記者 | 王學琛
編輯 | 劉海川
觀點摘要：
● 從最初的一個“環境領導小組辦公室”發展到國務院的組成部門，可以看出我們國家對環境保護工作的重視。另一方面，這種不斷“升格”的過程，其實也反映出中國環境問題的日趨複雜。
● 決定環境質量最根本的因素還是經濟結構。把社會的發展比喻爲汽車的話，經濟發展好比油門，環境保護就好比刹車。油門很重要，刹車也必不可少。
● 中國環境問題的嚴重性在于，一方面粗放的經濟增長方式對能源、資源産生巨大需求，使得我國在較長時期內，汙染的趨勢難以改變。另一方面，地方保護主義、資金投入不足、治汙工程建設滯後等多種原因，使得治理的速度趕不上環境破壞的速度。
● 環保部門的職責是統籌規劃、監督管理，而不是統一治理。環保就是預警，你得判斷形勢，預警環境到什麽程度。環境保護工作是一項需要多個部門配合、多個環節細致監控的整體任務。
● 産業區域梯度轉移帶來了資源消耗、環境汙染空間結構的變化，承接産業轉移地區的環境壓力將進一步增大。既要考慮東部沿海産業升級對汙染排放的利好趨勢，又要深刻認識中西部能源重化工産業增長帶來新的汙染壓力。
70年，中國經濟社會發生了翻天覆地的變化，工業化與城鎮化創造了諸多奇迹，環境問題也接踵而至。
回望過去，幾乎每個十年，國家層面的環保部門都會迎來一輪新的變化，與之對應的也是環境治理思路的轉變。經濟發展與環境保護始終如同天平的兩端，在不同階段呈現出不同特質。
1973年，國務院召開第一次全國環境保護會議，之後國務院環境保護領導小組辦公室成立，這也是中國最早的專門的環境保護機構。1982年，環境保護局成立，歸屬當時的城鄉建設環境保護部。1988年，國家環境保護局從城鄉建設環境保護部中獨立出來，成爲國務院直屬機構。1998年，國家環境保護局升格爲國家環境保護總局。
2008年，環境保護部成立，成爲國務院組成部門。2018年，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議，生態環保領域再次迎來機構改革，整合碎片化職能，組建生態環境部。
環境保護管理機構的曆史沿革，也是中國環境保護事業發展的縮影。在建國70周年之際，圍繞過去幾十年裏中國環境保護工作的曆程、環境保護部門改革路徑及當前的環境保護問題，界面新聞深度專訪了國務院國資委副部長級幹部、原國有重點大型企業監事會主席趙華林。
趙華林于1989年進入環保系統，此後從事環境保護管理工作30余年，曾任原環境保護部汙染防治司司長、汙染物排放總量控制司司長、原環境保護部規劃財務司司長。趙華林是多年來環保領域重大改革的參與者和見證者，曾參與制定了中國大氣、水、雜聲、固體廢物、工業汙染防治及城市管理等領域多項重要規章制度，作爲技術組組長牽頭起草《大氣汙染防治行動計劃》和《水汙染防治行動計劃》等。
如今，雖然已經離開環保系統，但趙華林仍關注著環保領域的發展與問題。他辦公桌的正後方的書櫃裏排放著各種書籍和證書，最醒目的是原環境保護部給他頒發的“從事環保工作30年”紀念章。
“環保事業是我的第一個職業，我的職業思考和情感都被它占據。”談及參與環境保護工作的30年時間，趙華林認爲這是段“激情燃燒的歲月”。而這背後，也是中國環保事業跌宕起伏的幾十年。
汙防部門變遷史，也是中國環保事業縮影
界面新聞：中國環保事業的發展大體可以分爲哪幾個階段，有哪些關鍵的轉折點？
趙華林：環境保護部的曆史沿革，也是我國環境保護事業發展的縮影。
1971年，我國成立了國家計委環境保護辦公室，在中國政府機構的名稱中第一次出現了“環境保護”。1973年，國務院召開第一次全國環境保護會議，審議通過了中國第一份環境保護文件——《關于保護和改善環境問題的若幹決議》，成立了國務院環境保護領導小組辦公室，這也是我國最早的專門的環境保護機構。
1982年，國務院機構改革中，國家基本建設委員會撤銷，國務院環境保護領導小組辦公室並入了當時新成立的城鄉建設環境保護部。1987年，城鄉建設環境保護部中的環境保護局改爲“國家環境保護局”。
1988年國務院機構改革，國家環境保護局從原城鄉建設環境保保護部中分出來，改爲國務院直屬機構。又過了10年，機構改革，國家環境保護局改爲國家環境保護總局，從副部級成爲正部級單位，相應的職能也做了調整。
到了2008年的時候，國家環境保護總局升格爲環境保護部，由國務院直屬機構成爲國務院組成部門。盡管級別是一樣的，但重要性不同。2018年機構改革之後，成爲生態環境部，更具重要性。
從最初的一個“環境領導小組辦公室”發展到國務院的組成部門，可以看出我們國家對環境保護工作的重視。另一方面，這種不斷“升格”的過程，其實也反映出中國環境問題的日趨複雜。
界面新聞：您最初是在汙染控制司，這幾十年裏，經曆了哪些變化？
趙華林：環保部裏面主要的業務司，也就是控制汙染的機構名稱這些年一直在變化，也可以體現出這些年環境治理思路的變化。
我是1989年正式去的環保部，正好走了30年。最開始1988年國家環境保護局從城鄉建設環境保護部中獨立出來時候，是叫汙染管理司。汙染管理，爲什麽不叫控制，因爲那時候有一些法規，但思路、標准也都不健全，我們根據經驗也做了一些，但還談不上說把汙染控制住、不讓它迅速的惡化。就是說歸置管理，看看氣怎麽管，水怎麽管，固體廢物怎麽管。
比如說那時候我在的固體廢物處，法也沒有，標准也沒有，基本都是空白的，都是看國外怎麽弄，探索做試點，沒有大規模的去控制汙染，工廠裏環保設施也不健全。制定汙染物的管理法規，標准、探索環境治理的思路這叫管理。
1999年環境保護局成爲環境保護總局之後，設立汙染控制司。經過十年發展之後，法規和基本標准也在不斷完善，環境保護也從建立制度建立轉移到執行層面。這時期國家也有一系列環保行動，有個提法是“絕不能讓汙染不達標的企業進入21世紀”。那時候這就開始搞水治理，三河三湖、兩控區、“一控雙達標”，進入到這個時期。這時候叫控制，不能讓汙染發展太快，還沒有說環境質量要整體改善。
2008年環境保護部成立，設汙染防治司。從管理到控制，再到防治，這個治理思路也在變化。而現在，汙染防治司沒有了，變成了按照要素管理，水、氣、固廢化學品及土壤環境等。2016年之後不再保留汙染防治司和汙染物排放總量控制司，設置水、大氣、（土壤）固體三個環境管理司，2018年機構改革之後要素管理全面加強，整體的思路也沖著環境質量改善。
汙染治理部門每一次名稱的變化也代表它的內容的變化，代表它逐步在發展，從汙染管理到控制再到防治，到現在的按照要素來管理以期全面改善環境質量，理解這個過程，就是理解了整個環境保護工作的發展曆程。
界面新聞：環境保護列爲基本國策也有幾十年了，曆屆政府也都把環境保護作爲重要任務，爲什麽環境問題還是日趨嚴重？
趙華林：環境保護在上世紀80年代就被列爲我國的一項基本國策，1983年底，時任國務院副總理的李鵬在第二次全國環境保護大會上首次提出了環境保護是中國的一項基本國策。1999年《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》中首次明文規定：“保護和改善生産環境和生態環境、防治汙染和其他公害，是我國的一項基本國策。”
但是爲什麽一直以來環境保護都放在重要位置，環境形勢卻依然嚴峻呢？實際上，中國環境問題的嚴重性在于，一方面粗放的經濟增長方式對能源、資源産生巨大需求，使得我國在較長時期內，汙染的趨勢難以改變。另一方面，地方保護主義、資金投入不足、治汙工程建設滯後等多種原因，使得治理汙染的速度始終趕不上環境破壞的速度。
一個很重要的原因就是，在環境保護方面，中央對地方政府主導的區域缺乏綜合、科學、及時性的糾偏。一直以來，地方政府的效能考核體系還是以GDP爲主，地方政府本來就有增加本級財政收入的需求，而環境影響又具有外部性和滯後性的特征。之前新加坡國立大學鄧永恒教授統計過一個數據，如果市委書記和市長任期內的GDP增速比上一任提高0.3％的話，升職概率將高于8％，如果任期內長期把錢花在民生和環保，那麽他升官的概率是負值。
在縣一級的話，一個縣長在任期內，究竟是建廣場，還是汙水處理廠呢，恐怕很多人都會選擇建設廣場，而汙水處理廠建設耗時長，效益通常也比較細微，可能管道還沒鋪完，縣委書記就要調走了。所以，如果沒有自上而下強有力的調控糾偏措施的話，很難以遏制很多地方盲目發展的沖動。
界面新聞：爲什麽在現階段采取了高壓的環境治理方式？
趙華林：爲什麽以前不行，現在可以了，因爲經濟實力不一樣，要求也不一樣了。環境庫茲涅茨曲線並不是魔咒，而是有規律可循的。2000年左右的時候發展經濟是主要的，工廠能夠安裝環保設施就很不錯，環保部門也是比較弱勢的部門。十八大以後環境越來越受重視，執行環境標准已是全社會的共識，我們開始有能力解決環境質量的問題。比如汙染防治攻堅戰，要把環保責任壓給地方黨委和政府，以及現在的以中央環保督察爲標志，可以看到國家越來越重視環境保護。
環保部門的職責是統籌規劃，不是統一治理
界面新聞：“總量控制”的思路是怎麽來的？“一控雙達標”的要求是在什麽時候提出的？
趙華林：“一控雙達標”，一控就是總量控制，雙達標，就是工業企業的達標，和城市功能區按照據居住區、工業區標准達標，比如城市有什麽標准，河流有什麽標准，到2000年的時候要完成這個任務。1996年印發的《國務院關于環境保護若幹問題的決定》，正式提出“一控雙達標”的要求。
不過提出之後，當時也面臨一個問題，國務院的文件只是說達標，但標准太多，比如說工業排放按要素來看有非常多標准，大氣也涉及很多個，二氧化硫還是氮氧化物。文件就說排放達標，但要怎麽落實，是一項還是幾項，是全年一次都不允許超標還是平均不能超標。最後工業涉及到水汙染物選的是COD，大氣選的是二氧化硫，主要汙染物檢測十次有8次合格就算基本達標。
界面新聞：當時是整個的汙染已經開始顯現了。
趙華林：已經非常顯現了。當時有順口溜說河流裏面的水，“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水質變壞，80年代魚蝦絕代，90年代不洗馬桶蓋。” 汙染越來越嚴重。那時候也是中央吹響集結號，1997年發起了治理淮河的“零點行動”，就是淮河全流域所有的排汙企業，如果在1997年12月31日零點之前不能實現達標排放，就要關停。
界面新聞：“十五”計劃中當時環境保護的指標並沒有完成，主要是發展階段尚未成熟的原因嗎？
趙華林：當時“十五”國民經濟計劃確定的各項指標中，大多超額完成，但環境保護這一指標沒完成，主要是二氧化硫和COD排放量都沒有完成削減10%的控制目標。根本的原因是發展階段尚未成熟，那時候經濟發展是很迫切的，中國用30年的時間走完發達國家上百年工業化和城鎮化的道路，勢必會以犧牲環境爲代價。
另外的原因，跟環保部門的定位思路也有關系。原來所有人只要是環境不行就罵環保，地方政府也罵，企業也罵。究其原因，關鍵在于環保部門的定位有問題。當時我就轉變思路，定義了一個叫環保是幹什麽的。環保是黨和人民環境的“看家狗”，不是主人。意思就是說，“看家狗”是要主要是叫和咬告訴，告訴主人到環境汙染到什麽程度了，有沒有賊來（環境監測），賊來了就咬（環境執法）而防禦（轉變發展模式）是主人的事情。
以前環保部門總是把解決環境問題視爲己任，親自上陣。實際上，環保部門的職責是統籌規劃、監督管理，而不是統一治理。環保就是預警，你得判斷形勢，就告訴環境到什麽程度，是要經濟快一點還是要環境快一點。
環境保護工作是一項需要多個部門配合、多個環節細致監控的整體任務。不能僅僅是環保系統去向汙染宣戰，環保部是對執行環保的黨和國家政策進行監督檢查，治理汙染也是地方政府的責任。
界面新聞：“十一五”規劃中首次把汙染物減排作爲約束性指標，是怎麽做的？當時中國的環境處于什麽階段？
趙華林：“十一五”（2006-2010）期間也是節能減排，主要汙染物二氧化硫和COD排放總量要減少10%，單位GDP能耗降低20%。這是國家定硬性指標，約束性指標就是完不成就要問責。
這個任務當時非常繁重。根據2010年完成兩個10%的減排任務，二氧化硫要從2005年的2549萬噸減少到2295萬噸，COD要從1414萬噸減少到1273萬噸。五年平均下來，每年都要減少幾十萬噸，這還是一個靜態的減排，就是經濟零增長情況下的減排。根據測算，要實現單位GDP能耗降低20%、新建項目環保措施都落實，同時保證GDP增速的情況下，要實現減排目標，二氧化硫和COD都需要從老汙染源中分別減排670萬噸和570萬噸，相當于2005年排放量的26.3%和40.3%。
那時我是總量控制司司長在管總量，減10%怎麽弄，任務很艱巨。當時所謂的“一控雙達標”提了很久，但總量控制從計算到路徑還不實，主要減排方法還是達標。因爲當時總量是圍繞汙染源自下而上層層彙總、逐級上報統計出來的，數據質量受到很多制約，很多時候都是你想報什麽就報什麽，虛報、瞞報都是常事。所以總量有其名無其實的東西。大家都不怕總量控制，那時候還沒有什麽在線監測，脫硫設施都沒有，你很難確切知道個個全省汙染物到底排多少。
後來把這種環境統計方式進行了改革，采取的方式是通過燃煤量計算二氧化硫的排放。一個地方根據總共的燃煤量和煤的含硫率是可以計算排放二氧化硫總量的，再根據有多少減排二氧化硫設施（包括結構調整也就是關停排放設施），比如有多少電廠是安裝了設施的，脫硫效率是多少，從總量裏減，這就叫做“算清增量、核實減量”，計算減量時候不僅關注到是否建成了處理設施，也包括處理設施的處理能力、穩定運行時間和處理效果等，化學需氧量是與GDP和城市人口挂鈎。因爲燃煤量和GDP以及城市人口一直是增加的，因此如果沒有減排設施大規模的發展，汙染物排放量就會增加，這樣一下子地方的壓力就來了，那幾年電廠的脫硫設施基本上全都建成，城市汙水處理廠也大規模建設了，否則就會完不成任務。
界面新聞：推行的時候有什麽壓力嗎？
趙華林：大家都反對，地方反對，地方環保系統也反對，按照這個計算方法沒有大規模建設減排設施建設和運行，總量控制目標就很難完成。而完不成總量控制指標就要被問責，壓力實在是太大了。最後我說你們得忍住，誰反對都不行，爲了環境質量的改善，其他的不說，必須上設施。當時一套制度就全部建立起來了，也爲後來奠定了基礎。
界面新聞：這期間也遇到2008年的全球金融危機，當時的節能減排和環境治理思路有什麽變化？
趙華林：2008年金融危機時期，汙染減排工作主要是兩方面的壓力。一是環保准入的壓力，有些地方可能會爲保持經濟的增長而放寬了環保標准。二是汙染減排反彈壓力大，市場需求的減弱導致企業經營的困難，企業會千方百計地降低成本，而環境成本首當其沖。當時有人提出爲了應對金融危機發展經濟必須降低總量控制要求。針對這一情況我們提出了爲應對金融危機總量減排的原則是”目標不變，力度不減，標准不降”，統一了思想推進了總量控制。國家提出“保增長、擴內需、調結構”的具體舉措，在4萬億元的擴內需投資中，有3500億元用于環境保護。其中“調結構”就是要淘汰落後的生産能力和高汙染、高能耗的工藝，所以也是一個産業結構調整的機遇。
從“十二五”規劃到“大氣十條”
界面新聞：“十二五”環境保護規劃中把PM2.5納入進去，是在什麽背景下？針對這個有沒有爭議？
趙華林：當時是面臨一個情況，我們上了那麽多設施，二氧化硫排放量是降下來了， COD總量確實下來了，如北京市大氣中二氧化硫濃度已很低。原來沒有PM2.5的數據，所以我們在沒有PM2.5數據的情況下，光看二氧化硫，PM10等空氣中的濃度，測出來空氣質量是好的，但天還是灰蒙蒙的。當時有人天天拍照片，數北京的藍天數，你這邊檢測全都達標，但藍天數對不上。
我們原本制定“十二五”規劃的時候，沒打算把PM2.5納爲考核指標。當時討論要不要把PM2.5納入進去，有人說應該要，因爲霧霾都這麽嚴重了。有人說不能要，因爲當時治理技術還沒成熟，從PM2.5哪兒來的也不完全清楚，是汽車的問題，還是工業、農業，成因不清楚，怎麽辦也不清楚。當時我的觀點是把PM2.5指標放進‘’十二五‘’規劃中去，算預期性指標而不是約束性指標，約束性指標完不成是要追責的，計劃通過預期指標過渡五年來探索PM2.5的控制思路和方法。
”十一五”減排目標完成之後，人民對于藍天的渴望就成爲現實的要求。輿論一下子就起來了，你們天天說環境好了，原來PM2.5這麽糟糕。最後，爲了改善環境必須控制PM2.5，逼上梁山，把PM2.5列爲約束性考核指標了。
界面新聞：制定”大氣十條“時候也沒有經驗，有沒有參考國外做法？
趙華林：新一屆政府成立後，下決心治理霧霾，要制定特別的行動方案。但當時沒有什麽經驗，就說看看歐洲是怎麽做的，美國是怎麽做的。爲了學習借鑒美國治理大氣汙染的經驗，環保部組團到美國訪問了舊金山灣區空氣質量管理局、加州空氣資源委員會、美國環保局等，與了40多位政府官員、專家學者進行了座談，包括最早發現PM2.5的科學家也見了。
界面新聞：當時總結了哪些成功的經驗可以借鑒？
趙華林：美國霧霾治理最開始是在二戰結束時期，那個時期美國機動車保有量爆炸增長，重工業飛速發展，導致大氣汙染排放量迅速增加，空氣汙染成爲一個全國性問題。這之後，美國先後通過了《清潔空氣法》《機動車空氣汙染控制法》和《空氣質量法》，奠定了治理空氣汙染的基本框架。《清潔空氣法》1970年的修正案建立了以空氣質量改善爲核心的大氣環境管理框架，把空氣質量達標的責任落實到州。
美國治理大氣汙染走了40多年，探索了很多經驗，比如以州爲單位推進空氣質量達標，通過區域聯防聯控，解決州際汙染的問題。制定了技術標准，最大限度削減汙染物排放量，還有包括監測體系與應急機制。
我們回來之後寫了報告給中央。我國現在面臨的一些問題，美國也曾經遇到過。美國治理大氣環境的曆程表明，只要采取切實有效的措施，經過持之以恒的努力，大氣環境質量一定能夠改善。在中央這麽重視的情況下我們可能不用40年，原來我們預計是2035年左右會有明顯的改善，但幾年我們治理力度空前,大氣環境質量得到了很大改善這在全球也是不多見的。
界面新聞：當時中國的能源結構和産業結構，和發達國家還是有很大區別。
趙華林：對，我國仍處于工業化和城鎮化加速發展的階段，面臨的大氣汙染問題也更加複雜。在2012年時，美國煤炭消費在能源消費中的比重僅爲18.1％，且煤炭幾乎全部用于電廠發電，而我國煤炭不僅在能源消費中的比重高達67％,且有7億噸左右的煤炭用于小鍋爐燃燒，環境汙染嚴重。
我國汙染來源也更爲複雜多樣，既有成千上萬的中小企業、數以萬計的民用爐竈，也有遍布城鄉的摩托車、高VOC含量消費品等。美國自20世紀70年代至今，逐步開展了汙染源排放達標、空氣質量達標、酸雨控制、顆粒物控制、VOC控制、汙染物跨界傳輸等多項工作。而我國治理空氣汙染時候，同時面臨著空氣質量不達標、汙染排放量大、酸雨和顆粒物汙染嚴重等多項壓力，任務更重。
而且當時美國有一支龐大的專業的大氣環境管理隊伍。美國環保局下設的大氣輻射辦公室專門負責全國的大氣汙染防治工作，共有公務人員1400人左右。在州層面，比如加州空氣資源委員會專門負責全州空氣質量管理，也有從事大氣環境管理的公務人員1200余人，在地方層面，加州空氣資源委員會下轄35個地方空氣質量管理局。加州本級加上地方從事大氣環境管理的公務人員總共達3000多人。當時我們還沒有大氣司，只有一個大氣處，就只有3個人。所以回來之後也建議增加人員配備，爲開展專業化和精細化環境管理基礎提供條件。
經濟發展好比油門，環保就好比刹車
界面新聞：一直以來環境保護與經濟發展就關系密切，經濟放緩階段，也會有很多聲音對環境治理是否會放松提出疑問。怎麽看待環境保護和經濟發展的關系，一定是相互博弈的嗎？當前我們處于一種什麽樣的狀態？
趙華林：環境問題就是經濟問題。環境問題緣自經濟發展，決定環境質量最根本的因素還是經濟結構。比如把社會的發展比喻爲汽車的話，經濟發展好比油門，環境保護就好比刹車。油門很重要，刹車也必不可少，可以爲社會發展及時調整路線，規避危險。
開車是一項綜合技能，會開容易，開得好卻不容易。過去的30年，是我們猛踩油門的30年，爲追求效率，消耗了大量資源，雖然速度上來了，但也是一路濃煙滾滾，出現了很多環境汙染問題。而且，看到問題就猛踩刹車，導致了擋位不合適、油耗不合適、機械系統不合適以及車內駕乘者的不舒適等問題，摒棄速度崇拜、優化結構、提高質量和效能，是當務之急。
當前，外部路況發生變化，自身情況比如國內經濟發展、人口結構、資源環境等也有變化，減速換擋是明智選擇。我們必須要理性接受從高速到中高速的速度降低，否則行車的可持續性和穩定性都難以保證。
界面新聞：近幾年的環境治理也取得了非常明顯的成效，但現在還會面臨哪些挑戰？
趙華林：一是世界環境利益多元複雜。“十三五”時期，世界經濟將持續慢增長態勢，脆弱性、不確定性和不平衡性增加，世界人口增長，糧食、能源、資源、環境等約束加劇，相關博弈將更加激烈，國際上對我國環境履約將持續壓，“綠色壁壘”需要積極應對。
其次，隨著區域發展格局及城鎮化形態發生轉變，生態安全格局和區域型環境汙染呈現新的特征，東、中、西部環境治理呈現不同特點，區域差異和分異明顯，分區分類精細化管理挑戰加大。産業區域梯度轉移帶來了資源消耗、環境汙染空間結構的變化，承接産業轉移地區的環境壓力將進一步增大。既要考慮東部沿海産業升級對汙染排放的利好趨勢，又要深刻認識中西部能源重化工産業增長帶來新的汙染壓力。
另外，産能化解亟待打破瓶頸、加速轉型。近年來，一些地區新的經濟增長點尚未發展成支柱，結構調整進入攻堅期，許多産能由既落後又過剩轉變爲過剩但不落後，長期性産能過剩態勢顯現，進一步淘汰壓減將更多涉及非落後産能，企業有較大的抵觸心理，政府賠償企業損失帶來的財政負擔顯著加重，産業轉型升級難度較大。還有，隨著宏觀經濟進入新常態，如何處理好節能減排與經濟增長和就業保障的關系也將成爲難題。