作者：湖南國脈原道高級研究員蔣豔瓊、羅豔琴
當前，數字化正以不可逆轉的趨勢改變人類社會，已然成爲推動經濟社會發展的核心驅動力，全面重塑城市治理模式和生活方式。爲順應時代發展趨勢，全國各地都在積極部署數字化轉型戰略，數字化轉型已成爲今年全國各地“兩會”熱詞，但在新發展階段、新發展理念、新發展格局下，城市數字化轉型究竟是什麽？爲什麽要？需要做什麽？如何來做？這些都是擺在管理者面前，需要去共同實踐和思考的課題。
一、城市數字化轉型“五維認知”
數字化轉型並不是一個全新話題，但從上海首次正式提出整體推進城市數字化轉型戰略之後，全國將掀起新一輪城市整體數字化發展浪潮。不可否認的是，在經曆了數字城市—智能城市—智慧城市—新型智慧城市這一發展曆程和政府數字化轉型、經濟數字化轉型等單個領域數字化轉型之後，我們對數字化轉型的認知已變得越來越清晰，無論是城市數字化轉型，還是新型智慧城市建設，都是一個叠代漸進的過程，並非一蹴而就的轉變。這其中，不僅有技術的加載，還有思維的轉變、體制的改革以及商業模式的完善。
關于城市數字化轉型，首先需要解決的問題就是內涵界定，目前，已有不少專家學者、城市、企業與研究機構從不同角度提出了自己的觀點，對我們全面、系統地理解和認識城市數字化轉型提供了借鑒。
圖表 1城市數字化轉型觀點集
根據國脈在數字化轉型領域多年深耕的經驗，以及城市的功能特點和城市數字化的未來發展趨勢，結合以上關于城市數字化轉型的觀點及理念，我們認爲城市數字化轉型是從工業時代到數據時代，從物理世界躍升到數據世界的過程，是一種共建共治共享的全新運行生態，旨在以人爲本，通過整體性轉變、全方位賦能、革命性重塑，實現設施數字化、數據價值化、經濟數字化、服務數字化、治理數字化（簡稱“五化理論”），最終打造以數營城的數智城市。
圖表 2城市數字化轉型“五維認知”
從形態上看，城市數字化轉型是一個泛的概念，是一個由多系統、多技術、多領域、多應用、多終端組成的超複雜巨工程。從趨勢上來看，城市數字化轉型逐漸從機械體向有機體、生命體、智能體進化，能夠自生長、自成長、自修複，形成一個共建共治共享的體系。從參與主體來看，多元參與，政府、科技公司、運營商、應用開發商、企業、科研機構、高校、市民等社會各方共同參與，成爲規劃者、建設者、使用者、運維者和享受者以及優化建議者。從建設過程來看，城市數字化轉型是各領域全面推進，包括城市經濟發展、民主法治、社會治理、文化發展、生態建設等各領域數字化建設，以及規劃、建設、運維、服務的一體化打造。從空間上來看，城市數字化轉型是融合創新的，物理世界、數字世界相互融合、共同進步。
二、城市數字化轉型“六大特征”
1.整體性。從數字技術單維度賦能到經濟社會運行各領域的流程、規則全面再造和重構，形成城市經濟社會各領域相互協同、互爲促進，整體推進城市數字化轉型。
2.人本性。以人爲本和普惠全民的城市數字化建設核心日益凸顯，由以往的政府部門職能驅動轉變爲滿足人民群衆對生活美好願望的需求驅動。
3.共創性。強調生態聚合，政府逐漸不再是城市的唯一主導和執行者，通過開放數據資源和建立生態，企業、個體等社會力量被激活，成爲數據的生産者、治理者、使用者、獲益者，共建共治共享數字化城市。
4.智能性。數據與智能雙向賦能，推動城市逐步實現可視化、可驗證、可診斷、可預測、可學習、可決策、可交互，推進自生長、自成長、自修複，使城市更聰明、更智慧。
5.主動性。數據定義城市未來，根據數字公民的需求和習慣來重構服務體系，推動政府以數據驅動流程再造，以數據爲基礎精准施策和科學治理，變“人找政策”爲“政策找人”，變被動響應爲主動發現。
6.可控性。圍繞網絡強國戰略，加強網絡和信息安全管理，強化關鍵信息系統和信息基礎設施安全保障，加強個人信息保護，確保城市信息基礎設施和數據資源自主、安全、可控。
三、城市數字化轉型“六大實踐”
1.新加坡：智慧國2025計劃
新加坡是全球首個提出智慧國藍圖的國家，在2006 與 2014 年政府分前後啓動了“智能國家2015”計劃和“智慧國家 2025”計劃，並成立國家層面工作組（智慧國家和數字政府辦公室SNDGO）統籌實施“智慧國家2025”計劃，在2019IMD智慧城市指數排名中榮居首位，在2018-2019年度的世界智慧城市政府報告排名中位居第二位。
圖表 3新加坡智慧國家總體框架圖
來源：cityif
爲了實現智慧國家計劃，智慧國家和數字政府工作組（SNDGG）提出智慧國家總體框架爲兩個基礎、三大支柱、六類方案，在三大支柱領域配套發布了《數字政府藍圖》《數字經濟行動框架》《數字社會就緒藍圖》《國家人工智能計劃》等，體現了其整體轉型的理念。
2.英國：數字戰略
英國是歐洲數字經濟的領頭羊，是歐洲數字之都，政府數據開放水平排名全球第一位。在2009年國際金融危機和2017年脫歐未決之際，英國分別發布《數字英國》和《英國數字戰略》兩大國家戰略，以及2018年《數字憲章》和2020年《國家數據戰略》，把數字化作爲應對不確定性、重塑國家競爭力的重要舉措，共同構成了英國的數字戰略體系。
圖表 4英國數字化戰略政策文件集
《英國數字戰略》主要對英國打造世界領先的數字經濟和全面推進數字轉型作出了全面而周密的部署，重點實施連接戰略、數字技能與包容戰略、數字經濟戰略、數字轉型戰略、網絡空間戰略、數字政府戰略和數據經濟戰略七大子戰略，每個戰略之下包含一攬子舉措和推進方案。
3.日本：超智能社會
日本在2016年發布的“第五期科學技術基本計劃”中第一次提出“超智能社會—社會5.0”概念，將其定義爲繼狩獵社會(社會1.0)、農業社會(社會2.0)、工業社會(社會3.0)、信息社會(社會4.0)之後的新社會形態。該計劃指出，“社會5.0”具備以下三個核心要素：一是虛擬空間和物理空間高度融合的社會系統；二是實現超越年齡、性別、地區、語言等差異，爲多樣化和潛在的社會需求提供必要的物質和服務；三是讓所有人都能享受到舒適且充滿活力的高質量生活，構建一個以人爲本、適應經濟發展並有效解決社會問題的新型社會。
圖表 5超智能社會平台構成
來源：科技創新綜合戰略2015
2018年，日本政府公布了《未來投資戰略2018—邁向社會5.0和數據驅動型社會的變革》報告。這一報告指出，未來日本將對生活和生産、能源和經濟、行政和基礎設施、社區和中小企業等4大領域的12個方面重點展開智能化建設，其中針對日本社會所面臨的發展困境，在科技發展、醫療衛生、物流運輸、農業水産以及防災減災等方面給出了較爲清晰的未來發展藍圖。
4.上海：國際數字之都
2010年，上海正式提出“創建面向未來的智慧城市”戰略，智慧城市建設序幕由此拉開。曆經三個階段近十年建設，2020年10月，上海從350個國際城市中脫穎而出，成爲首個獲得“世界智慧城市大獎”的國內城市，11月，又在上海市第十一屆委員會第十次全體會議上首次提出要“全面推進城市數字化轉型”的重要論斷，並正式對外發布《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》，圍繞要建成具有世界影響力的國際數字之都，從深刻認識城市數字化轉型的重大意義、總體要求、堅持整體性轉變、堅持全方位賦能、堅持革命性重塑、創新工作推進機制等六個方面提出15條措施。具體如下：
一是在堅持整體性轉變方面，推動“經濟、生活、治理”全面轉型。要強化系統集成、整體提升，實現經濟數字化形成新供給、生活數字化滿足新需求、治理數字化優化新環境，推動三大領域相互協同、互爲促進，整體推進城市數字化轉型。二是在堅持全方位賦能方面，構建數據驅動的數字城市基本框架。要加快構築數據新要素體系、數字新技術體系和城市數字新底座，充分釋放數字化蘊含的巨大能量，以數字維度全方位賦能城市叠代進化、加速創新。三是堅持革命性重塑方面，引導全社會共建共治共享數字城市。以全面數字化轉型，推動城市各領域全方面的流程再造、規則重構、功能塑造、生態構建，創造全新的生産生活方式和發展路徑。四是在創新工作推進機制方面，科學有序全面推進城市數字化轉型。強化動態調整和供需匹配，通過數字化轉型，將各領域堵點難點轉化爲發展亮點，形成政府引導、市場主導、全社會共同參與的城市數字化轉型工作格局。
5.深圳：全球新型智慧城市標杆和“數字中國”城市典範
深圳信息化一直走在全國前列，已連續2年獲得全國重點城市網上政務服務能力評估第一名、全國數字政府發展指數第一名，連續3年獲得全國智慧城市發展水平評估第一名。在2021年1月5日，深圳市人民政府發布《關于加快智慧城市和數字政府建設的若幹意見》，提出將聚焦“優政、興業、惠民”，建設主動、精准、智能的整體數字政府，發展數據要素資源依法自由流動的蓬勃數字經濟，提供安全可信、平等普惠的數字市民服務，打造數字政府、數字經濟和數字市民三位一體的數字深圳，到2025年，成爲具有深度學習能力的鵬城智能體，成爲全球新型智慧城市標杆和“數字中國”城市典範。主要突出以下亮點：
一是突出新基建，強化新型基礎設施作爲總支撐；二是突出依法治數，發揮數據要素核心驅動引擎作用；三是突出開放用數，推動新模式新業態創新發展；四是突出區域協同和國際合作，提升全球影響力。此外，還創新提出“數字市民”計劃，構建“數字市民”認證、管理和應用體系，推動“數字市民”可跨城辦理業務、跨域使用數據。
6.杭州：數智杭州·宜居天堂
2020年12月，《中共杭州市委關于制定杭州市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》出台，提出緊緊圍繞“數智杭州·宜居天堂”的發展導向，以數字化網鏈推動産業鏈供應鏈優化升級，以數字化生産提高全要素生産率，以數字化消費激發重量級新需求，以數字化融合打造跨界成長全場景，推動數字化轉型全方位先行實踐，率先建成“整體智治示範區”和數字變革策源地，推動數字變革走在前列。具體如下：
一是堅持數字賦能産業變革，推進産業基礎高級化、産業鏈現代化。爭創數字經濟國家示範城市，成爲全球視覺AI産業中心、全國雲計算之城和中國區塊鏈之都、國際金融科技中心，奮力打造“全國數字經濟第一城”。二是堅持以數字化改革牽引各領域改革，充分激發體制機制活力。加快建設新型智慧城市，以城市大腦建設撬動各領域改革，奮力打造“全國數字治理第一城”；營造國際一流營商環境，深化“最多跑一次”改革；探索培育數據要素市場，鼓勵數據資源合規交易、有序流通、高效利用等。
四、“十四五”城市數字化轉型“三步走”策略
第一步：規劃，頂層設計是城市數字化轉型“第一道門檻”
一個城市數字化轉型成敗三分論，三分之一靠規劃，三分之一靠技術，三分之一靠運營，規劃解決做什麽（走對路），技術解決怎麽做（工具和載體），運營解決怎麽樣（績效和可持續發展）。失敗項目主要問題不在技術，通常是在規劃和運營，城市數字化轉型要實現1+1+1>3的效果，關鍵在規劃設計的水平高低和執行能力強弱。做好城市數字化轉型頂層設計，基于國脈在省級、市級、區級規劃實操經驗，我們認爲主要做好“五步曲”，具體如下：
1.摸清現狀
通過資料分析法、現場調研、召開部門座談會、領導訪談以及專家訪談等方式，從政府管理、基礎設施、民生服務、産業發展、環境優化、投資運營、體制機制等方面調研本地區數字化轉型現狀，梳理出政府、企業、市民等不同主體對城市數字化轉型的建設需求，全面把握本地區數字化轉型所具備的現實條件、短板與痛點和未來需求，形成《城市數字化轉型調研方案》《城市數字化轉型現狀調研報告》等幾份成果。
2.對標分析
通過從城市環境特征（城市定位、區位、資源環境等）、産業結構或重點産業（如重工業城市等）、數字化轉型成效得到公認或與本地數字化轉型發展階段相似等方面選取對標的國家和城市，在機制體制、基礎設施、數據資源、數字化應用等方面進行深度對標分析，找出問題與差距，總結提煉特色與具體做法，形成《城市數字化轉型典型案例調研報告》，爲本地數字化轉型提供借鑒。
3.戰略定位
從對內積聚力量、促進數字化轉型，對外打造品牌、提升區域競爭力兩個方面，基于城市發展基礎、環境與需求出發，綜合考慮城市的曆史基礎、城市發展的國際背景和國內背景、城市發展內在需求、城市的産業現狀、城市的職能分工和發展方向、城市區域影響及地位等因素，找准本地發展特色，明確城市數字化轉型的戰略定位。
4.繪制藍圖
立足新發展階段，貫徹新發展理念，服務新發展格局，結合城市現狀、數字化轉型需求和戰略定位，提出未來五年城市數字化轉型的指導思想、基本原則、建設目標和總體架構，建設目標分爲總體目標、細分目標，其中建設目標應是明確的、可衡量的、可達成的、有明確時限的，應與城市自身的數字化發展設想和其他城市規劃目標相一致；總體架構包括業務架構、數據架構、應用架構、基礎設施架構、安全體系、標准體系、産業體系等內容，明確城市數字化轉型包含的資源、系統、平台和基礎設施等方面的內部結構，以及結構之間的相互關系。
5.實施路徑
從城市數字化轉型目標出發，依據系統論和結構分析等方法論基礎，結合總體架構設計的內容，提出未來五年城市數字化轉型的主要任務、重點工程、實施步驟和保障措施。主要任務應根據城市發展需求和資源禀賦，區分各項任務的輕重緩急。重點工程主要包括未來有重大影響的平台建設等，包括建設內容、建設模式、建設周期和負責單位等。實施步驟則按照項目與業務的依賴程度、緊迫程度以及難易程度等，明確各階段實施計劃、目標、任務等。保障措施包括組織、政策、資金、人才等各方面的建議。
第二步：實施，城市數字化轉型“五位一體”建設任務
根據國脈多年來咨詢經驗和實踐案例，“十四五”期間，我們建議以數字營城的理念，構建“一基一腦一數兩張網”城市數字化轉型任務架構，即重點推進數字基建（基礎一底座）、數據資源（數據一大腦）、數字經濟（産業發展一數引領）、數字惠民（民生服務一網通城）、數字治理（城市治理一網統管）。
圖表 6城市數字化轉型任務框架
1.數字基建（基礎一底座）。以新發展理念爲引領，面向城市高質量發展和高效能治理需求，按照“統籌規劃、共建共享”的原則，構建雲、網、數、邊、端均衡協調的新型數字基礎設施體系，打造“物聯、數聯、智聯”的城市數字底座，讓基礎建設的“高投入”轉變爲城市能級和經濟發展的“高收益”。
2.數據資源（數據一大腦）。旨在深度挖掘“數據金礦”，構建全市共建共享共用的數據資源體系和應用支撐體系，強化全市數據資源管理，創新數據治理模式，規範政務數據權屬責任、交互機制和共享要求。推進城市大腦數據、應用支撐、人工智能、區塊鏈等中樞基礎能力建設，建設城市駕駛艙，實現對城市的全面感知、智能分析、精准研判、協同指揮和應急處置。
3.數字經濟（産業發展一數引領）。圍繞産業數字化、數字産業化和數據價值化，以數字營商優化環境，以場景應用彙聚産業，以基金政策激活産業，以産業載體集聚市場主體，著力培育數字應用新業態，突破核心關鍵技術，激發實體經濟新動能，做大新興消費市場，打造全域數字經濟，在構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局中展現更大作爲。
4.數字惠民（民生服務一網通城）。滿足市民對美好生活的向往，解決尤其是弱勢群體“數字鴻溝”問題，以數字化推動教育、醫療、養老、就業、社保、民政等基本民生保障更均衡、更精准、更充分，構建智能便捷的數字化惠民服務統籌體系，提供服務入口統籌、服務資源集成等，打造統一服務入口平台，切實提升市民的生活便捷度與數字化體驗感，凸顯惠民服務“一網通城”。
5.數字治理（社會治理一網共治）。加快治理理念、治理機制、治理工具、治理手段和治理方法全方位、系統性、重塑性變革，推進城市管理、交通出行、治安管理、應急管理、市場監管、規劃管理、生態環境等領域數字化建設，加強各業務資源整合共享、新技術創新融合應用、區域協同與公衆參與，推動治理模式由低效到高效、被動到主動、粗放到精准變革，實現共治共管、共建共享的新型城市治理模式。
第三步：評估，城市數字化轉型項目賦能平台助推一張藍圖幹到底
對于城市數字化轉型而言，頂層設計是靈魂，是引導其走向成功的“明燈”，但現實卻往往存在規劃落地難、規劃與實施兩張皮的現象。爲了有效解決該問題，提升城市數字化轉型成效，國脈基于“軟件+咨詢+數據”針對性開發了城市數字化轉型項目賦能平台，通過把政策要求、管理規定、業務流程與現代信息技術結合起來，以項目管理、任務管控、效果評估爲重點，對本地區數字化轉型項目從申報、預審、立項、實施、驗收等方面全流程、全口徑登記梳理，實現以規劃管項目，以任務督落實，以評估強效能。
項目管理模塊可以實現對項目全要素管理、全階段管理、全流程管理，除了具備常規項目全流程管理功能外，通過項目與業務、系統、數據之間的鏈條關系，能及時提出下階段要淘汰、可整合或強化提升的思路建議，以及在項目預審階段，通過指標規則配置可以爲謀劃一批創新性高、示範性強、影響面廣的應用項目提出建議。任務管控模塊通過頂層設計和主管單位需求梳理形成數字化轉型重點任務清單，建立抓落實、抓推進、抓督查、交必辦、辦必果、果必報的任務管理體系，及時掌握數字化轉型重點任務執行全景情況，實現詳細的任務落實、實時的監測預警和精准的跟蹤督查。效果評估模塊則通過構建“底線指標+追趕指標+創新指標”多位一體的指標體系，並基于規則配置實現全自動、全流程精益管理，通過評估及時發現問題、解決問題。
最後，我們認爲，城市數字化轉型不單需要一城一策的頂層設計、五位一體的建設任務、一張藍圖幹到底的評估管理，還必須做好數據這篇大文章，數據質量決定城市數字化轉型質量，數據能力決定城市服務能力！當務之急要抓好資源集聚度、設施集約化、數據流動性、業務融合度。