5月7日，北京市人民政府發布了《北京市“十四五”時期交通發展建設規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》是全面落實《交通強國建設綱要》的第一個五年規劃，明確了“十四五”時期北京交通發展建設的總體要求、具體指標和主要任務，是指導“十四五”時期北京交通發展建設的行動綱領。
自發布以來，《規劃》備受外界關注。針對精細化調控交通需求，《規劃》指出將持續優化交通結構。其中提到，“加快推動小客車由購買管理向使用管理轉變”，並提出了一個關鍵目標——到2025年，北京市小客車保有量控制在580萬輛以內。
記者了解到，之前在相關政策中，也多次提及“推動小客車由購買管理向使用管理轉變”。隨著“十四五”北京交通發展“新藍圖”的展開，從限購到限用，北京小客車管理正在探索2.0模式。不過，隨著小客車保有量增長帶來的限制消費，再加上城市居民購車需求、交通擁堵、環境保護等多方因素的制衡，“汽車使用管理”政策落地一直沒有實質進展，北上廣等城市限購政策未見松動。
限購轉向限用是大勢所趨
全國乘用車市場信息聯席會秘書長崔東樹在接受《中國汽車報》記者采訪時表示，推動小客車由購買管理向使用管理轉變，是社會發展的必然趨勢。
記者了解到，在2020年公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》中，已經提到了“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變”。此後，商務部在2021年關于如何推動促進汽車消費中反複提及這一舉措，在行業內引起了廣泛討論。
從汽車購買管理向汽車使用管理的轉變，整體來看，這是由經濟、環境以及技術等諸多因素推動的，也是平衡政策的收益與代價兩方面的結果。西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心研究員張進表示：“汽車購買管理的收益在流失。首先，購買管理對城市空氣汙染問題的治理作用正快速下降乃至消失；其次，在汙染問題之外，擁堵仍然嚴重，停車難問題也仍然存在，但結合城市交通體系尤其是軌道交通的發展，以上問題或在一定程度上有所緩解，並不必然需要以限制汽車購買的方式來解決。”
“‘在降低小客車的使用頻率、增加小客車的使用成本’這一大方向上，我非常支持政策的實施。”全國工商聯汽車經銷商商會新能源汽車分會會長李金勇在接受《中國汽車報》記者采訪時表示，“由購買管理向使用管理”的政策邏輯非常有道理。他認爲，北京城市擁堵是有車一族帶來的，如果采用限制購買這種針對無車一族的方式，有失公允。在政策出台之前，已經有行業人士在不斷呼籲，應該盡快由限制購買轉變爲使用管理。通過對汽車使用的管理，可以適度緩解交通擁堵問題。
行業人士表示，從購買管理轉向使用管理，是刺激汽車消費、拉動汽車市場增長的重要轉變，有利于充分挖掘和釋放汽車消費潛力。
如今，對照《規劃》中提到的具體舉措，北京市今後將運用科技、經濟、法律、行政等手段，在管好道路停車的基礎上，強化居住區停車管理和單位停車管理，綜合施策、以靜制動，調控小客車使用需求，降低小客車使用強度。
依靠精細化管理和市場化手段
機動車的使用管理，體現了汽車社會治理方式的轉型升級。因此，北京的治理探索備受關注。在《規劃》出台之後，如何推動向使用管理轉變成爲外界關注的焦點。行業人士提到，這一舉措必須借助交通精細化管理和市場化手段的力量。
在國內，包括北京這樣的城市，大多采用周一到周五限行或單雙號限行的方式。“這是使用行政手段的管理方式減少小客車的使用時間，並不恰當。”李金勇提出了自己的看法：第一，可以通過科技手段限制車輛使用的時間，比如設置每周或每月的基本使用時間，在基本使用時間內不會産生費用，如果超出基本使用時間便會産生額外費用；第二，可以根據區域對汽車使用方式進行劃分，比如五環內擁堵地區和五環外地區實行不同的准入，對進入二環、三環、四環、五環內的車輛采取不同的管理方式。
記者發現，諸多行業人士皆認爲，目前已經具備技術基礎對北京交通進行精細化管理。崔東樹更是認爲，針對居民出行進行分析和規劃，當下技術已經完全成熟。
其實，“堅持調控需求，優化交通出行結構”已經被列爲“十四五”時期北京市的重點工作任務。根據北京交通發展研究院主編的《北京市交通發展2021年度報告》，可以直觀看到北京市交通狀況的全貌。比如，自2020年北京市道路停車改革全面實施，北京市7.6萬個道路電子收費停車位共服務7894.62萬車次，全市滿30天停車費實繳率90.4％。在出行需求方面，機動車保有量657.0萬輛，較上年增加3.2％；工作日出行總量3619萬人次，較上年減少8.5％；綠色出行比例73.1％，較上年減少1.0個百分點；通勤類出行占比47.4％，私人小汽車年均行駛裏程10382公裏，私人小汽車工作日出車率47.5％。
可以看到，北京市在道路交通建設方面已經具備完善的數字化能力，根據出行需求進行政策制定具備可行性。值得注意的是，2020年，北京市私人機動車保有量達到了534.3萬輛。其中，海澱區、豐台區、朝陽區、東城區的機動車保有量均在55萬～107萬輛。
此外，國外很多汽車工業發達的城市和地區，在優化城市道路交通，對汽車使用進行管理等方面，已經有了豐富的經驗。比如日本東京依靠四通八達便利的公共交通體系，以及昂貴的停車費；倫敦、新加坡等城市收取擁堵費對核心區小客車使用強度進行調控。對政府來說，除了對交通進行精細化管理外，使用市場化手段對小客車進行調控更是必要之舉。
不過，張進指出，目前國內的汽車普及率偏低，公交系統的發展仍有空間。因此，在考慮國內城市汽車使用管理政策時，在限行之外，收取擁堵費是一個潛在的政策選項。
限制總量是簡單粗暴的懶政
《規劃》中提到，針對“2025年北京市小客車保有量控制在580萬輛以內”的目標，要調控小客車數量，逐步增加新能源指標占比，優先向無車家庭配置小客車指標，加強“一人名下多車”治理，推動個人名下第二輛及以上在本市登記的小客車有序退出。
對此，北京市民各有各的看法。記者了解到，很多正在搖號且無車的消費者表示對此無所謂，“畢竟第一輛車還沒有搖到號”；也有全家5口還沒有車牌的市民表示，“這是利好政策”；一位張姓市民告訴記者，政策“由購買管理向使用管理轉變”與“控制580萬總量”自相矛盾，如果政府要向汽車使用管理轉變，只需采用增設擁堵費、郊區牌照等方式就能有效改善擁堵情況，而不是限制總量，讓居民搖號買車，剝奪居民購車的權利。
根據《北京市交通發展2021年度報告》中的道路交通指數，2007年至2020年，北京市中心城區高峰時段道路交通指數整體呈現下降的趨勢。2007年中心城區高峰時段道路交通指數爲7.31，2020年中心城區高峰時段道路交通指數則爲5.07，較2019年同期的5.48降低7.48％，處于“輕度擁堵”級別。可以看到，過去幾年內，城市機動車保有量雖在不斷上升，城市擁堵指數其實在下降。
一直以來，限購抑或是設置城市機動車保有量上限，都被認爲是治理城市交通擁堵的主要方式，但卻容易給汽車消費帶來負面影響，同時很難對已購汽車的使用強度進行調節和引導。
崔東樹告訴記者，目前北京限購對消費者帶來了“情緒上的傷害”，其實很多人買車後使用並不頻繁。他認爲，讓消費者減少機動車使用頻率，特別是讓在主城區工作的公務人員接受，難度比較大，未來推動落地還需要緩慢推進。
“相關部門不能單純通過限制機動車保有量上限，來彌補交通管理能力的不足。”李金勇更是指出，政府不僅要提高交通管理能力，還要提高交通設施規劃能力。“現存問題如果得不到解決，只是從限制總體數量著手，采用直接簡單粗暴的方式，這是“懶政”的表現。當下，北京疫情反彈，部分地鐵停運、公交停運，有些區域甚至限制出租車網約車行駛，在這種公共交通停滯的情況下，市民的用車需求得不到滿足，可能會引發社會矛盾。”他說。
智慧交通助力機動車管理
據預測，自動駕駛將在5年後全面商用，以車路協同爲基礎的智能交通基礎設施建設，能夠提升15％～30％的通行效率。因此，有行業人士認爲，智慧交通紅利的釋放，會加速落實汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變。
近年來，運用人工智能、大數據、物聯網、超級計算、雷視融合、全息感知等技術驅動的智慧停車、智慧交通、智慧城市、物聯網等新基建及數智化改革場景取得了顯著的進展。在緩解停車難、交通擁堵、優化出行服務、促進綠色低碳出行、提升城市區域綜合治理等方面發揮著重要作用。
值得一提的是，5月11日，北京交通委公布了《2022年北京市交通綜合治理行動計劃》（簡稱《行動計劃》），提出了35條措施、190項任務，爲首都的交通綜合治理規劃出了具體的路線圖。
《行動計劃》提出，今年將加快智慧停車建設，推動公共停車場管理系統升級改造，力爭實現全市道路停車位和備案經營的公共停車設施動靜態數據全彙集，並同步向地圖服務企業開放共享，引導其向社會提供智慧停車服務；將試點設置分時段道路停車位，新增5000個人防車位，進一步擴大停車資源有償錯時共享等。
此外，《規劃》在智慧交通建設、停車設施建設等方面提出了諸多舉措，如在商業區、辦公區等出行停車集中區域試點實施道路停車收費價格動態調整，研究出台共享停車鼓勵政策，預計到2025年，共享停車泊位力爭達到10萬個等。毫無疑問，這些“以靜制動”的舉措，將有利于完善用車環節的智慧管理。
目前，城市新型基礎設施建設，基礎設施數字化改造、智能升級等正在如火如荼地進行。智慧互通科技股份有限公司創始人、董事長闫軍提到，智能路網（IRN）這種創新技術將服務交通管理及城市治理，以面向未來的視角，致力于爲當前智慧交通領域的“車路協同”“智能網聯”“智能網聯汽車”“自動駕駛”等子項應用打造一個智能化支撐系統，有效解決目前“車路協同”技術僅關注自動駕駛測試，而“無視”當前普遍存在的交通痛點、難點的問題。
呼籲放開新能源汽車限購
北京作爲超大型城市，有非常大的汽車消費潛力，同時也存在機動車數量增長與道路承載力有限之間的矛盾。目前，爲應對疫情帶來的影響，各地紛紛出台了刺激汽車消費的政策。國務院辦公廳印發了《關于進一步釋放消費潛力促進消費持續恢複的意見》。明確指出，“各地區不得新增汽車限購措施”“通過更多通過法律、經濟和科技手段調節汽車使用，因地制宜逐步取消汽車限購，推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變。”“全面取消二手車限遷政策”等。
限購城市放松限購，被認爲是刺激汽車消費最具效果的政策。“北京市小客車保有量580萬上限的合理性值得推敲。控制總體數量也需要有具體的措施，比如說先解決無效車牌。”李金勇提到，在發達國家，比如日本東京這些與我國人口密度差不多的城市，遠不止600萬輛機動車，但是並沒有限購政策。
目前來看，未來3年內，北京市小客車只存在40萬輛左右的增長空間。崔東樹提到，按照目前的政策，很難獲得汽車消費的增量。“北京目前的政策，相當于把缺口指標重新分配。如果對保有量的限制不取消，那麽對拉動大城市汽車消費起不到什麽作用。”他說。
張進提到，一線城市放開針對汽車尤其是針對電動汽車的限購，客觀上會將中國最有購買力的消費者群體引向智能電動汽車，使之成爲這一新興市場的重要推動力量。既滿足了這部分家庭的現實需要，也達到了不經政府補貼推動相關産品消費的目的。
李金勇表示，北京應該放開購買新能源汽車指標，能夠滿足環保、碳達峰、國家鼓勵新能源汽車發展等多方面需求，如果給無車家庭購買新能源汽車一次性指標，那麽國家可以不用依靠任何補貼就能達到刺激汽車消費的目的。此外，如果想要拉動汽車消費，還可以采取把新能源汽車補貼再延長一年的方法。
發達國家（城市）是怎麽管好汽車的
◆日本
針對城市化過程中的人口集中帶來的交通擁堵等問題，日本沒有采取限制人口流動、對私家車限購限行之類“需求管理”對策，而是采取加強運輸能力、改善運輸組織方式。約2190平方公裏的東京，機動車保有量超過800萬輛。發達的軌道交通系統，是東京消除擁堵的利器。目前東京的交通出行總量中，地鐵系統占86％，汽車出行只占交通總量的11％。東京停車費用不統一，在路邊劃定的區域內停車1小時收費300日元（約20元人民幣），逾時將面臨巨額罰單。針對亂停車現象，更是采取嚴厲的處罰措施。
◆新加坡
截至2020年，新加坡人口近590萬，機動車保有量不足百萬，其中小汽車保有量約63萬。新加坡在世界上首開交通擁堵收費的先河，爲了使收費盡可能合理，新加坡公路電子收費系統的費率每個季度都會進行調整，每天不同時間段、不同類型的車輛，收費也是不同的。其次，新加坡采取限牌政策，包括兩個方面：一是車輛牌照高費率政策，二是車輛配額系統和擁車證拍賣系統。與之相對應的是完備的交通體系，新加坡公共汽車非常便捷，站點的設置十分密集，站與站之間的距離一般不超過三四百米。
◆倫敦
2003年2月開始，倫敦交管局開始導入針對特定時段、特定區域的擁堵收費。具體來說，非周末的每天早7點到晚6點半之間進入倫敦中心區27平方公裏範圍內的小汽車駕駛員將被征收5英鎊的額外收費。這一政策的實施帶來了顯著效果：在隨後的一年內，收費區域內的小汽車、出租車數量顯著下降，而公交、自行車出行顯著增加，交通擁堵程度較政策實施之前下降了30％以上。不過，倫敦在引入擁堵費後，一度對出租車和營運車輛豁免，在優步和Lyft等共享汽車快速增長的條件下，這一豁免是否延續值得探討。
◆斯德哥爾摩
2006年1月，斯德哥爾摩對收取擁堵費開啓了半年試行，之後于2007年由投票表決後正式導入擁堵收費政策，對在早晚高峰進入內城區域的車輛收取額外的擁堵費。
擁堵費效果迅速而顯著，車流量降幅一度高達近30％，即使在政策實施5年以後仍保持在20％左右。事實上，在擁堵費開征之前，40％的市民表示支持，而在接近開征之前，這一比率跌至36％，此前最爲支持的人群的態度轉變最爲顯著。不過，在政策實施5年後的2011年，支持率再度飙升至70％，甚至在經常付費人群當中，這一比例也在50％以上。斯德哥爾摩的交通負責人對其他城市的建議是“Just do it（就這麽幹吧）”。
文：趙瓊 編輯：陳偉 版式：劉曉烨
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