念，進一步拓寬和拓深政策制定過程，如新加坡總理李顯龍所言，“政府必須提供高效的服務，但僅僅高效是不夠的。政府必須通過執行正確的政策以及按合適的優先度分配資源，確保其出台的政策達到預期效果。這意味著政府必須對其(將出台的)政策進行廣泛咨詢，采取正確的管理方法和靈活應對新挑戰。”“多方合作”是應對新挑戰的必然要求，只有在政策出台前盡可能全面的聽取相關方意見，並使其參與到政策制定過程中來，才能夠確保政策的科學性和完整性，並減少出台後的執行和監管難度。
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