【編者按】
新加坡把建設“花園城市”作爲基本國策，40多年堅持不懈抓綠化與環境綜合整治,終于從一個貧弱髒亂的島國蛻變成一個美麗的“花園城”,一個整潔的摩登綠洲，取得了舉世矚目的成就,爲我國城市化建設提供了可以借鑒的經驗。同時新加坡環境治理也有許多教訓值得我們深思。
從環境治理角度而言，新加坡環境治理方面值得國內城市借鑒的主要有以下幾點：
（一）政府嚴格立法執法，確保有法可依，有法必依。
新加坡在環境建設中最成功的經驗之一就是制定詳細的法律規範並嚴格執法。從上個世紀60年代至今，新加坡制定了完備的環保法律，對各類汙染的排放和廢物處理都做了嚴格的規定，讓工業生産和民衆的日常生活均有法可依。政府通過落實環境政策，讓其充分發揮其作用。
對于國內城市而言，政府在制定地方性法律法規時，可以有選擇性地借鑒新加坡的成功經驗。首先，政府需要對現有的法律進行完善，特別是環境保護類的法律。與新加坡相比，國內對環境違法的處罰力度明顯過小。根據我國現行的排汙收費標准和相關政策法規，高汙染企業的違法成本遠遠低于治汙成本。由于技術限制，很多大型企業治汙設施運行的費用較高。企業與其他社會機構不同，資本具有逐利性，企業對金錢更爲敏感，甯願多交罰款也不願使用治汙設施。因此對于地方政府而言，僅僅依靠環保宣傳教育和強制性的行政手段是遠遠不夠的。很多情況下，只有當企業排放受到的處罰金額遠高于購買環保設施的金額時，企業才會對環境汙染問題給予足夠多的重視。
因此，政府應出台更爲嚴格的地方性法規。此外，政府還可以通過法律來引導市民的行爲，培養民衆的綠色生活觀念。具體而言，爲了讓環境治理收到良好的效果，政府可以：1.調整招商引資政策，限制高耗能産業的發展，大力推動第三産業、耗能低並且附加值高的産業發展。2.大力倡導綠色消費政策。對環保消費給予引導，通過“能耗標識”和“綠色食品”標識等來影響消費者的消費方向，進而影響生産者的生産方向。
而在法律的執行方面，環保部門的處罰權較小，缺少行政強制手段。雖然環保部門也對高汙染企業進行了查封、限期整改和停産治理等措施，但這些行政措施取得的效果並不理想。企業的汙染排放問題仍然屢禁不止。因此，政府應賦予本地的環保部門更大的自由裁量權和行政處罰權，加大對環境違法的處罰力度。
（二）將環保納入城市規劃的制定，並建立多部門的合作關系
新加坡的成功經驗之一就是在長期的土地規劃中，將工業、農業、居民用地和商業用地等因素綜合考慮在內，從而在發展經濟的同時保護了環境。新加坡在垃圾處理廠的選址、排汙管道的建設等方面都進行了詳細的規劃控制。這一理念值得國內城市學習。我國大部分城市的汙染治理都是在不合理的城市規劃對居民生活環境造成嚴重影響之後才進行的。而這種“先汙染後治理”的辦法並不能起到很好的效果。我們可以學習新加坡的經驗，從城市規劃這一源頭入手，處理好城市建設與環境保護、近期與長期發展之間的關系。在發展經濟的過程中融入環境的因素，讓環境保護政策得到更好的執行。
在行政機制方面，國內城市可以借鑒新加坡的做法，擴大環境主管部門的自主權，形成環保部門爲主，其他部門配合的協作機制。環保問題具有一定的複雜性，單純依靠環保部門無法解決環境治理問題。在規劃的制定方面，地方政府可以成立專門的工作委員會負責統籌協調多個政府部門。不同的政府部門從各自主管領域的角度提供政策建議和分析報告。新加坡政府在這一階段的寶貴經驗是讓規劃和開發部門均咨詢環保部門的意見，再提供相應的研究報告，從而確保每個部門提供的土地規劃都符合環境保護的要求。這樣就可以讓工業、商業、農業和教育等部門能夠在不損害環境利益的前提下得到發展。國內城市在制定相關規劃時可以借鑒新加坡的這一經驗。此外國內大城市在對老城區進行改造和對郊區進行新建時，應進行全面的規劃設計，並對每一個項目的環境效應進行評價，對可能造成的環境汙染進行預估。具體而言，在城市規劃方面，工業區應遠離居民區，工業區的汙染物應規劃特定的區域進行處理，嚴格限制汙染排放範圍。避免走“先汙染，再治理”的道路。
（三）將管制手段與經濟手段相結合
我國現有的環境管理體系是計劃經濟時代的産物。隨著改革開放的進一步深入，環境管理體系也應做出一定的改革，以適應市場化時代的要求。現有的環境管理體系以強制爲主，利用國家權力對企業的行爲進行處罰。在今後，政府應當更多采用經濟手段來進行環境治理。我國現有的環境治理措施內容有許多，其中大多數都是由政府命令加控制的手段。涉及經濟手段的有兩項規定，分別是環境影響評價制度和排汙收費制度。排汙收費制度規定，環境管理部門有權對企業超出允許標准的排放征收2倍或者3倍的費用。對于國內大城市而言，作爲一個企業聚集的城市，政府需要采取更多的經濟手段來控制汙染排放，引導企業保護環境。利用經濟手段來進行環境治理，政府可以從以下幾個方面入手：1.對水、石油和煤炭等資源征收能源費。2.模仿現有的“階梯水價”的模式，對企業的汙染排放進行階梯式的收費。3.政府還可以對新能源行業進行補貼，對使用環保設備的公司進行稅收優惠和貸款優惠等。4.政府還可以實施能源稅，並建立可轉讓的排汙權或溫室氣體的配額。
（四）加強公民、非政府組織和企業的參與，積極參與國際合作
新加坡政府在城市建設中一直扮演主導作用，但政府並非全部包辦。環境治理問題有一定的特殊性，民衆、社區、企業、非政府組織等的參與同樣重要。此外，環境問題不僅與當下的民衆生活和企業生産息息相關，還關系到後代的生存與發展。因此政府需要在可持續發展理念的指引下，積極引導企業、社會組織和民衆參與環保工作，激發他們的主人翁意識和精神，增強公衆的責任感，構建共同的環保價值觀。
例如，上海這種中國城市化率較高的城市，其居民受教育水平與其他中國大中小城市相比也較爲理想。上海的快速發展帶來了中産階級的崛起。中産階級不僅重視物質資源的財富，同時對生活質量和居住環境等也提出了很高的要求。因此對政府而言，開展環境治理工作有一定的優勢。
上海近年來加大了私有部門在環境治理中的參與。但是市場競爭機制仍不夠完善。而私有部門的參與度不足是造成環保類設施建設和項目運行效率低下的重要原因。就上海的快速城市化進程而言，汙水處理廠和垃圾焚燒廠的運營能力並沒有達到城市發展的要求。上海還需要改變現有的政府投資建設、事業單位管理運營設施的模式，引入公私合作來提高運營效率。此外，環保型企業是一類十分特殊的企業，它們的技術要求較高，運營成本高，利潤較少。政府爲了鼓勵這類企業的參與，可以出台相應的措施，在稅收等方面給予一定的優惠。
地方政府還可以與企業家協會等機構聯系，將做環保技術類的企業聯合起來，組成相應的協會，讓這類企業充分發揮自己的優勢，爲企業提供先進的環保設備，協助政府進行環境治理的工作。與其他省、市和自治區相比，上海的中小型企業汙染排放問題並不十分突出，然而仍然不能被我們忽視。中小企業是環境治理的難點。許多中小企業無法實現綠色生産的原因在于它們無法獲得清潔生産和汙染治理的技術和資金。這些企業在有限的條件下只能選擇高汙染高耗能來維持企業正常運轉。值得注意的是，單純靠企業關停的辦法無法解決中小企業汙染問題。因此，環境管理部門需要采取其他方案進行管理，例如爲企業的節能減排提供信息、技術和資金支持，將會爲企業在一定程度上掃清障礙，從而讓企業實現綠色生産。
環境問題的解決離不開跨區域的合作。要想解決長三角地區的大氣汙染，僅有上海采取措施是不夠的。因此上海應加強與浙江、江蘇和安徽等相鄰省份的合作，共同解決環境治理的難題。例如，江蘇在治理太湖和長江流域汙染方面有豐富的經驗，上海可以向江蘇學習經驗，並將經驗用于治理黃浦江的項目中。
上海還可以加強與其他國家和國際組織的合作。作爲國際化大都市，在環境治理方面上海還需要積極向其他國家和地區學習先進的經驗。
（五）提升民衆的環境素養，規範公民的個人行爲
雖然國內教育部門在編寫中小學教材時強調了環保理念，但是國內城市並沒有系統性的市民環境教育方案。民衆大多知道要“保護環境”，但卻不知道如何“保護環境”。民衆對環保的認知還停留在“不亂丟垃圾”的層面。國內城市可以借鑒新加坡的政策，針對不同的人群采取不同的方案，提升市民的環境素養。
針對學生，教育部門可以與環保部門合作，設計相應的環保課程，並將其列入中小學必修課。同時中小學校應積極組織實踐活動和各類宣傳教育活動。針對社會公衆，政府需要采取更爲靈活多樣的方式進行環保宣傳。政府可以將街道和社區作爲宣傳網點，通過小區的宣傳欄、業主微信群和發放環保宣傳手冊等措施，普及環保知識。環保意識的缺乏與民衆的受教育水平有一定的關聯。政府需要花更大的力氣將環保理念普及到文化程度有限的居民中。針對這類人群，政府應當調整宣傳方式，重點將環保與民衆生活結合起來。政府需要突出保護環境對民衆的身心健康和經濟收入的積極影響。引導大衆在日常生活中自覺養成良好的衛生習慣。此外，政府還可以借助媒體宣傳環保常識，例如在地鐵上投放環保宣傳的公益廣告、在有影響力的微信公衆號上發表相關文章進行宣傳等。
（作者單位系上海全球治理與區域國別研究院）