超大特大城市，如何成爲活力宜居新家園
——中國超大特大城市發展研究報告
作者：上海社會科學院、中共成都市委研究室聯合課題組
編者按
城，所以盛民也。黨的十八大以來，以習近平同志爲核心的黨中央高度重視城市建設，推動我國城市建設發生曆史性變革、城市發展取得曆史性成就。正如習近平總書記強調的，“城市是人民的城市，人民城市爲人民。無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民爲中心，聚焦人民群衆的需求，合理安排生産、生活、生態空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜遊的良好環境，讓人民有更多獲得感，爲人民創造更加幸福的美好生活”。本期特推出研究報告，盤點10年來中國超大特大城市發展成績、爲其未來走向“把脈”建言，以期助力城市發展、福澤廣大人民。
市民在廈門市湖裏區一處“口袋公園”遊玩。新華社發
城市綜合能級決定城市競爭力和可持續發展能力。日前國家發展改革委印發的《“十四五”新型城鎮化實施方案》明確提出，要“推動超大特大城市轉變發展方式”“增強全球資源配置、科技創新策源、高端産業引領功能”“提高綜合能級與國際競爭力”。
爲全面了解2012年—2021年中國超大特大城市發展趨勢和特色亮點，課題組開展線上線下調研，並形成研究報告。報告認爲，當前應順應超大特大城市發展客觀規律，從宜居、韌性、創新、智慧、綠色、人文等維度全面推進新型超大特大城市建設，不斷提升其綜合能級，更好滿足人民群衆對美好生活的需要。
看現狀超大特大城市十年發展成就卓著
“真是煥然一新。”成都金牛區棗子巷的新面貌，引得附近居民贊不絕口。以往這一帶坑坑窪窪、遍布違章搭建；現在，通過城市更新，成爲全成都按照公園城市街道要求打造的示範街區，吸引遊客紛至沓來。
2022年2月，國家級旅遊休閑街區名單公布，上海市中心唯一一個以成片花園洋房爲特色的街區——思南公館入選。在“重現風貌，重塑功能”的城市更新原則下，思南公館曆經10年保護，又經過10余年創新運營，形成了思南讀書會、思南紀實空間等一批品牌項目，每年600余場文化活動，著力打造充滿人文精神的城市公共空間。
黨的十八大以來，中心城市和城市群逐漸成爲承載人口經濟發展要素的主要空間形式，新型城鎮化建設取得重大進展，超大特大城市發展成效顯著。
中心城市和城市群成爲帶動全國高質量發展的動力源。産業和人口向優勢區域集中，形成以城市群爲主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升。過去10年，我國新型城鎮化發展迅速，根據第七次全國人口普查數據，目前我國已形成上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津等7座超大城市，武漢、東莞、西安、杭州等14座特大城市，京津冀、長三角、粵港澳和成渝雙城經濟圈等19個城市群。中心城市和城市群經濟大幅增長、人口顯著增加、開放不斷擴大、社會事業蓬勃發展，成爲中國經濟增長的重要引擎、對外開放的重要樞紐和國家治理的重要支撐。
在上海外灘，遙望浦東陸家嘴景色。新華社發
貴州貴陽，改造過後的“青雲市集”亮相。新華社發
京津冀、長三角、粵港澳等城市群國際競爭力顯著增強。過去10年，城市群得到迅猛發展，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展和成渝地區雙城經濟圈建設上升爲國家戰略，國際競爭力顯著增強。2021年，長三角三省一市經濟總量達27.6萬億元人民幣，常住人口2.36億人；粵港澳大灣區經濟總量約12.6萬億元人民幣，常住人口0.87億人；京津冀地區經濟總量達9.6萬億元人民幣，常住人口1.1億人。據世界知識産權組織《2021年全球創新指數》，我國在132個世界主要經濟體中排名第12位，在全球“最佳科技集群”排名中，深圳—香港—廣州（第2位）、北京（第3位）、上海（第8位）表現突出。
超大特大城市發展方式加快轉變。10年來，通過合理控制中心城區人口規模，推動新舊動能轉換，推進中心城區非核心功能疏解，超大特大城市發展方式轉變取得成效。2014年上海在建設國際經濟、金融、航運和貿易中心基礎上，全力推進具有全球影響力的科創中心建設。數字經濟、人工智能和生物醫藥等新興産業得到發展，如深圳通過最具市場敏銳度的企業優勝劣汰，開辟未來發展新賽道；成都明確提出布局新技術、新生物、新能源、新制造和新生活等五大新賽道，通過培育新賽手、建設新賽場，努力推動城市轉型突圍、換道超車。
城市有機體理念深入人心，超大特大城市治理能力有效提升。過去10年，城市有機體理念引領城市治理水平不斷提升，突發公共衛生事件對超大特大城市治理提出更高要求，場景治理成爲超大特大城市治理走向科學化、精細化、智能化的重要路徑。如杭州推動城市大腦建設，加快打造以社區爲切入點的杭州城市大腦2.0；上海浦東重點推行10類57個整合場景的治理；成都以“場景營城”爲抓手，推動實現從“城市場景”到“場景城市”的升級，探索形成新經濟應用場景、消費場景、社區場景、公園場景等行動方案與實踐機制。
多措並舉推進城市更新，注重延續城市曆史文脈。超大特大城市起步較早，發展較快，擁有大量曆史文化遺存，需要通過城市有機更新激發活力。過去10年來，超大特大城市積極處理好保護和發展的關系，推動“舊城改造”轉向“城市更新”，注重延續城市曆史文脈。如北京首鋼工業園借助北京冬奧會，實現工業風貌與奧運元素的完美結合；上海全力推動“一江一河”濱水公共空間建設，貫通黃浦江核心段45公裏岸線和蘇州河中心城區42公裏岸線，打造世界級“城市會客廳”；成都保留“成都味”並煥新老舊區域，如將成都機車車輛廠打造成爲以工業遺産保護+TOD開發（以公共交通爲導向的發展模式）爲觸媒的共享微城市。
看世界全球城市版圖變動不居
倫敦“硅環”、紐約“硅巷”、波士頓肯德爾廣場……在“科技回歸都市”“年輕人回歸城市中心”的浪潮中，世界各大城市興起許多創新街區，且更加注重生態、生活等維度的支撐功能建設。
進入21世紀，新加坡提出“文藝複興城市規劃”，特別是21世紀的第二個十年，完成了從“文化沙漠”到“文化之都”的蝶變。
當前，世界百年未有之大變局正引發新一輪的全球功能中心轉移，以綜合能級與國際競爭力爲表征的大城市競爭，推動世界城市版圖發生新變化。
世界經濟格局“東升西降”爲大城市競爭的“主次易位”帶來契機。世界經濟重心的轉移爲我國出現新一批全球配置資源、參與國際經貿規則治理的超大特大城市打開了窗口。
新一輪科技革命引發生産生活方式顛覆性變革，科技創新越來越成爲城市競爭的主導力量。諸多發達國家城市都高度關注科技創新能力提升。根據《2020“理想之城”——面向2035年的全球科技創新城市調查報告》，發達國家中心城市目前仍是全球科學家彙聚的主要目標。
國際經貿規則和國際慣例變革引發全球治理體系重構，“世界城市”代表國家參與全球經濟治理。如“一帶一路”沿線重要城市德國漢堡，隨著中歐班列開通運行，成爲歐洲最大的海鐵聯運港。
安全韌性引發新一輪全球産業分工調整，城市發展面臨新挑戰。爲應對新冠肺炎疫情蔓延帶來的供需波動，主要經濟體、跨國公司進一步調整産業布局，在“全球分工優勢”與“安全穩定需要”之間找尋新的平衡，倒逼城市強化産業鏈安全，強鏈補鏈成爲全球趨勢。
文化成爲城市政策“黃金線”，以曆史文化爲核心的城市軟實力影響著城市發展高度和未來發展潛力。從倫敦“世界文化之都”建設，到新加坡的“文藝複興城市”，再到紐約打造“屬于所有人的文化”的綜合性文化規劃，文化已成爲推動城市可持續發展的關鍵選擇。
遊客在廣州塔頂的戶外平台，觀賞城市景色。新華社發
看未來提升超大特大城市綜合能級
7月，一組“遙望雪山”的照片刷爆朋友圈，“窗含西嶺千秋雪”成爲成都新名片。2022年2月，國務院批複同意成都建設踐行新發展理念的公園城市示範區，成都從“公園城市首提地”升級爲“建設踐行新發展理念的公園城市示範區”。目前，成都各類公園總數已達1414個，已建成天府綠道5327公裏，爲城市戴上了“綠項鏈”。
“以前這裏是一條又髒又亂的‘小區商業街’，周邊環境很差。”70多歲的朱雙妹在杭州四季青街道錢景社區住了20余年。去年年底經過改造升級的“幸福養老一條街”正式開張後，她非常高興，在家門口就能享受“醫、食、住、學、養、樂”的服務了。
6月，“西安碑林環大學硬科技創新街區”正式啓動。試點目標是建成高能級硬科技創新策源地，建成産城融合的高質量就業聚集區，讓老城區通過創新驅動煥發新活力。
過去10年裏，我國超大特大城市整體發展成效顯著，但在創新能力、宜居水平、綠色發展、安全韌性、智慧治理和人文發展等方面仍需進一步提升。
積極創造高品質生活，建設宜居城市。著力破解“大城市病”，合理控制人口密度，嚴控新建500米以上超高層建築，推進郊區新城建設獨立的綜合性節點城市，加快城市群一體化發展和現代化都市圈同城化建設，有序疏解中心城區非核心功能，推動超大特大城市瘦身健體。加快推進以老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等“三區一村”改造爲主的城市更新。將健康安全融入所有政策，推進公共設施適老化和適幼化改造，加快無障礙環境建設；面向常住人口優化公共服務供給，推進優質教育資源均衡配置，推進新增優質醫療衛生資源向郊區特別是新城布局，全面推進“15分鍾便民生活圈”建設。建立住房和土地聯動機制，完善長租房政策，推動建設共有産權房，擴大保障性租賃住房供給，著力解決新市民、青年人等群體住房困難。
全面提升創新創業水平，建設創新城市。推進國家實驗室建設，推動國家科研機構建設高水平原始創新策源地。突出企業主體地位，加快探索“企業出題、科研機構答題”的科技發展新模式，構建龍頭企業牽頭、高校院所支撐、各創新主體相互協同的創新聯合體。強化國家自主創新示範區、高新技術産業開發區、經濟技術開發區等創新功能，統籌推進科技創新走廊、科學城、創新街區、創新樓宇、科創空間規建管運，構築開放式集群化創新空間形態。持續深化人才新政，面向全球吸引、留住和用好創新技術和人才，在北京、上海、粵港澳大灣區建設高水平人才高地，打造具有全球影響力的科技創新和人才集聚高地。
深入推進高效能治理，建設智慧城市。樹立“場景城市”理念，將場景治理作爲數字化時代城市治理的主要方式。全力打通數據壁壘和信息煙囪，將分散在各個部門的市場主體和市民的各類基礎信息進行數據歸集，推行城市數據一網通用，推行城市運行一網統管，深化政務服務一網通辦、公共服務一網通享。豐富數字技術應用場景，聚焦新經濟、消費、科創等領域，打造活力高效的經濟治理場景；聚焦交通出行、托幼養老、管理服務、智慧健康等領域，打造可感可及的社會治理場景；聚焦環保、交通、安全、執法等領域，打造安全韌性的城市治理場景。
落實碳達峰碳中和戰略，建設綠色城市。加快推廣綠色建築、綠色建材，大力發展綠色建造。推動更多資源要素聚焦綠色低碳新興産業，促進工業、交通、能源等領域綠色低碳轉型，倡導綠色出行和綠色家庭、綠色社區建設。推進公園城市建設，創新生態價值轉換路徑。因地制宜建設城市綠色廊道，打造街心綠地、濕地和郊野公園，加強河道、湖泊、濱海地帶等城市濕地生態和水環境修護。搭建跨行政區的流域水生態環境協商共治平台，探索生態補償機制。建立生活垃圾分類和處理系統。促進城市綠色化、低碳化發展，鼓勵在城市更新項目中增加公共綠地、開放空間。
統籌城市發展與安全，建設韌性城市。打造國際一流營商環境，強化金融服務實體經濟能力，推進先進制造業與現代服務業深度融合，加強供應鏈體系建設，實施高能級供應鏈企業和綜合服務商引育計劃，提升經濟發展韌性。推行常態化全周期管理，延長城市安全治理鏈條。制定涵蓋城市安全各領域、各環節的“安全台賬”，推動部門合作、社會參與、區域協同的多元協同共治，提升預防、發現、疏導、治理風險隱患的綜合能力。提升平戰結合能力，築牢城市生命線系統，預留應急空間，確保新建改建大型公共設施具備快速轉化爲救治與隔離場所的條件。堅持防禦外洪與治理內澇並重，治理修複河湖水系，建設排澇通道，推進雨水源頭減排。
注重延續城市文脈，建設人文城市。建設覆蓋城市群的“文化走廊”，推動非物質文化遺産融入城市規劃建設，推動文化旅遊融合發展。保護曆史文化名城名鎮和曆史文化街區的曆史肌理、空間尺度、景觀環境。重視城市空間基因，創造性利用傳統文化符號和樣式，防止不實用的“假大空”式景觀或濫建山寨文物古迹。營造開放包容的文化環境，打造更高水准的文化地標集群、更高人氣的文化交流舞台、更高能級的文化交易平台。推進國家文化公園建設，加強革命文物、紅色遺址、世界文化遺産、文物保護單位、考古遺址公園保護。建立地下空間開發與運營管理機制，推行分層開發和立體開發。探索建立城市內部不同空間尺度的功能圖譜和發展策略，爲城市發展方式轉變預留空間。
（執筆：鄧智團，上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員、上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）
《光明日報》（ 2022年08月18日07版）
來源： 光明網-《光明日報》