一、概念的界定
海外中國勞工與海外華僑的淵源由來已久，兩者既有重合，又有區別，主要體現在三個層面：一是曆史層面。在近代曆史上，由于西方殖民者在中國東南沿海大肆掠賣華工，形成了以勞工爲主的出國移民潮。中國移民主要以勞工爲主，華工形態是華僑的一種階段和形式。當時海外華僑的主體就是“契約勞工”。第一次世界大戰時，先後有20 萬華工前往歐洲從事戰時勞工服務，不少人在戰後留居歐洲各地成爲華僑。改革開放以來，出國政策日益寬松，全國各地出國留學、投資、結婚、務工的人越來越多。這類群體被稱爲“新移民”，包括留學移民、技術移民、投資移民、勞務移民等。新移民群體的形成不僅擴大了華僑華人社會的規模，也爲華僑華人社會注入了新鮮血液。海外華僑的來源地和組成發生了深刻的變化，不再單一的以勞工爲主。二是學術層面。中國學術界對華僑華人問題的關注始于清末，隨著華工大量出國，出使大臣、隨員的遊記、報刊以及公文涉及華僑事務的記錄越來越多，如《古巴華工口供冊》、《華工赴歐之實況》、《美國華工禁約記》等。此後，關于華僑曆史與僑務政策的研究都將華工視爲早期華僑的重要組成部分並將其作爲主要的研究對象。盡管21 世紀以來，華僑華人社會發生了較大變化，但海外中國勞工仍屬于新移民群體。三是法律層面。新中國成立以後，華僑在我國的地位逐漸上升。爲適應僑情變化和僑務工作發展的需要，僑務部門于2009 年對華僑、外籍華人、歸僑、僑眷的身份做出了新界定。一般而言，華僑指定居在國外的中國公民。“定居”的形式包括已取得住在國長期或永久居留權或已取得住在國連續5 年(含5 年)以上合法居留資格的。上述解釋僅適用于華僑身份的認定。從某種意義上講，“華僑”已經是一種政治身份，而不僅僅是一個單純的學術概念。
隨著全球經濟一體化的不斷深入，越來越多的中國企業在其他國家和地區投資、承包工程、開展國際勞務合作。截至2019 年12 月底，我國對外勞務合作業務累計派出各類人員達1000.15 萬人次。盡管數量龐大，但學術界並未對這一群體進行嚴格意義上的界定，只是將他們統稱爲“海外務工人員”“跨境勞動者”或“海外勞工”。
筆者認爲，“海外中國勞工”這一概念能較好地融合曆史上不同時期出國(境)務工的中國人，其含義更爲廣泛，也更符合本國語境。海外中國勞工可定義爲：已經或將要在國(境)外從事有報酬的活動的中國人，不僅包括與境內用人單位簽訂勞動合同的勞動者(其中分爲被派遣至境外雇主處工作的勞動者和被派遣至海外履行境外承攬業務的勞動者)、通過境內外派勞務企業與境外雇主簽訂勞務合同被派遣至境外工作的勞動者、通過境內勞務中介介紹至境外就業的勞動者；也包括通過非正規渠道或者簽證逾期滯留的非正規勞務人員。
可見，使用“海外中國勞工”這一概念更有助于我們用體現整體性的曆史制度主義視角，審視百年來海外中國勞工制度的演變，並在此基礎上深入探究影響制度嬗變的內在邏輯與深層次動因，以期爲後疫情時代海外中國勞工保護制度的創新提供借鑒與參考，也爲未來海外中國勞工保護制度的全面完善提供曆史性啓示。
二、海外中國勞工保護制度的曆史演變
曆史制度主義興起于20 世紀80 年代，最早由瑟達·斯科克波爾、凱瑟琳·瑟倫和斯溫·斯坦默等人提出並闡釋。曆史制度主義以分析現實問題爲研究取向，強調制度變遷過程中的關鍵節點、發展路徑和動力機制，並由此衍生出制度生成理論、路徑依賴理論、斷續平衡理論以及漸進轉型理論等。曆史制度主義將政治發展理解爲隨時間和環境而展開的進程；同時，又認爲進程演變的當前含義都存在于制度之中；強調政治制度的社會背景的重要性，即一項制度的發展完善依賴于內在的社會經濟和觀念基礎等因素。曆史制度主義爲探究制度變遷的過程、路徑與動力提供了一個分析框架。
考察海外中國勞工保護制度的演變，要將其置于曆史語境之中才能准確把握外部制度環境變革以及內部自身條件變遷對其演變曆程的影響。據此，本研究以對海外中國勞工保護政策演進與制度演變産生深刻影響的催化性事件(如相關政策的頒布、重要制度的建設、關鍵事件的發生、外部環境的變革等)爲“關鍵節點”，將海外中國勞工保護制度的演變曆程劃分爲以下四個曆史時期。
(一)起步探索期(1860—1911 年)
1860 年，清政府在簽訂《北京條約》後首次承認勞工出國務工及外國在華招工的合法性以確保出洋華工的權益。同年12 月，清政府頒布了《現議外國招工章程十二條》，首次將華工出洋納入制度化軌道。1864 年，爲打擊猖獗的拐賣、誘騙華工活動，清政府首次制定專門條款打擊非法招工行爲。1866 年，清政府與英、法簽訂《續訂招工章程條約》，第一次全面提出華工的利益及各國保護的責任。1874 年，清政府簽訂了中國曆史上第一個保護勞工的專門條約《中秘會議專條》。緊接著，清政府于1877 年、1880 年、1885 年、1894 年、1904 年與西班牙、美國、英國簽訂了《古巴華工條約》《中美續修條約》《中美華工條約》《中英會訂保工章程》規定海外中國勞工享有的權益，明確各國政府保護華工的責任。1878 年，清政府在新加坡、舊金山、橫濱等地設立領事館並委任陳蘭彬爲首任駐美國、西班牙、秘魯大使以維護海外華工的利益。1882 年，美國《排華法案》出台後，清政府隨即派黃遵憲前往美國任舊金山總領事，保護華工的合法權益。
在起步探索期，清政府對華工的態度發生了根本性的轉變：從被迫承認勞工出國務工的合法性到主動制定法律、簽訂條約、設立領館保護外出務工的勞工，從而爲海外中國勞工保護奠定了開局的基礎。但由于清政府積貧積弱、國際地位低下，導致海外中國勞工仍然得不到充分的保護，他們的待遇“僅比畜生強一籌”。
(二)規範建制期(1912—1948 年)
1912 年以降，海外中國勞工保護制度在國家頂層設計中逐漸清晰並走向法制化建設。北洋政府與國民政府先後頒布了《國籍法》《修正國籍法》《國籍法施行條例》等對華僑進行登記與保護；承認雙重國籍，保護僑胞利益。
與此相應，海外中國勞工保護的制度建設也開始規範化。北洋政府先後出台了《領事官職務條例》《華工保護法》《華工出洋條例》《華工事務局暫行條例》《募工承攬人取締規則》《華工合同綱要》等條例法規，在國務院下設華工事務局，負責監督招募勞工、制定華工事務的章程法規、開展華工培訓、保護和遣返華工等。一戰結束後，華工出國數量銳減，華工事務局被改爲僑務局，直屬于國務總理，負責本國在外僑民的一切事務。僑務局的成立標志著我國關于僑務專門機構的正式成立。值得一提的是，在此期間，北洋政府第一次動用民用交通工具從海外撤回了因俄國十月革命而滯留在西伯利亞地區的3 萬名中國勞工。1921 年年初，俄羅斯部分地區再度發生排華事件，北洋政府再次派出軍艦保護僑民。
國民政府成立之初，相關機構設置幾經波折，直到1932 年才在政府與黨務兩套系統下分別設兩個僑務管理機構：僑務委員會與海外黨務設計委員會。僑務委員會主要負責指導與監督僑務活動、處理僑務糾紛、調查僑民情況等具體事宜。而海外黨務設計委員會屬咨詢性質。1935 年，僑務委員會制定的《募工承攬人取締規則》《出國工人雇傭契約綱要》等法規明確了中國勞工勞動簽訂契約自由的原則並確立了勞工出國的途徑和相關程序。這些規定在很大程度上遏制了私招、濫招行爲的蔓延並爲華工出洋的安全提供了法律保障。國民政府重視加強與國際勞工組織的合作，借助國際社會的力量保護海外中國勞工。1928—1937 年間，國民政府批准、實施的國際勞工公約12 項，予以采用的建議書1 項。
在這一時期，一系列法律法規的出台在法律層面確立了海外中國勞工制度的正當性，海外中國勞工的地位有了顯著提高，相應的保護制度顯現雛形。可惜的是，北洋政府與國民政府都面臨內憂外患的困境，人事更換頻繁，經費捉襟見肘，許多僑務政策缺乏連續性，具體的綱領與措施無法執行，最終導致海外中國勞工保護收效甚微。
(三)調整拓展期(1949—2003 年)
新中國成立後，海外勞務派遣逐步發展。20 世紀五六十年代，我國通過對外承包工程的方式向亞洲、非洲派出由企業在國內招聘的勞務人員。到20 世紀七十年代中後期，我國已在全球70 多個國家建立了1000 多個援助項目，向受援國家派出大批勞務人員。改革開放以來，我國外出務工人員的規模迅速擴大。爲此，政府在制度建設、法律法規方面進行逐一調整與拓展。1992 年，原勞動部開始介入由對外貿易經濟合作部負責的海外中國勞工的管理工作，從而形成了原對外貿易經濟合作部和原勞動部雙頭管理的局面；前者負責勞務派遣管理，後者負責境外就業管理。爲規範逐漸市場化運作的海外勞務輸出，國家相關部門出台一系列的行政文件，對勞務合作經營資格、外派勞務培訓、備用金與履約保證金、防範和處置境外勞務事件等方面進行了規範。
在調整拓展期，我國初步建立了一套集經營監管體系、突發事件應對解決機制和權益訴求保護機制爲一體的海外中國勞工管理制度。但海外中國勞工安全保護的主體仍以政府爲主，導致安全供給模式比較單一、安全供給內容片面、安全供給效率不高，因而難以應對海外中國勞工的保護帶來的巨大挑戰。
(四)發展完善期(2004 年至今)
2004 年是國家最高領導人對海外安全事件高度重視和指示最多的一年，也被普遍認爲是海外中國勞工安全保護的轉折年。這一年，外交部首次提出海外利益的概念，並設立涉外安全事務司；11 月成立以外交部爲主導的“境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議”，由外交部、商務部、教育部、國家旅遊局、公安部、運輸部等26 個涉外部級機構和軍方部門組成並增設應急辦公室。2006 年，外交部設立領事保護處並在一年後將其升級爲領事保護中心。2010 年後，外交部先後開通一站式領事服務網絡平台；成立全球領事保護與服務應急呼叫中心；常設領事保護應急熱線“12308”並推出“領事直通車”的微信公衆號。
爲精簡機構與避免多頭管理，2008 年，原勞動和社會保障部的境外就業管理職能劃入商務部。商務部統籌海外勞工的日常管理工作(包括負責制定與執行與勞務輸出相關的政策、監督、評審海外勞務合作公司、搜集相關數據、組織海外勞務輸出員工培訓等)；公安部、外交部等部門協同管理工人出入境、境外勞務糾紛或突發事件處理等問題。至此，海外中國勞工的管理架構基本形成。
在法律法規方面，商務部分別在2004 年、2005 年、2010 年出台相關法規，要求派遣公司加強對海外中國勞工的安全教育、建立信息溝通機制，並于2012 年頒布了《對外勞務合作管理條例》，明確規定企業、勞務人員、國外雇主三方的權利義務、工作內容、地點、時間、社保繳納等。該條例被認爲是目前我國保護海外勞工的最爲詳細的、有針對性的規範文件。
這一時期，以政府爲主導的撤僑行動也日益頻繁。1978 年至2018 年3 月，中國政府共實施海外撤離行動34 次。僅2005—2017 年，中國政府實施的較大規模的海外撤離行動就有19 次。
隨著法律法規與制度機構的不斷健全，海外中國勞工保護制度日趨成熟，保護主體也開始呈現多元化趨勢：市場、國際組織、社會組織都在不同程度上參與了保護海外中國勞工的實踐。但現有的海外中國勞工保護體系仍然以應急爲主，缺乏預防和常設機制。海外勞工所面臨的安全威脅日益複合化使得海外中國勞工保護工作不堪重負，也使得安全供給嚴重不足。而隨著多元主體參與海外勞工保護的實踐，如何協調行動、整合各方利益、形成合力，也成爲當前海外中國勞工保護的重大議題。
三、海外中國勞工保護制度變遷的動力機制
在曆史制度主義的視角下探索海外中國勞工保護制度的變遷動力機制，旨在尋找制度變遷背後的深層次結構；分析制度背後的經濟體制、政治理念、關鍵性節點、文化觀念等因素對制度變遷的影響並提煉具有普遍意義的基本因素。總體而言，海外中國勞工保護制度演變主要受到以下五種驅動力的影響。
(一)理念轉變
曆史制度主義者認爲，制度變遷受制于行動者的理念。理念影響著制度選擇的方向、模式和結果。重要政治人物通過理念的改變，進而推動他實施或轉變政策；或者新的理念被強有力的政治組織所采用，從而被廣泛傳播影響制度變遷。
1859 年以前，清政府嚴格實施海禁政策，視外出務工者爲“化外”“棄民”。一些官員認爲“敝國大皇帝撫有萬民，區區此類漂流海外者，何暇顧及”。隨著奴隸貿易的結束，大量中國勞工輸入到全球各地，多次出現虐待華工事件。此時，清政府逐漸意識到海外華工的悲慘遭遇，予以同情。恭親王奕䜣上書朝廷：“如坐視華工受虐而不設法拯救，不獨無以對中國被虐人民，且各國見之，亦將謂中國漠民命，未免啓其輕視之心”。1875 年，清政府派出陳蘭彬、容闳到古巴等地考察華工所受虐待。考察結束後，清政府開始意識到保護海外華工的重要性與必要性，並開始設立駐外領館。此後，出國勞工數量急劇增長，海外中國勞工保護問題日益受到重視。政府不僅首次設置僑務專門機構，還首次出兵護僑、撤僑並堅持“設法使華僑在居留地受到平等待遇”。在此期間，政府制定了一系列的法令和條例，爲保護華僑、華工權益多次與排華嚴重的國家進行交涉。北洋政府時期，在海外中國勞工數量不斷增加的同時，他們的處境也日益艱難。北洋政府對海外中國勞工的重視與日俱增，進行長效的制度建設以保護海外勞工。國民政府在保護和救助海外勞工方面做出了諸多努力，如設置專門的管理機構，修訂相關法律法規保護勞工，加入國際勞工組織並批准、實施國際勞工公約12項等。新中國政府更是意識到，海外中國勞工是海外中國公民的重要組成部分，對他們的保護直接關系到國家形象和尊嚴，政府有著不可推卸的保護責任與義務。從2005 年起，曆年政府工作報告都強調要“積極維護我國公民在海外的生命安全和合法權益”；2012 年，中共十八大報告明確提出要“堅定維護國家利益和我國公民、法人在海外合法權益”，國防白皮書首次提到保護海外公民；2014年，李克強總理在安哥拉召開海外民生座談會上強調要注重海外民生工程建設，維護海外企業公民合法權益，切實維護我國企業和公民在海外的合法權益；2017 年和2018 年，我國的政府工作報告均專門提到“加快完善海外權益保護機制和能力建設”；2020 年3 月，習近平出席二十國集團領導人應對新冠肺炎特別峰會時特別指出，中國政府高度重視保護海外中國公民身體健康和生命安全。
中國勞工制度的演變，呈現出制度上從“不願保護—被動保護—主動保護”與理念上“無視—漠視—重視”的曲折發展軌迹，正是理念的轉變直接推動政策和制度的不斷完善。
(二)國內發展需要
第二次鴉片戰爭以後，以“師夷長技以制夷”爲主要宗旨的洋務派興起，他們采用“中學爲體、西學爲用”的原則，學習西方設領制度保護僑民以促進自身的改革與發展。在第二次世界大戰期間，抗戰急需大量人力、物力與財力，國民政府認識到海外華僑對抗戰的重要性，積極制定、實施各類政策以保護海外勞工與海外華僑以增強海外華僑對祖國的認同與支持。新中國成立以來，海外中國勞工在對外援建中做出了重大貢獻。改革開放煥發了社會主義市場經濟活力，外出務工的人數與日俱增，特別是海外中國勞工僑彙收入對于提升家庭收入，改善社會經濟起到了越來越重要的作用。1982—2015 年，僑彙收入占我國國家外彙儲備平均比重達2.88%。2018 年中國接收的僑彙金額超過670億美元。隨著“一帶一路”倡議的全面推行，保護海外勞工對于海外工程項目的落實與我國海外利益的拓展與維護至關重要。海外中國公民的安全已經成爲國家整體安全利益的有機組成部分。
(三)國家實力提升
一個國家的綜合國力深刻影響著該國與國際社會的融入程度。不斷攀升的國家實力爲海外中國勞工保護提供了資金支持與保障。盡管在起步探索期和規範建制期，政府采取了各類措施保護海外中國勞工，但由于當時中國國力較弱、政局動蕩、經濟落後，海外勞工保護的力度大大受限，效果不盡如人意。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國的經濟實力顯著增強、政治影響力不斷擴大、國際地位日益提升，這無疑加快了海外中國勞工保護制度的發展。
(四)國際形勢轉變
在起步探索期，中國國門因鴉片戰爭而被打開，清政府開始接受近代國家的觀念、進行機構改革、轉變傳統的朝貢外交、參與國際會議。在規範建制期，我國先後經曆了兩次世界大戰與全球性的經濟危機，動蕩的國際局勢導致了大規模的排華浪潮，從而迫使北洋政府與國民政府不斷實施更爲強硬的手段，拓展更加多元的渠道保護海外中國勞工。冷戰結束後，非傳統安全問題凸顯，海外中國勞工所遭遇的安全威脅日益複合化與交織化。國際形勢的複雜多變再一次促使海外中國勞工保護理念、內容與模式的轉型、升級。
(五)關鍵節點催化
曆史制度主義借鑒了生物進化的“間斷均衡”學說，將制度演變分成了制度存續的“正常時期”和制度斷裂的“關鍵節點”兩個階段。後一階段被外部環境變化導致的危機所打斷，從而産生突發性制度變遷，此後制度會再次進入穩定平衡期。關鍵節點指促使制度轉變的關鍵創始時刻，它驅動制度走向不同的發展道路，帶來突然的制度變革。
推動海外中國勞工保護制度發展的關鍵節點包括：1860《北京條約》的簽訂使清政府首次承認了勞工出國的合法性。1874 年的秘魯船只事件使清政府開始設使領館並派出考察團考察華工在外的生存情況。第一次世界大戰爆發後，大批中國勞工赴歐參戰，北洋政府首次建立專門機構管理華工。1918 年，北洋政府首次運用軍事力量從俄國的西伯利亞撤僑、護僑。第二次世界大戰的爆發、排華浪潮的掀起迫使國民政府不得不通過更靈活的外交方式來保護海外中國勞工。1978 年改革開放，大規模的勞務派遣開始湧現。中國政府重新調整機構設置以適應新形勢。2004 年5 月，11 名中鐵十四局的中國工人在阿富汗修建鐵路時遭遇恐怖分子襲擊身亡，此次事件促使中國政府首次啓動私營安保公司的力量保護海外中國勞工與企業，並重新反思與加快領事保護制度的建設。
制度變遷很難由單一因素推動，往往是多種因素合力的結果；即使是相同因素的組合，隨著時間和情境的差異，也會出現截然不同的結果。因此，五個驅動力因素之間並不是獨立存在的，而是相互塑造的，從而構成能促使制度變遷的“動力機制”，推動海外中國勞工保護制度的不斷演變。
四、海外中國勞工保護制度的未來發展
當前，肆虐全球的新冠肺炎疫情給海外中國勞工保護帶來了巨大的挑戰：一方面，與以往的街頭暴亂、武裝沖突、自然災害不同，疫情使以政府爲主導的撤僑模式效用有限，因爲疫情下撤僑最大的風險在于撤僑過程中容易感染病毒；另一方面，面對疫情，海外中國勞工需要的不僅是幫助他們撤離疫情嚴重的國家或地區，更重要的是爲他們提供衛生防疫物品、生活必需品、有效的醫療援助、減少因疫情帶來的經濟損失等。在此背景之下，僅靠以政府爲主導的撤僑模式實施海外中國勞工保護遠遠不夠。因此，建議抓住新冠疫情這一關鍵節點打破制度上的路徑依賴，實現海外勞工保護制度的創新與提升。
一是盡快成立專門負責海外中國勞工日常管理的機構。成立專門機構負責行業監管、促進就業、提供相關福利、保證安全等。現行海外中國勞工管理的職能散落在外交部、商務部、公安部等多個部門，容易産生職能分散、多頭管理、權責不清等弊端。建議借鑒別國的經驗，成立專門的海外就業部或外國就業促進部(如孟加拉、斯裏蘭卡)；或在勞工部下設一個機構專門負責海外勞工部署或接受外籍勞工等事宜(如柬埔寨、菲律賓、緬甸)。
二是加快立法進程。盡快出台專門的海外中國勞工保護法，以明確勞工的合法權益、規範海外勞工管理實踐、確保勞工安全。這方面，其他國家可借鑒的做法有：出台專門的勞務輸出法規(如菲律賓、斯裏蘭卡)；視勞務輸出爲移民從而采用移民法(如孟加拉國、印度)；對國外就業和國內就業采用統一的法規(如泰國、韓國)。
三是實現政府職能的多重轉變。當前，海外中國勞工保護已經形成了多元主體的態勢：中央/ 地方政府、海外中資企業、私營安保公司、華人華僑機構、民間團體、國際組織等都在不同程度上參與海外中國勞工保護。政府應在多元主體的集體行動中起到溝通、組織、仲裁的作用；建立多元主體的協調框架，整合多方資源，提高保護效率。政府不再是一個高高在上的管理者，而是一個合作者、協調者、服務者以推進更加人性化的公共服務、爲海外勞工提供相關福利、提供法律援助等。
四是提前制定應急計劃。相關部門應該設計制定一套完整的應急計劃或方案，將各種可控或不可控的因素考慮在內，形成系統化、體系化的應急預備方案，以備不時之需。危機管理研究表明，沒有應對計劃的危機，比有應對計劃的危機，其持續時間要長2.5 倍。在美國，每個駐外機構都必須建立一個應急行動委員會，其最大的責任就是保護美國海外公民。這些委員會可以促進不同治理主體之間不定期的交流、會面、討論。
五是積極融入全球勞務移民治理。勞務移民已成爲國際政治與全球政策對話中的一項核心議題。我國應加強關于勞務移民治理的國際合作、積極融入區域治理機制、配合國際社會構建管理勞工移民的全球框架、提升在這一領域的話語權；同時，通過締結雙邊條約、多邊協議等切實保護本國勞工權益。
海外勞工保護不僅是一個龐大而複雜的制度體系，也是一個集日常管理、多主體合作、應急救援、多方協調于一體的綜合、複雜的系統工程。自晚清以來，海外中國勞工保護制度經曆了一個漫長而複雜的演變過程：保護的對象不斷擴大、保護的議題逐步拓展、保護的主體日漸多元。盡管如此，在新冠疫情沖擊下，海外中國勞工保護制度仍然面臨著巨大的挑戰，有待進一步提升與完善。在對海外中國勞工保護制度作宏觀、動態、全面把握的基礎上，我們需要在理念、法律、制度、隊伍、條件等層面進行深入反思與創新，以助推海外中國勞工保護制度改革的深化。
(摘自：章雅荻：《海外中國勞工保護制度的演變與未來展望——基于曆史制度主義視角的分析》，《華僑華人曆史研究》2022年第1期。注釋從略，如有需要請參見原文。)