【導讀】2012年11月，東盟啓動《區域全面經濟夥伴關系協定》（regional comprehensive economic partnership，RCEP）談判。八年後，東盟同中國、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭這五個對話夥伴國正式簽署RCEP。2021年11月2日，東盟秘書處宣布RCEP已達到生效門檻，將于2022年1月1日對十個成員國生效。[1]（見圖1）作爲世界上最大的多邊自由貿易協定，RCEP自談判起就受到各界關注。本文首先探討了RCEP生效後對各成員國的經濟影響，然後分析了東盟在RCEP和地區合作的中心地位，最後討論了RCEP于亞太地區的地緣政治意涵。本文認爲，RCEP將給各成員國帶來不同的經濟影響和經濟刺激點；東盟對RCEP的參與不僅是經濟利益驅動的，更多是希望通過主導RCEP來保持東盟在東亞區域一體化進程中的中心地位和穩定區域安全；除東盟內部因素外，RCEP所強調的東盟中心地位還受到當前亞太地緣政治的影響。
▲東盟秘書處宣布RCEP已達到生效門檻，將于2022年1月1日對十個成員國生效。
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RCEP對各成員國經濟的影響
作爲世界上最大的多邊自由貿易協定，RCEP涵蓋約22.8億人口，占世界人口的29.4%，區域內GDP合計達到25.9萬億美元，占世界GDP的30.6%（截至2020年）。[2]RCEP生效後將促進區域內外的貿易和投資，對各成員國、亞太甚至全球經濟産生一定的影響。同時，RCEP的生效也被認爲有望緩解中美貿易戰和新冠疫情對地區經濟的沖擊。
▲圖1 RCEP：從啓動談判到正式生效根據彼得森國際經濟研究所的一項報告，所有成員國將從這項巨型貿易協定中獲得收益。伴隨著持續的貿易戰，到2030年，RCEP可使世界收入增加2090億美元，世界貿易增加5000億美元。[3]這項研究同時表明，中國將成爲RCEP最大的受益者，其貿易政策將使中國收入增加1000億美元，對原材料、輕工業、先進制造業、國內服務、貿易服務等出口也將産生積極影響。[4]RCEP涉及的議題全面，包括貨物貿易、原産地規則、海關程序、投資和知識産權等許多貿易與非貿易議題。（見圖2）該協議旨在促進區域投資和貿易的自由化。其中，由關稅減讓引起的貿易影響，頗受關注。因爲在自由貿易協定中，關稅減讓的程度和範圍往往是最容易察覺和衡量的。
▲圖2 RCEP涉及的議題在RCEP達成之前，除了中日和日韓這兩對經濟體沒有簽署雙邊自由貿易協定之外，其他成員國彼此間已經存在其它的自由貿易協定。雖然各國根據這些協定所承諾的關稅減讓程度不一，但是大多都高于一般的協定。例如，東盟作爲一個整體，與其他各經濟體間零關稅的稅目比例已高達90%。[5]此外，RCEP成員國或通過CPTPP實現了更高水平的貿易自由化。因此有觀點認爲，雖然RCEP在降低關稅方面尚有空間，但以關稅減讓爲措施的貿易和投資自由化對東盟已經不太重要。然而，由于各經濟體的貿易方向和自貿協定的簽署情況有所差異，RCEP的關稅減讓也將給各成員國帶來不同的經濟影響。對中日韓三國來說，RCEP促使這三個國家首次達成了區域自由貿易協定。RCEP達成前，日本尚未同中國和韓國簽署自貿協定，又是彼此重要的貿易夥伴。從關稅減讓的角度看，RCEP將使中日韓三國成爲最大的受益者。該協定生效後，將促進這三個國家之間的貿易流動。根據RCEP項下各國的降稅承諾表，中國對日本和韓國的關稅撤銷率最終將達到86%，日本和韓國對中國最終的關稅撤銷率則分別達到88%和86%。雖然這一比例仍然低于其它成員國間的關稅減讓程度，但是能夠在一定程度爲中日韓三國提供更多的貿易機會，並且加強三個國家之間的經濟聯系，爲中日韓自貿區談判奠定基礎。當然，這一談判仍將受到三方的外交關系的影響。而對東盟國家來說，雖然RCEP能夠使它們的進口轉向生産效率更高的國家，但卻會減少東盟的出口，使東盟國家面臨不同程度的出口損失。[6]對比其他國家，RCEP會使東盟的貿易差額下降6%。[7]此外，東盟的出口導向型企業和進口競爭産業的本國企業，也將面臨來自其它RCEP成員國的更加激烈的競爭，特別是對于較不發達的東盟國家來說，如柬埔寨、老撾和緬甸。然而，根據聯合國貿發會議的研究報告，到2050年，RCEP將會給十五個成員國帶來10%的出口增長。[8]這些貿易影響的結果，或通過貿易效應理論的推導，或通過相關模型的計算得出。然而，要對任何貿易協定的影響作出准確的評估，往往要困難得多。[9]除了關稅減讓問題，RCEP其他的貿易改革，如適度擴大服務貿易、協調區域內的原産地規則、簡化海關程序等，也將促進區域內外的貿易，各成員國也將從RCEP發現新的經濟刺激點。另一方面，RCEP在一定程度上整合了各成員國之間的自由貿易協定。如果這些協定間的差異能夠得到縮減，RCEP區域內的“意大利面條碗”效應將有所化解。
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RCEP和東盟中心地位
RCEP是亞太地區第一個由非大國主導的自由貿易協定，旨在建立以東盟爲中心的“現代、全面、高質量、互利的自貿區”。東盟致力于RCEP的進程，不僅有經濟收益的考量，更有政治因素的影響。從經濟的角度看，RCEP能給東盟帶來一定的收益。另外，東盟內部經濟合作要求東盟對外合作。獲得外國資本和確保出口市場，仍然是影響東盟內部經濟合作的重要因素，也是不可避免的趨勢；因而，東盟必須建立一個包括東亞地區合作和自貿協定的更加廣泛的框架。[10]而如上所述，如果RCEP給東盟經濟帶來的積極影響有限，或者說，RCEP未能從經濟上使東盟成爲最大受益者，那麽僅從經濟的角度理解東盟這一行爲特點，似乎無法完全解釋東盟在RCEP進程中的積極性和主動性，也很容易讓我們忽略在RCEP進程中東盟想要達到的其他目標。首先，東盟希望保持它在區域合作和一體化的中心地位。“如果沒有東盟的中心地位，RCEP可能不會啓動。”[11]自上世紀成立以來，東盟不斷加強內部的一體化建設，致力于建設東盟共同體，爲深化東亞區域合作創造了基礎。東盟在1992年建立了東盟自由貿易區（ASEANFree Trade Area，AFTA），于2015年成立東盟經濟共同體（ASEANEconomic Community，AEC），明確了東盟一體化建設的目標和路徑。1997年金融危機後，東盟開始意識到地區合作的重要性，由此開啓了東亞區域合作的進程，並且逐漸主導東亞合作倡議，例如東亞峰會（Asian Economic Summit, AES）和以AFTA爲基礎的以東盟爲中心的“10+”的合作模式。通過推動東亞地區的經濟一體化，東盟逐漸確定了自身在地區合作的中心地位。但是，這種以東盟爲主導的合作模式，開始受到越來越多的合作框架和模式的競爭，東盟希望能夠通過推動RCEP來保持以它爲中心的合作模式。其次，東亞甚至是亞太地區的安全局勢，迫使東盟做出維護自身利益的選擇。2008年的金融危機對東盟和東亞地區的經濟合作提出了更高的要求。對比包括美國在內的其它經濟體，東盟和亞洲經濟在金融危機後恢複得更快。在全球經濟中，東盟甚至是東亞，開始成爲生産的主要基地、中間産品的主要市場和最終産品的潛在市場。區域內外的市場對東盟和東亞國家顯得尤爲重要。而此時的美國也將其外交重心從中東轉移至亞太，並加入了TPP，希望能增加美國對東亞地區的出口。在TPP納入新成員國的時候，中國和日本分別提出了“東亞自由貿易協定”(EastAsia Free Trade Agreement，EAFTA）和“東亞全面經濟夥伴關系協定”（ComprehensiveEconomic Partnership for East Asia，CEPEA）。對東盟來說，中日韓三國尚無法達成三邊自貿協定，傳統的東亞區域合作框架有利于維持其主導地位。可是，在金融危機和TPP的壓力之下，中國和日本分別提出新的東亞巨型自貿協定，這無疑對東盟的主導地位形成挑戰。東盟主導RCEP的關鍵，部分是根植于中國和日本這兩個區域大國之間的競爭。在此背景下，提出RCEP成爲東盟維持其中心地位的“次優選擇”。RCEP的談判也即承認了新興區域經濟架構中的“東盟中心地位”。[12]
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RCEP于亞太地區的地緣政治意涵
作爲一項重大的區域自由貿易協定，RCEP被賦予了重要的地緣政治意涵，也引起了關于RCEP是否成爲“規則改變者”（game changer）的討論。雖然RCEP在標准方面比CPTPP更爲有限[13]，也不一定能夠改變地區的貿易規則和模式，但作爲一項重大的區域自由貿易協定，RCEP具有一定的地緣政治意涵。第一，RCEP和CPTPP這兩大區域自貿協定都沒有美國的加入，這將給美國施加重新參與亞太經濟的壓力。美國自特朗普時期退出TPP後，一直處在亞太自由貿易的邊緣。RCEP生效之際，正值拜登執政團隊想要支持美國制造業之時。然而，RCEP不僅可能使美國出口面臨來自RCEP成員國更加激烈的競爭，從而減少其在RCEP區域內的市場份額；也可能迫使美國公司將其生産設施設立在RCEP區域內以獲得市場優惠准入。此外，中國在亞太地區經濟影響力的上升（例如“一帶一路”倡議和亞投行），也給美國施加了重返亞太的壓力，否則它將有可能被中國排除在外。第二，雖然RCEP強調東盟中心地位，但是作爲RCEP最大的經濟體，中國將繼續在該區域內發揮經濟和政治影響力。隨著印度退出RCEP和美國退出TPP，RCEP使中國在亞洲戰略平衡的遊戲中多了一些優勢。雖然我們仍然需要一段時間來觀察確定RCEP生效後帶來的影響，但是目前RCEP釋放了一個明顯的信號，即中國對東盟國家和其他亞洲經濟體是開放的，中國願意參與區域合作，也願意與發展中國家展開合作。第三，中美日益激烈的戰略競爭也將影響各成員國的外交戰略，威脅東盟中心地位。一方面，許多RCEP成員國是美國的軍事盟友，仍將會與美國保持友好的關系，以獲得美國在該地區提供的安全保障。對美國來說，如果無法在亞太經濟參與中達到它想要的程度，或將轉而加強其在亞太地區的安全聯盟。另一方面，許多RCEP成員國都是“一帶一路”倡議重要的夥伴國，與中國保持著緊密的經濟聯系。雖然東盟不想在中美關系中“選邊站”，但是在中美都無法擺脫結構性矛盾的情況下，這兩股力量仍將嚴重影響東盟一直主張的“大國平衡”戰略，甚至當中美戰略競爭達到一定程度的時候，東盟不得不被迫“選邊站”。RCEP的生效是東盟成功維護其中心地位的標志，並將對地區合作格局産生一定的影響。但是，從當前的地緣政治動態看，東盟中心地位處于威脅之中。美方積極推動“印太戰略”、“四邊對話”機制和AUKUS，旨在重返亞太並建立以美國爲中心的區域架構。中國日益上升的影響力也引發周邊國家和世界對中國的擔憂，同樣被認爲是對東盟中心地位的挑戰。在RCEP的案例中，東盟自身的合作協議AEC顯示出的較小的野心，加上“東盟+1”自貿協定較大的差異程度，表明了東盟在對外談判中受到了外部力量的幹預。[14]從東盟內部看，個別東盟國家在RCEP的談判中發揮了更加重要的作用。在2018年就任主席國前後，新加坡都顯示了它對RCEP談判的興趣和野心。[15]換句話說，東盟中心地位的脆弱性主要體現在以下兩個方面：第一，東盟的中心地位存在功能性中心和權力中心的錯位。由于東盟不是RCEP區域的權力中心，RCEP更多地是從功能上爲各經濟體提供了談判和溝通的平台。第二，東盟自身一體化面臨著東盟成員國內部的結構調整[16]，對域外國家的不同立場也將影響它們的戰略選擇。東南亞國家是中國新興周邊關系的重點外交對象，支持和維護東盟中心地位，對中國具有積極意義。在RCEP的案例中，中國積極參與RCEP的談判進程，也是十五個成員國中首個完成核准程序的國家。對于東盟所主導的地區機制，中國的態度不僅發生了從謹慎到積極參與的轉變，中國也在多個場合重申對東盟主導區域合作的支持。例如，2021年11月22日，在中國－東盟建立對話關系30周年紀念峰會上，習近平總書記再次強調，“堅定不移支持東盟團結和東盟共同體建設，堅定不移支持東盟在區域架構中的中心地位，堅定不移支持東盟在地區和國際事務中發揮更大作用。”[17]以東盟爲主導的區域架構，一方面能夠緩和中國與區域內外大國的關系，降低周邊國家和其它大國對中國的擔憂和猜忌，起到穩定地區安全局勢的作用；另一方面，通過東盟主導的合作與對話機制，能夠緩和中國與一些東盟國家在領土領海爭端問題上的爭議。此外，中國對東盟主導地位的支持，也能夠向外界傳遞中國支持多邊主義，且不謀求在地區合作進程中的主導地位。雖然東盟並非地區權力的中心，但是東盟依然是RCEP和其它機制的功能性中心，在具體領域和議題的應對方面發揮著關鍵作用，包括該地區的安全、投資貿易、基礎建設和跨境治理問題。世界經濟的重心有向印太區域轉移的勢頭，而東盟作爲東南亞一體化推進主體的穩健性與中國的未來發展息息相關。中國必須重視東盟在亞太乃至全球經濟發展中的重要地位。
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結語
綜上，除了經濟利益的驅動，東盟更多是希望保持它在東亞區域合作和一體化的中心地位，並且穩定區域安全。RCEP在一定程度上能夠促進地區貿易投資自由化，對各經濟體也將産生不同的影響。盡管RCEP存在局限性，但它仍然是亞太地區經濟的重要推動力，生效後有望對地區經濟複蘇産生積極影響，同時也將面臨諸多挑戰，包括各國對承諾的履行程度、政治和意識形態的幹擾、貿易保護主義的擡頭、中美貿易戰的持續、新冠疫情的不確定性等。面對這些挑戰，各經濟體更需加強對話、溝通和合作。在推進RCEP的進程中，中國也需要幫助東盟維持中心地位，減少政治和意識形態對亞太經濟一體化的幹擾。
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[13]例如，CPTPP的關稅撤銷率達到99%左右，而RCEP僅爲90%。再如，RCEP沒有涉及勞工、人權和環境保護等方面的問題。
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[15]See: Charissa Yong. Singapore will do all it can to push RCEP negotiationsforward as Asean chair: PM Lee[N/OL]. The Straits Times, 2017-11-14 [2021-11-25].https://www.straitstimes.com/asia/singapore-will-do-all-it-can-to-push-rcep-negotiations-forward-as-asean-chair-pm-lee;Singapore PM reaffirms ambition for 2018 RCEP completion[N/OL]. Asia House, 2018-08-29[2021-11-25].https://asiahouse.org/insights/singapore-pm-reaffirms-ambition-2018-rcep-completion/
[16]Petri, Peter A., Michael G. Plummer and Fan Zhai. ASEAN Economic Community: A general equilibrium analysis.Asian Economic Journal, 2012, 26(2): 93-118.
[17]習近平在中國－東盟建立對話關系30周年紀念峰會上的講話（全文）[N/OL].中華人民共和國中央人民政府,2021-11-22 [2021-11-29]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/22/content_5652461.htm
作者 | 邢佳穎，華南理工大學公共政策研究院研究助理、政策分析師。
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