作爲總部設在比利時，專注開展金融機構金融信息傳遞的中立性國際組織——環球銀行金融電信協會（下稱“SWIFT”），緣何會“淪爲”美國實施金融制裁的利器？
近期，這個話題在金融界引發一系列熱議。
畢竟，SWIFT既不參與貨幣跨境支付清算，又不涉足各國金融市場治理，在國際金融市場的“影響力”似乎相當有限。
一家外資銀行機構跨境業務部門主管向記者透露，美國之所以會將SWIFT納入其一系列金融制裁措施範疇，主要基于它解決了全球貨幣跨境支付清算的“信息流”，若沒有“信息流”，“資金流”就很難對號入座實現快速精准劃撥清算。
但是，美國要想掐斷一個國家地區資金跨境收付清算的“信息流”（將其剔除在SWIFT之外），也非易事。首先它必須通過本國金融制裁措施，單方面迫使這個國家地區與美元脫鈎，令SWIFT在當地金融市場缺乏“存在感”，再聯合其他同盟國持續升級金融制裁措施，最終迫使SWIFT決定將這個國家地區重要金融機構悉數“踢出”。
“這背後，還是美國利用美元霸權地位在興風作浪。”他向記者指出。由于美元是全球最主要的投資貿易結算貨幣，當美國決定對一個國家地區采取金融制裁迫使其與美元脫鈎後，後者的經濟外貿發展前景將面臨不小的沖擊。其中，SWIFT某種程度更像是美國掐斷受制裁國家地區與美元之間所有信息流層面聯系的“輔助工具”。
“要解決美元霸權的負面效應，最好的辦法就是加快推進國際貨幣體系改革的步伐，即建立多元貨幣體系。”多位銀行業內人士均表示。10年前部分國家曾討論過推進多元貨幣體系建設，但由于美國施壓，這項討論至今缺乏實質性進展，反而令近年美元霸權地位日益鞏固——今年3月疫情沖擊所引發的美元荒，恰恰進一步提升了美元在全球投資貿易結算貨幣體系的重要性。
值得注意的是，一些國家地區依然在開展有益的嘗試。近日歐盟達成7500億歐元經濟複蘇計劃，將憑借其AAA信用評級發行約萬億歐元高質量、高流動性債券爲經濟複蘇計劃募資。
東方彙理策略分析師Valentin Marinov認爲，此舉將促進全球儲備資産進一步脫離美元，通過增加歐洲等非美國家地區高評級債券驅動資産多元化，變相削弱美元的霸權地位。
“盡管一些國家爲此作出不少努力，但鑒于美國在全球經濟政治領域的強大影響力，要真正撼動美元霸權地位，難度依然不小。”他坦言。
SWIFT的“委屈”
“很多人以爲，SWIFT是受美國控制的跨境支付系統，正淪爲美國在全球範圍內開展金融制裁的工具。其實這存在很大的誤解。”上述外資銀行機構跨境業務部門主管向記者指出。
SWIFT的總部在比利時布魯塞爾，屬于一家中立性國際組織。其職能是開展標准化的報文傳輸，爲金融機構間進行金融信息傳遞，其中包括銀行之間、銀行與支付機構之間的信息傳輸，諸如支付指令、信息確認等金融數據均通過SWIFT報文完成。
值得注意的是，SWIFT不涉足銀行賬戶資金的跨境劃撥，相關資金跨境劃撥清算主要由各國自行設立的支付系統完成。比如在美國，紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）負責這項工作，中國則由跨境人民幣支付系統（CIPS）完成跨境結算。
“因此，SWIFT的角色，更像是國際收付體系的電訊通道，它必須與各國資金賬戶支付清算體系相互連接，才能真正完成國際收付清算，構成完整的國際收付清算體系。”他強調說。此外，由于SWIFT屬于一家由全球銀行共同擁有的合作組織，因此美國也無法直接授權SWIFT切斷某個國家地區所有美元資金往來的支付結算信息數據傳送。
按照SWIFT的現行治理架構，其根據各個國家的報文使用量大小，分配各國銀行在SWIFT董事會的名額，總額不超過25人，且每個國家不能超過2家銀行與2名代表。因此在當前SWIFT董事會裏，花旗銀行、摩根大通、德意志銀行、法國巴黎銀行、英國勞埃德銀行、中國銀行均擁有董事會席位，以代表各國SWIFT用戶的利益，並通過投票對重大問題做出決策。
一位熟悉SWIFT發展曆程的歐洲銀行全球金融市場部門負責人告訴記者，這種治理架構也體現SWIFT設立的初衷，即成爲一家不受政治影響和政府幹預，爲最廣泛國際收付參與者提供專業電訊服務的中立組織，並充分保護會員機構商業秘密。
然而，由于SWIFT在國際收付清算體系所具有的強大信息通道地位，它很難完全擺脫政治影響。比如在“9·11”事件爆發後，美國依據《國際緊急經濟權力法案》啓動“恐怖分子資金追蹤計劃”（TFTP），授權美國財政部追蹤並凍結恐怖分子資金流動的同時，要求SWIFT給予協助——停止對被列入制裁範疇的個人、企業、金融機構提供服務的同時，還對SWIFT實際執行情況開展調查。
這令SWIFT開始感受到政治壓力——盡管這些年SWIFT日益納入十國集團（G10）央行的監督管理，但在一些政治壓力驅動下，它先後對朝鮮、伊拉克、伊朗、利比亞、俄羅斯等國金融機構實施制裁，甚至將個別國家所有金融機構“除名”。
“這背後，是美國通過自身美元霸權與全球領導力，迫使其他G10國家央行與政府不得不同意其針對某些國家的經濟制裁與金融制裁措施，令SWIFT開始淪爲美國一系列金融制裁的協助者。”上述負責人指出。值得注意的是，鑒于美國在全球金融市場的強大影響力，長期以來SWIFT董事長基本由美國會員單位代表擔任，導致SWIFT某些重大決策或多或少體現美國的政治意圖。
美國的“套路”
盡管美國無法直接迫使SWIFT與某個國家地區切斷所有美元往來的支付結算信息數據傳送，但憑借強大的美元霸權地位與國際金融市場影響力，如今美國采取一系列“曲線操作”，往往能變相迫使某個國家地區與美元全面脫鈎，令SWIFT在當地淪爲“擺設”。
2008年11月，美國以核擴散問題爲借口對伊朗發起金融制裁，先是禁止伊朗金融機構使用CHIPS（紐約清算所銀行同業支付系統）開展美元交易結算，直接切斷伊朗使用美元並參與美國金融交易系統的聯系，迫使伊朗不得不與美元“脫鈎”。
“由于CHIPS屬于美國自己的跨境支付系統，美國禁止伊朗使用這個系統開展美元交易結算，其他國家也無話可說。”一位熟悉美國金融制裁“套路”的外資銀行人士指出。但這卻令伊朗跨境貿易投資總額持續回落，相關SWIFT的資金跨境支付結算業務量持續萎縮。
到了2012年，美國聯合歐洲升級對伊朗的金融制裁，直接將伊朗4家重要銀行從SWIFT系統剔除。
“當時由于伊朗數家銀行的美元跨境交易結算量大幅減少，一些歐洲國家央行也認爲SWIFT對這些伊朗銀行顯得可有可無，加之美國通過其他手段施壓歐洲同意升級對伊朗的金融制裁力度，因此美國最終達到了將伊朗銀行剔除在SWIFT之外的目的。”他指出。盡管此後伊朗簽訂核武器削減協定一度重返SWIFT，但隨著2018年末特朗普政府單方面宣布退出伊朗核武器削減條約，再度將伊朗剔除在SWIFT系統之外。
通過一系列操作，近年美國似乎摸索出將某個國家地區變相剔除SWIFT體系的“另類操作路徑”——由于美國CHIPS在全球美元支付清算體系具有絕對優勢地位，因此SWIFT的美元交易信息報送無法脫離CHIPS單獨存在。這相當于跨境支付的信息業務無法脫離跨境支付結算系統“獨立發展”，因此美國只需將某個國家地區先剔除在CHIPS之外，切斷其美元業務資金往來通道，SWIFT對這個國家地區便顯得“無足輕重”，到時美國就可以從容“聯系”歐洲國家，共同將這個國家地區趕出SWIFT。
“這背後，還是美元霸權地位發揮了關鍵的推波助瀾作用。”這位外資銀行人士向記者分析說。由于美元在全球儲備貨幣占據60%-65%市場份額，在全球貿易投資支付的份額占比超過40%，因此全球絕大多數國家的跨境貿易投資資金結算被美元“壟斷”，當某個國家地區因美國金融制裁失去美元頭寸，其跨境貿易投資金額就可能出現大幅下滑，拖累本國經濟發展與金融市場穩定。
以伊朗爲例，在2012年與2018年兩度遭遇美國金融制裁並剔除出SWIFT後，伊朗的經濟發展與外貿規模均遭遇明顯沖擊。就外貿數據而言，相比金融制裁前的2011年，去年伊朗-歐盟雙邊貿易規模下降約85%，僅有57億美元規模；伊朗-美國的雙邊貿易規模則大幅下降68%，跌至0.75億美元。
正是意識到美元霸權地位在金融制裁所發揮的巨大作用，以及CHIPS-SWIFT的“聯動效應”，近年美國開始有針對性地加碼“三步走”的金融制裁措施，先通過本國金融制裁法案迫使受制裁國家金融機構或個人企業不得參與美元交易結算（迫使這個國家地區與美元脫鈎）；再鼓動其他同盟國共同參與金融制裁，徹底切斷這個國家地區獲取外幣資金的其他通道；再施壓聯合國組織或SWIFT實施制裁，將後者徹底趕出SWIFT體系。
以俄羅斯爲例，在2014年“烏克蘭危機”爆發後，美國聯合同盟國直接對俄羅斯啓動長達數年的金融制裁，包括凍結或罰沒被制裁對象在美資産、限制俄羅斯某些特殊貿易和金融交易、切斷被制裁對象美元使用渠道、限制其他金融機構與俄羅斯被制裁對象進行金融交易，限制俄羅斯金融機構使用SWIFT等。爲了確保金融制裁産生預期效果，美國還對任何違反對俄金融制裁方案的金融機構給予巨額罰款，吊銷業務牌照、納入制裁名單、追求刑事責任等從嚴處罰。
鑒于國際收付清算體系服務于國際貿易往來，美國還意識到金融制裁還需建立在經濟制裁的基礎上。因此這些年美國對其他國家地區開展金融制裁前，都會先出台相應的經濟制裁措施，從而大幅壓縮全球與這個被制裁國家地區的經貿往來與金融交易規模，再切斷後者與美元收付清算的聯系，進而將它剔除在SWIFT之外，最終掐斷其與全球金融投資貿易與資金收付清算的一切關系。
中國人民銀行研究局局長王信此前表示，3月份疫情沖擊所引發的美元荒，再次凸顯美元的霸權地位，在2008年金融危機後，美元的霸權地位反而進一步強化。因此建立多元貨幣體系的緊迫性，正因疫情沖擊變得更加突出。
部分國家的“反擊”
面對美元霸權令SWIFT的“獨立性”日益減弱，不少國家基于各自的戰略考量，開始尋找自力更生之路。
比如在美國金融制裁導致SWIFT使用受限後，2014年俄羅斯幹脆建設自己的金融信息交換系統。
不少歐洲國家也意識到，從自身利益以及SWIFT獨立性出發，一個多元化的國際貨幣體系更加有利。早在2018年末，英法德三國一度醞釀發起INSTEX系統（貿易互換支持工具），試圖規避美國對伊朗的金融制裁措施，繼續和伊朗保持經濟往來。
近年，新加坡則在積極嘗試運用區塊鏈技術搭建新型國際收付清算系統。
但是，這些嘗試的效果似乎均“不盡如人意”。比如在美國施壓下，加之伊朗自身經濟規模與跨境貿易量較低，INSTEX系統的收效不高，令歐洲-伊朗的貿易往來規模依然低位徘徊。
在Academy Securities宏觀策略主管Peter Tchir看來，一個國家要建設管理一套能覆蓋全球、廣泛連接、高效服務海量用戶的收付電訊體系，是相當不容易的——首先它必須要給全球各家金融機構的各類跨境支付數據信息傳送建立統一的接口標准，其次它還得連通各國跨境支付系統實現“信息流、資金流”的完美對接。
“更重要的是，不少跨國大型金融機構可能因爲美國金融制裁措施，無法參與到一些國家自行建設的跨境資金收付電訊運行體系，導致這個國家跨境貿易投資資金往來結算存在不小的操作難題，令前者顯得效率低下。”他指出。
與此同時，不少受美國金融制裁國家也意識到，美國之所以要將他們剔除在SWIFT之外，一個重要目的就是讓他們無法獲取美元，並借助美元在全球的廣泛應用性獲得經濟貿易發展空間。因此它們幹脆另辟蹊徑——通過“去美元”，打造另一番經濟貿易發展景象。
2018年起，俄羅斯全面開啓“去美元化”，對外彙儲備資産結構做出大幅調整——大舉抛售美元資産，轉而增持黃金、其他非美貨幣資産。與此同時，近年俄羅斯持續擡高石油、軍工等出口貿易非美貨幣結算比重。
俄羅斯最大的石油生産商——俄羅斯石油公司（Rosneft）明確表示，已將所有出口原油和成品油默認結算貨幣改爲歐元。
記者獲得的數據顯示，2017年11月俄羅斯持有的美國國債規模高達1057億美元，20個月後，這個數值大幅降低至100億美元。2019年底俄羅斯央行公布的數據還顯示，2018年3月-2019年3月期間，俄羅斯外彙儲備的美元份額已從43.7%降到23.6%。
“這背後，是俄羅斯深刻意識到，在美國經濟打壓與金融制裁的雙重壓力下，若繼續實行美元化策略，很容易被美國掐住自己經濟命脈，給自身經濟發展與金融市場穩定造成無窮隱患。”Axiom Alternative Investments策略分析師Jerôme Legras向記者分析說。2014年底國際投機資本之所以沽空俄羅斯盧布大獲成功，一個重要原因是當時俄羅斯外彙儲備裏的美元資産比重較高，在美國采取金融制裁導致大量美元外流與外彙儲備規模驟降情況下，國際投機資本紛紛入場大舉沽空盧布令俄羅斯一度難以招架。如今俄羅斯發現，在完成一系列去美元化操作後，國際投機資本很難借助今年疫情沖擊再度興風作浪，因爲俄羅斯對美元的依賴度大幅下降，令他們無法再炒作美元資本外流題材沽空盧布獲利。
值得注意的是，俄羅斯的一系列“去美元化”操作，還出現了意外的效果。2017年-2019年期間，俄羅斯外彙儲備年增幅分別達到330億美元，550億美元與860億美元（以美元計價，下同），即便今年疫情沖擊導致石油出口創彙減少，上半年俄羅斯國際儲備仍增加約200億美元。此外，盧布抵禦市場投機沽空的抗風險能力明顯增強，原因是俄羅斯外彙儲備裏的黃金占比明顯增加，截至今年6月底，俄羅斯5690億美元外彙儲備裏，黃金資産達到1308億美元，約占22.6%。
“其最大的好處，就是俄羅斯不再害怕美國加碼金融制裁與脫鈎美元做法會令美元資産大舉外流，拖累外彙儲備大幅下跌，給投機資本沽空國內盧布破壞本國金融市場穩定有機可乘。”Jerôme Legras指出。其背後的深層次原因，是俄羅斯經濟發展日益擺脫“美元霸權”的掣肘。
在他看來，俄羅斯上述做法值得不少新興市場國家借鑒——由于美元霸權地位導致衆多國家經濟貿易與舉債融資不得不高度依賴美元，因此美國可以從容“調節”美元供給量大小，令新興市場國家不得不背上沉重的債務負擔。比如當前美國爲了刺激本國經濟複蘇扣動無限量QE扳機，令衆多新興市場國家大舉引入“廉價美元”外債資金發展經濟，導致本國負債率（外債余額/GDP）、償債率（中長期外債還本付息與短期外債付息額之和/貨物與服務貿易出口收入）與短期外債占外彙儲備比重開始趨于走高，一旦美國借助寬松貨幣政策完成經濟複蘇，進而收緊QE措施令美元供應減少與彙率大幅升值，這些新興市場國家將背負更大的美元兌付外債壓力，稍不留神就會觸發資本外流、彙率大幅貶值，金融市場劇烈動蕩、國家債務兌付違約風險驟增，經濟大幅衰退等惡性循環。
“但是，很多新興市場國家要擺脫美元霸權的束縛，談何容易。”Valen⁃ tin Marinov直言。目前很多國家都從世界銀行或IMF獲取美元貸款資金，但相關條款約定這些國家必須以美元形式償還，並通過美國CHIPS系統，以及SWIFT報文系統進行收付結算，令這些國家只能牢牢地捆綁在“美元霸權”的車輪上，導致整個國家經濟發展與貿易投資結算都受到美國與美元的深遠影響。
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（責任編輯：李劍華 實習生：郭金文）