陳積敏 孫新平：“重建更好世界”計劃的演進及限度
作者：陳積敏，中共中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院教授；孫新平，中共青島市城陽區委黨校講師
來源：《當代美國評論》2022年第1期；當代美國評論
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內容提要
由美國牽頭並以七國集團名義提出的“重建更好世界”倡議，自诩爲以價值觀爲驅動、以市場爲導向、幫助中低收入發展中國家建設高標准和高質量基礎設施計劃。在該計劃從醞釀動員到公開宣布再到協調落實的過程中，美國都發揮了主導作用。該計劃反映出拜登政府滿足振興美國中産階級的國內需求，聚攏“民主國家”以提升美國全球影響力的國際需要，以及從項目競爭、標准競爭、地緣競爭等方面對沖“一帶一路”倡議以服務于美國對華全方位競爭的戰略需要。從美國等發起方的戰略意圖、戰略能力以及前期基礎等要素來看，該計劃已具備落實的基本條件，但其實施的程度、範圍、持久性以及效力將受到資金供給不穩定、集體行動協調難題、美國國內不確定性、對目標國附帶政治條件限制、美國等西方國家主導及競爭戰略的工具性特征等因素制約。
關鍵詞
美國外交；“重建更好世界”計劃；“一帶一路”倡議；基礎設施建設
2021年6月，七國集團（G7）峰會發表聯合公報，宣布將共同推出“重建更好世界”（Build Back Better World，B3W）夥伴關系計劃（以下簡稱“重建更好世界”計劃）。盡管該計劃是以七國集團的名義提出的，但從前期醞釀和動員，到正式宣布，再到後期推動落實，都與美國的積極運作密切相關，美國在其中發揮了牽頭與主導作用。本文主要依據美國政府官方文件，勾勒拜登政府出台與實施這一計劃的總體進程，分析美國提出該計劃的主要戰略意圖，並對其實施能力及制約因素進行評估。
一 “重建更好世界”計劃的提出與推進
拜登在競選總統期間，便提出了“重建更好未來”（Build Back Better）的競選口號，而這也成爲其執政後美國國內外政策的中心議題。在拜登看來，特朗普政府的諸多國內外政策對美國的國家競爭力與國際影響力帶來了嚴重沖擊，必須要經曆一次“撥亂反正”才能實現美國重新領導世界的目標。就任伊始，拜登政府便提出“重建更好未來”計劃（Build Back Better Plan），該計劃包括“美國救助計劃”（American Rescue Plan）、“美國就業計劃”（American Job Plan）和“美國家庭計劃”（American Families Plan）三部分。與此同時，拜登政府將“重建更好未來”議程拓展到國際舞台，在強化聯盟體系、複興民主活力、重返國際機制等方面展現“美國回來了”的姿態。其中，加強基礎設施建設成爲拜登政府國內與國際“重建更好未來”議程的共同主題。因而有學者認爲，“重建更好世界”計劃是拜登政府國內政策的國際延伸。
爲了順利推出全球基礎設施建設計劃，拜登政府執政伊始便展開了積極的國際動員。2021年3月12日，“四方安全對話”（QUAD）領導人峰會發表聯合聲明指出，美國、日本、澳大利亞、印度四國將在應對新冠疫情、氣候變化、網絡安全、關鍵技術、高質量基礎設施投資、人道主義救援與減災等共同挑戰方面加強合作。3月26日，拜登在與英國首相約翰遜通話時，首次提出由“民主國家”（democratic states）牽頭施行一個類似于“一帶一路”倡議的全球基礎設施建設方案。一個月後，拜登在會見時任日本首相菅義偉時表達了相同意願。美國國務院在加強美日同盟簡報中宣稱，兩國將通過全政府倡議、雙邊夥伴關系、與志同道合的國家合作以及加強私營部門的參與來緊密合作，以協助“印太”地區內外的國家促進在基礎設施、能源和數字經濟領域的投資。6月5日，拜登在前往歐洲訪問前在《華盛頓郵報》上撰文，將把強化基礎設施建設這一“國內優先事項”擴展至全球，“就像在國內一樣，爲了提升民主國家的競爭能力，保護我們的人民免受不可預見的威脅，需要我們投資于基礎設施。世界主要民主國家將提供一個有別于中國的高標准替代方案，以升級實體、數字和衛生基礎設施，使其更有韌性並支持全球發展”。可見，拜登政府在七國集團峰會召開之前就已經做了充分和廣泛的國際動員與協調。
2021年6月12日，七國集團峰會發表聯合公報，正式提出“重建更好世界”計劃，計劃投入40多萬億美元建設包括氣候變化、健康安全、數字技術、性別平等四個“高質量領域”的基礎設施，尤其關注氣候變化問題。“一項特別優先事項將是清潔能源和綠色增長，以推動符合《巴黎協定》和《改變我們的世界——2030年可持續發展議程》（Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development）的可持續和綠色轉型”。爲實現預期目標，該計劃還確立了六項主要原則：一是以價值觀爲驅動力願景（values-driven vision）；二是各相關主體的廣泛合作；三是市場主導，發揮私營部門資本與專長的效力；四是嚴格的實施標准，涉及環境、社會、融資、勞工、治理與透明度等領域；五是充分利用多邊開發銀行以及其他國際融資機構，加強多邊融資；六是構建國家間的戰略夥伴關系。這一計劃的實施主體是七國集團成員等所謂主要“民主國家”，潛在合作夥伴還包括印度、南非、韓國等非七國集團成員的“民主國家”以及“志同道合者”（like-minded），如東盟、經濟合作與發展組織（OECD）成員等。
此後，美國政府緊鑼密鼓地開始行動，積極推動該計劃進入落實階段。首先是利用各種場合推介“重建更好世界”計劃，加大國際宣傳與輿論造勢力度。2021年7月16日，白宮在亞太經濟合作組織（APEC）領導人非正式會議期間發表聲明稱，美國將通過“重建更好世界”計劃深化在“印太”地區的經濟參與，爲亞太經合組織經濟體提供高標准、符合氣候變化和透明融資標准的基礎設施建設項目9月21日，拜登在聯合國大會發表演講，宣稱“重建更好世界”計劃將向中低收入國家提供透明、可持續、高勞工標准與環境標准的基礎設施建設投資以助推這些國家的經濟增長與繁榮。10月14日，在與希臘舉行第三次戰略對話期間，美國突出強調“重建更好世界”計劃的特點，指出該計劃是美國與希臘對中低收入經濟體投資的一個可能的合作領域。11月15日至20日，布林肯訪問肯尼亞、尼日利亞和塞內加爾，強調在結束新冠疫情、應對氣候危機、推進包容性經濟增長等方面繼續支持非洲國家，不斷拓展美國與非洲夥伴關系發展的深度與廣度。11月20日，布林肯在參加四家美國公司與塞內加爾政府簽署諒解備忘錄時表示，美國在塞內加爾的項目“建立在我們作爲‘民主國家’所共有的價值觀之上，即透明、問責制、法治、競爭和創新。這些也是美國政府‘重建更好世界’倡議背後的驅動理念。美國希望通過全球基礎設施項目的逐優競爭（race to the top），縮小基建供需缺口，同時爲當地創造就業機會，保護工人和環境，減少腐敗，並且確保這些項目不會讓國家背負難以管理的債務”。12月9日至12日，布林肯在英國利物浦參加七國集團外長與發展部長會議期間，與澳大利亞、印度、韓國以及東盟成員國等官員會晤，討論了包括地緣政治與安全、“重建更好世界”計劃在內的多項議題。12月13日至16日，布林肯訪問印度尼西亞與馬來西亞，重申美國將通過“四方安全對話”機制、“重建更好世界”計劃、“藍點網絡”（Blue Dot Network）計劃等途徑，支持東南亞國家的基礎設施建設。可以說，“重建更好世界”計劃已經成爲拜登政府國際戰略議程的核心之一。
其次是地區選點布局。拜登政府宣稱，“‘重建更好世界’計劃的範圍將遍及全球，從拉丁美洲和加勒比地區到非洲再到‘印太’地區。不同的七國集團合作夥伴將有不同的地理定位，但該計劃整體上將覆蓋全球中低收入國家”。該計劃推出後不久，拜登政府便對拉美、中東、非洲等地區的部分國家展開了可能合作項目的接洽與評估，爲下一步的計劃落實進行前期准備。2021年9月，美國副國家安全顧問兼國家經濟委員會副主任達利普·辛格（Daleep Singh）率領包括美國國際開發金融公司、美國國際開發署、商務部、財政部等人員構成的跨部門代表團訪問哥倫比亞、厄瓜多爾和巴拿馬，目的在于直接聽取上述國家在基礎設施建設領域的需求與意見，以更好地開展合作。因此，此次訪問也被布林肯稱爲“傾聽之旅”。10月19日至21日，布林肯訪問厄瓜多爾和哥倫比亞，聲稱將把厄瓜多爾作爲“重建更好世界”計劃的首批合作夥伴之一。12月3日，辛格率團訪問阿聯酋、沙特和卡塔爾，就貿易和投資、基礎設施建設、氣候變化和可持續發展等一系列問題展開討論，尤其是探討了在清潔能源領域以及全球基礎設施方面可能的合作方式，以建立21世紀清潔能源架構。12月8日，辛格又帶領由千年挑戰公司（Millennium Challenge Corporation）和美國國際開發署等機構組成的代表團訪問加納和塞內加爾，以了解這些國家基礎設施需求。美國白宮發言人表示，這次訪問“反映了拜登政府以透明、可持續、堅持高標准和盡可能發揮私營部門作用的方式，實施‘重建更好世界’計劃的全政府努力”，並指出這是在非洲舉行的首次“重建更好世界”計劃“聽證會”，展現了拜登政府致力于加強與該地區的聯系，縮小因新冠疫情暴發而擴大的全球實體、數字和人力基礎設施方面的差距。
再次是整合美國各部門力量，並加強與七國集團成員以及部分“志同道合者”的政策協調。爲了促進該計劃的落實，美國政府機構、私營部門等力量的整合必不可少，尤其是要加強與融資機構的溝通合作。拜登政府強調將充分利用美國國際開發金融公司、美國國際開發署、美國進出口銀行、美國貿易發展署等機構的力量，並進一步擴展“交易顧問基金”（Transaction Advisory Fund）等機制。
此外，加強國際協調也不可忽視。2021年9月24日，美國、日本、印度、澳大利亞領導人舉行首次線下峰會並再次發表聯合聲明，表示歡迎七國集團提出的“重建更好世界”計劃，宣布將啓動新的“四方安全對話”基礎設施夥伴關系計劃，期待與包括歐盟在內的“志同道合的夥伴”加強合作。它們重申了《二十國集團高質量基礎設施投資原則》，宣稱將繼續參與“藍點網絡”計劃，強調支持“主要債權國按照國際規則和標准開展公開、公平和透明的貸款活動，並呼籲所有債權國遵守包括債務可持續性和問責制在內的規則和標准”。10月5日，美國和經合組織舉辦討論會，協調經合組織與“藍點網絡”以及“重建更好世界”計劃的合作事宜。11月2日，拜登在參加格拉斯哥（Glasgow）氣候會議期間，與歐盟委員會主席馮德萊恩、英國首相約翰遜等人舉行了會晤，討論了主要“民主國家”如何滿足發展中國家巨大的基礎設施建設需求的問題，同時承諾通過發展高標准基礎設施來應對氣候變化危機。在此期間，七國集團領導人再次就基礎設施投資夥伴關系發表聯合聲明，明確提出“重建更好世界”計劃的五項原則，即把基礎設施投資作爲與發展中國家合作的長期優先事項，加強七國集團成員間以及與現有地區和國家主導的夥伴關系之間的協調以形成合力，突出以價值觀爲基礎、以強有力的標准爲支撐的基礎設施建設路徑，以及進一步調動公共與私營部門融資機構的積極性等。
最後是整合原有多邊合作項目並將其納入“重建更好世界”計劃之中。例如，美國、日本、澳大利亞在太平洋島國的數字基礎設施建設項目便被視爲是對“重建更好世界”計劃的一種補充。2021年12月11日，美國、日本、澳大利亞、基裏巴斯、瑙魯和密克羅尼西亞聯邦發表聯合聲明，強調美日澳三國承諾與基裏巴斯、瑙魯和密克羅尼西亞聯邦合作，通過提供資金建設一條新的海底光纜，來改善這三個太平洋島國的互聯網連接水平。該聯合聲明指出，“我們共同致力于與太平洋國家以及在這些國家之間建立高質量、透明、財政可持續、具有催化作用的基礎設施夥伴關系”，這些夥伴關系是“滿足真正的需求，尊重主權，並且是對三邊基礎設施夥伴關系和‘重建更好世界’計劃的補充”。在某種程度上，“重建更好世界”計劃已經成爲美國乃至西方主要國家在發展中國家或地區基礎設施投資規劃的集大成版本。七國集團聯合公報指出，“重建更好世界”計劃“旨在最大限度地擴大實際影響以滿足我們的合作夥伴的需求，並確保我們的集體努力大于各部分的總和”。
二 美國“重建更好世界”計劃的戰略意圖
拜登政府在綜合考慮國內政策需要與國際戰略需要的基礎上提出了“重建更好世界”計劃，並寄望通過該計劃實現三項戰略意圖：一是滿足振興美國中産階級以鞏固執政基礎的國內利益需求；二是滿足聚攏“民主國家”以增進美國全球影響力的國際戰略需要；三是對沖“一帶一路”倡議以服務于對華全方位競爭的戰略需要。其中，第三項意圖是美國提出該計劃的直接動因，也是其首要戰略目標。
其一，占據全球基礎設施建設市場份額，服務振興美國中産階級的外交目標，鞏固國內執政基礎。當前全球基礎設施投資供需矛盾十分突出。2017年7月，牛津經濟研究院（Oxford Economics）發布的《全球基礎設施建設展望》報告指出，2016年至2040年，全球基礎設施投資需求將增至94萬億美元，年均增長約3.7萬億美元。如果以現有供給趨勢預測，則年均增長約3.2萬億美元。爲此，各國需要將基礎設施投資占GDP的比例從當前的預期3%提高到3.5%。國際能源署和世界銀行等機構預測，爲實現2050年零碳排放目標，至21世紀20年代末，中低收入國家需要在綠色能源基礎設施建設方面投入超過1萬億美元的資金。上述數據表明，全球基建市場發展前景廣闊，尤其是發展中國家的基建需求旺盛。從區域來看，亞洲占全球基礎設施投資需求的比重最高（54%），其次是美洲（22%），而基礎設施投資缺口最大的地區是美洲與非洲。因此，拜登政府將調動美國公共與私營部門參與到具有重大投資需求且有望帶來巨額回報的國際基礎設施領域，以此獲得實際利益。同時，這也是拜登政府實踐其服務于中産階級外交政策的途徑。拜登政府試圖找到一種有效的方式來推進國際議程與國內議程的有機結合，實現外交更好地服務國內中産階級福祉的目標，以此鞏固其執政基礎。在拜登政府看來，“重建更好世界”計劃即可擔此重任。白宮發布的“重建更好世界”計劃簡報稱，“通過實施這一計劃，拜登政府旨在補充美國就業計劃中的國內基礎設施投資，同時創造新的機會來展示美國在國外的競爭力，並在國內創造就業機會”。
其二，以共同利益聚合盟友和夥伴，增強美國的國際影響力與集體行動能力。特朗普政府時期，美國與盟友之間出現緊張關系的部分原因在于，特朗普認爲盟友消耗了美國供給的諸如安全保護等公共産品而未能給美國以足夠的補償，美國與盟友的關系是一種不公平和不對等的關系。在此認知基礎上，特朗普政府對美國同盟體系的存在價值提出質疑，並著手改變這種關系模式，將經貿問題與安全問題挂鈎，甚至對盟友發起貿易戰，迫使這些國家承擔更多責任，並向美國提供更多補償。因而，這一時期美國與盟友之間關系的基礎受到削弱。拜登政府執政後即著手修複與盟友和夥伴的關系，除在政策和言語上安撫盟友、強化價值觀的“黏合”功能、塑造“外部威脅”以提升聯盟價值外，還借助利益捆綁的方式，推動價值觀同盟與利益同盟的合流，鞏固、強化美國同盟體系的基礎，以更好地適應從地緣政治安全到經濟安全到技術安全等一系列新的多元安全挑戰，進一步發揮聯盟的“力量倍增器”作用。
在冷戰時期，美國建立同盟與夥伴關系的初衷是希望獲得更大的安全保障，因此基于軍事與防務層面的安全合作是其核心內容。“國家結成聯盟主要是爲了制衡威脅。威脅依次是綜合實力、地緣的毗鄰性、進攻實力和被感知的意圖等作用的結果”。冷戰後，隨著國際安全環境的變化，國家安全的內涵和外延都更加豐富，美國及其盟友與夥伴對威脅的認知也發生了重要變化，大國安全競爭、經濟競爭、科技競爭、規則與秩序之爭以及諸如氣候變化等全球性問題都被納入威脅的範疇。這客觀上要求美國對其同盟體系進行必要的改革與更新，賦予其新的使命，包括通過深化經濟合作來加強與擴大“自願同盟”（coalition of the willing）以應對多元挑戰。因此，“聯盟的經濟盤算（arithmetic）值得考慮”。換言之，美國要鞏固與強化同盟體系，除了突出安全支柱外，還需要關注經濟支柱，加強與盟友和夥伴的經濟關系。2020年7月，曾擔任美國副國務卿和貿易代表的佐利克（Robert Zoellick）在紀念《澳美自由貿易協定》（Australia-United States Free Trade Agreement）簽訂15周年時接受采訪指出，“未來爲了安全而建立經濟夥伴關系很重要”。實際上，拜登政府已經將增強與盟友和夥伴的經濟聯系作爲美國同盟體系現代化的重要內容之一。2021年11月17日，美國商務部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）在新加坡訪問時表示，美國計劃在2022年啓動構建“印太經濟框架”，與“印太”盟友和夥伴在供應鏈韌性、貿易便利化、數字經濟、基礎設施及其他領域加強合作，致力于構建強有力的經濟紐帶。加強全球基礎設施領域的投資合作正是這一努力的具體體現。
其三，對沖“一帶一路”倡議。“一帶一路”倡議實施以來，美國政府由最初的不屑與漠視到一定程度地抵制，再到試探性接觸（如特朗普政府曾派員參加首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇），隨後又演化爲全方位地反對、抵制、對沖。在特朗普政府明確將中國界定爲主要戰略競爭對手之後，這種消極、負面，甚至敵對的情緒更是不斷累積。在美國政府看來，“一帶一路”倡議是一項綜合性戰略，既服務于轉移中國國有企業在水泥、鋼鐵和建築行業的過剩産能需要，又力圖促進中國與周邊及其他國家更緊密的經濟一體化，使這些國家的利益與中國的利益保持一致，同時還增加了這些國家對中國資本的依賴，從而爲中國謀取地緣政治利益提供了經濟杠杆。因而，“一帶一路”倡議成爲中國在地區與全球範圍內與美國展開地緣戰略競爭的重要抓手。拜登政府認爲，美國在國內與世界面臨各種挑戰，必須勇敢向前而不是向後退縮。其中，美國在國際基礎設施建設領域與中國的競爭中處于相對不利的地位，需要聯合盟友與夥伴來彌補這種差距。美國政府意識到，發展中國家巨大的基礎設施投資需求是推動“一帶一路”倡議快速發展的重要原因。因此，應對“一帶一路”倡議的治本之策是提供一個強有力的競爭性替代方案。特朗普政府已經在這方面有所行動，即提出“藍點網絡”。2020年1月，美國主辦了“藍點網絡”指導委員會首次會議，邀請七國集團其他成員國加入其中。此後，印度以及經合組織對該計劃或表示興趣，或表示支持。然而，這一計劃“旨在爲基礎設施項目建立自願的、以私營部門爲重點的、政府支持的認證計劃來支持和吸引對優質基礎設施的投資”，其重點在于國際基建標准的制定與認證，意欲打造國際基建領域的標准指南，但其本身並不直接參與基建項目的投資。因此，“‘藍點網絡’實際上並沒有爲急需信貸的國家提供獲得任何新資金的途徑”，也未能形成實際性成果。在此背景下，拜登政府推出了“重建更好世界”計劃，並將其作爲對沖“一帶一路”倡議的“主打産品”。拜登政府毫不掩飾這一意圖。2021年6月13日，拜登在七國集團峰會的新聞發布會上宣稱，“重建更好世界”計劃比“一帶一路”倡議更公平，可更好地滿足各國的基建需求。2021年10月，布林肯在參加經合組織的部長級會議時表示，“重建更好世界”計劃將推進高質量的基礎設施建設，並含沙射影地指出一些國家的基建項目是在輸出勞工、榨取資源，使對象國陷入債務困境，而美國等西方國家則給出了不同的選項。
拜登政府試圖從標准競爭、項目競爭、地緣競爭三個方面著手來對沖“一帶一路”倡議。在標准競爭方面，主要是依據“藍點網絡”基建標准來評估與認證“重建更好世界”計劃中的建設項目，促進“藍點網絡”基建標准與評價體系的應用和國際化。“重建更好世界”計劃強調所謂的高標准和高質量，其內涵包括推動透明競爭、防止腐敗、可持續性融資、環境可適應性等。這些標准與“藍點網絡”計劃高度一致。2021年6月，拜登政府與日本、澳大利亞正式啓動圍繞“藍點網絡”計劃的會談，召集經合組織等利益相關方磋商並成立了“藍點網絡執行咨詢小組”（Blue Dot Network Executive Consultation Group）。美國國務院發言人稱，“‘藍點網絡’計劃將成爲一種全球公認的象征，標志著透明、可持續、以市場爲驅動的基礎設施建設項目”。10月5日，美國和經合組織就優質基礎設施和“藍點網絡”計劃舉行小組討論會，雙方提出“‘藍點網絡’計劃的認證應成爲國際公認的開放、包容、透明、與《巴黎協定》保持一致，以及在財政、社會和環境方面可持續的基礎設施建設項目的象征”，強調該計劃可以作爲七國集團新的“重建更好世界”夥伴關系的共同標准平台。
在項目競爭方面，主要是通過精心打造一批具有標志性的基礎設施建設工程項目，發揮其示範效應，制造基建領域的“模式之爭”，展現美國等西方國家所謂高標准基建的優越性，繼而凸顯美國等西方國家“民主”制度的優越性。按照規劃，“重建更好世界”計劃的項目建設將既包括實體基礎設施，如交通基礎設施以及清潔能源基礎設施等，也包括如衛生健康、數字、教育等領域的軟性基礎設施，寄望于“通過更好地利用我們的經濟、資本市場、專業知識、技術和創新能力來推動全球繁榮、可持續發展、互聯互通和向淨零排放過渡”。爲實現綠色發展、可持續發展的目標，該計劃宣稱在項目選擇和融資方式方面嚴格把關，充分融入各利益相關方的訴求，增加東道國、地方政府、勞工組織和民間社會團體等的參與，有效發揮公共融資平台的效能與私營資本的積極性，力求做到項目建設的透明競爭，防止出現腐敗和影響生態環境等現象。在美國看來，建設高質量和高標准的基礎設施的意義已經超越了經濟領域範疇，而投射到政治層面，成爲展現“民主國家”優勢的重要方式。拜登數次強調，這些目標只有在“民主國家”的主導下才能實現，而這些目標的實現又能夠進一步增強“民主”的生命力和吸引力。2021年10月5日，布林肯在參加經合組織會議期間表示，拜登政府深信全球主要“民主國家”有機會在高質量的基礎設施建設問題上展現出“真正的全球領導力”，而這也是“重建更好世界”夥伴關系的核心理念。
地緣競爭是指通過重點推進在“印太”地區、非洲地區以及拉美和加勒比地區的基礎設施建設來對沖“一帶一路”倡議的影響。“一帶一路”倡議面向世界，但重點指向歐亞非大陸的互聯互通，既包括普通基礎設施建設領域的硬聯通，也包括標准、制度等層面的軟聯通。可見，無論是所涉地域範圍還是關注重心，“重建更好世界”計劃與“一帶一路”倡議均具有較高的重合度。發展中國家占據主權國家中的多數，是國際政治力量的重要基礎，它們的核心訴求之一是實現國家的現代化，而基礎設施建設是實現現代化的必要條件。拜登政府認爲，能否滿足發展中國家基礎設施投資與建設的需求不僅是經濟與發展問題，還是政治與戰略問題。2021年6月12日，白宮在“重建更好世界”計劃簡報中的第一句話就表明，支持發展中國家的基礎設施建設與美國加大對中國的戰略競爭政策密切相關：“今天，拜登總統會見了七國集團領導人，討論與中國的戰略競爭，並承諾采取具體行動幫助滿足中低收入國家巨大的基礎設施需求。”如果說，拜登政府將擴大在發展中國家的影響力作爲對華戰略競爭的重要杠杆，那麽“重建更好世界”計劃就是撬動這個杠杆的有力支點，拜登政府旨在通過該計劃與中國展開新一輪爭奪在發展中國家影響力的地緣戰略博弈。值得注意的是，美國將拉美和加勒比地區納入重點方向，其用意頗爲微妙。一方面是希望通過此舉來改善該地區的國家治理現狀，減輕美國邊境難民的壓力；另一方面，“一帶一路”倡議深入西半球引發美國的深度憂慮，美國南方司令部司令克雷格·法勒（Craig Faller）上將宣稱，中國是美國在拉美和加勒比地區最令人擔心的外部力量，拉美地區甚至成爲美國與中國競爭的“前線”，拜登政府需要對此做出積極應對。
三 “重建更好世界”計劃的實施能力及制約因素
從上文分析可見，美國等發起方推動“重建更好世界”計劃落實的戰略意志明確而堅定。從戰略能力看，“重建更好世界”計劃具有一定優勢，如美國等西方國家在海外投資與融資領域具有豐富的經驗，能夠比較有效地動員私營資本參與海外基建投資。在基礎設施技術與應用方面，七國集團成員國也處于領先地位。另外，七國集團在加強全球基礎設施建設領域的合作已有一定基礎。在“重建更好世界”計劃出台之前，七國集團就已經在發展中國家開展了多項基建計劃，在2019年和2020年共計提供了超過2650億美元的官方發展援助。同時，七國集團成員還通過多邊開發銀行及開發金融機構爲發展中國家的基礎設施建設提供了大量額外資金。因而，從戰略意志、戰略能力以及前期基礎等要素來看，落實該計劃已經具備了基本條件。據報道，2021年11月8日，一位美國高級官員表示，“重建更好世界”計劃將在2022年初啓動第一批5~10個基建項目建設。
不過，“重建更好世界”計劃的實施範圍、程度、可持續性及其實施效果仍受到多種因素的制約。一是一些西方國家的財政困境導致基礎設施建設資金投入具有不穩定性。從融資渠道上看，“重建更好世界”計劃是以私人融資爲主、公共融資爲輔，貸款和補貼相結合的方式，同時致力于擴充“可使用的開發性融資工具”。然而，基建資金需求量大、建設周期長、不可控風險多，對私人資本的吸引力不大。根據世界銀行發布的數據，2015—2019年，七國集團私營部門投資者在發展中國家的基建投資僅爲220億美元。美國考慮利用世界銀行、亞洲開發銀行、國際貨幣基金組織、歐洲複興開發銀行、歐洲投資銀行等多邊開發銀行和國際金融機構的影響力，甚至呼籲相關國家通過自願提供特別提款權、鼓勵支持在國際貨幣基金組織內建立新的“韌性和可持續性信托基金”（Resilience and Sustainability Trust）等方式來籌措資金，但其成效與持久性尚難預料，這增加了該項目資金供給的不確定性。私營資本與國際多邊融資機構的資本如果得不到有效保障，那麽基建計劃所需的投資就必須得到七國集團成員國公共財政的堅定支持。美國有學者提出，相關國家應准備公共基金作爲該計劃的保證金，以保證推進基建計劃順利展開。但七國集團成員國近年來的債務水平持續飙升，財政狀況出現不同程度的緊張局面。2020年七國集團成員國政府債務占GDP比重的均值高達160%，其中美國的債務率達162%。因此，“重建更好世界”計劃面臨的首要難題就是基建投資資金的籌措與保障問題。
二是各方利益與政策協調難題以及美國國內的不確定性所帶來的制約。“重建更好世界”計劃是一個集體項目，各方的利益協調與政策協調問題如果得不到很好的解決，將嚴重制約該計劃的實施。目前，美國、歐盟、日本等發起了多個全球基建計劃，如“四方安全對話”基建夥伴關系計劃、歐盟“全球門戶”（Global Gateway）基建計劃、日本“擴大優質基礎設施合作夥伴關系”計劃、英國“清潔綠色倡議”（Clean Green Initiative）等。這些基建計劃在成員構成、融資方式、投資對象等方面有同質競爭的特點，各成員間的利益訴求不盡相同，甚至還存在矛盾與沖突，如美國與歐盟之間在貿易政策和關稅上的分歧，美國與法國因美英澳“三邊安全夥伴關系”（AUKUS）而引發的緊張關系等。這些問題給“重建更好世界”計劃的推進帶來顯著的協調成本。有美國學者指出，“隨著美國和歐盟全面動員起來對抗中國的海外投資，問題就變成了西方是否可以在有不同主題和優先事項的、相互競爭的基礎設施項目中實現合作，或者在面對中國時是否會出現一個不協調的搭檔（tag team）”。還有學者指出，“目前還不清楚‘全球門戶’計劃在多大程度上能與應對‘一帶一路’倡議的‘重建更好世界’計劃相協調”。這種協調難題不僅存在于美歐之間，也存在于其他的“志同道合者”之間，如“四方安全對話”成員國間的協調。“同樣不清楚的是，‘重建更好世界’計劃將在多大程度上與其他旨在對抗中國的舉措相協調，包括美國、印度、日本和澳大利亞的外交和安全聯盟”。針對這一情況，英國東亞問題專家湯姆·福迪（Tom Fowdy）在“今日俄羅斯”網站撰文指出，“‘重建更好世界’計劃在任何層面上都不可能與單一國家利用其政治制度協調所有資源以實現特定目標的做法相匹敵”。美國等相關方也意識到該計劃的協調問題，試圖通過組建協調小組等方式來加以應對。2021年9月24日，“四方安全對話”領導人會議發表聯合聲明稱將建立定期會晤的“基礎設施協調小組”（QUAD Infrastructure Coordination Group）來評估“印太”地區基礎設施的投資需求，協調各國方法以提供透明與高標准的基礎設施投資。12月3日，七國集團發表共同聲明表示，將建立一個特別工作組以“監督合作、引導國際協調、確定合作機會”。
此外，美國國內的不確定性也是“重建更好世界”計劃推進的一個重要制約因素。從近期和中期看，鑒于新冠疫情防控不力與國內通脹問題，拜登政府施政滿意度再創新低。這將進一步削弱其執政基礎，從而令跨部門協調面臨更爲嚴峻的挑戰，尤其是在中期選舉即將到來之際。從較長期來看，2024年大選前景不明，一旦出現政府更叠，拜登政府制定的政策很可能被推翻。
三是對投資對象國附加政治條件所帶來的限制。“重建更好世界”計劃首先強調要秉持“價值觀驅動”的合作，同時將“善治”和“高標准”作爲基本准則，試圖藉此彰顯項目利益的公平性、質量的優越性和合作的可持續性。該計劃還將“氣候友好”（climate-friendly）納入原則，表示將嚴格遵守《巴黎協定》。然而，全球基建投資的最大需求來自發展中國家，尤其是非洲和拉美國家。這些國家發展基礎薄弱，希望實現發展的願望強烈，但被西方國家殖民的曆史令它們維護國家主權獨立的意識極其強烈。美國等西方國家在基建投資領域強調“價值觀”一致，突出環境保護、勞工權利、金融可持續性等方面的高標准。這對于相關國家而言，既是現階段難以企及的目標，又是對其國家主權與內政事務的幹涉，很容易引發其警惕甚至抵制。一位中東學者表示，“重建更好世界”計劃提出了加入條件，包括維護人權、法治和預防腐敗，“然而在現實中，中東國家卻飽受這些問題的困擾。鑒于它們的困境和優先事項考慮，當地政府似乎不太可能受制于這一計劃所要求的條件”，“大多數中東國家的政府更願意接受不受政治壓力或條件限制的經濟與基礎設施項目”。有美國學者也認爲，發展中國家領導人“會對‘重建更好世界’計劃可能帶來的利益權衡（trade-off），如更多的公衆監督、更高的前期成本和更長的項目交付時間持謹慎態度”。
四是美國等西方力量主導及競爭戰略的工具性特征所帶來的限制。與“一帶一路”倡議所秉持的共商、共建、共享原則不同，“重建更好世界”計劃是美國等西方國家主導的基礎設施建設計劃，參與的國家缺少話語權，在地位上是不平等的。該計劃的戰略意圖主要是服務于美國等發起方的經濟利益以及對華競爭的戰略需求，這就偏離了發展中國家完善基建設施、助力經濟和社會發展的主要關切。有英國學者認爲，諸如“重建更好世界”計劃、“全球門戶”計劃等西方議程包含了多邊的、旨在對抗中國的一系列項目，“如果不是這個原因，它們不會真正關心發展中國家”。因此，“重建更好世界”計劃會迫使這些國家面臨“選邊站”的困境，從而影響投資對象國的政策選擇以及對該計劃的配合度。實際上，發展中國家不願意充當美國的戰略棋子，也不認同零和博弈思維和“贏者通吃”的政策觀念。有泰國學者指出，美國的計劃是爲了對抗中國“一帶一路”倡議的影響，是一種“品牌重塑”行動，表明美國將繼續幹預海外事務。爲了維持其霸權地位，美國竭盡全力地削弱任何潛在的“威脅力量”，即便這樣會帶來地區的不穩定與發展停滯也在所不惜。2021年10月19日，厄瓜多爾外長蒙塔爾沃（Mauricio Montalvo）在與美國國務卿布林肯舉行的聯合記者會上表示，厄瓜多爾不希望在中美之間做二選一的選擇。他指出，厄瓜多爾將美國作爲首要貿易夥伴，但與其他國家包括中國的商業關系也很重要。
四 結語
美國主導的“重建更好世界”計劃提出了理想化的標准與預期前景，也有明確的戰略意圖，但沒有給出清晰的路線圖，也沒有較爲細化的實施方案，“‘重建更好世界’計劃尚未能從願景轉化爲具體的方案”。因此，該計劃的推進程度、可持續性及實際效果仍未可知。美國外交學會研究員戴維·薩克斯（David Sacks）認爲，“重建更好世界”計劃是非常好的第一步，“在原則上是有益的，但能否實施這項計劃並把我們的錢投到我們所設想的地方，還存在很多問題”。在某種意義上，“重建更好世界”計劃是對美國戰略能力與信譽的一次重大考驗。因而有學者認爲，推進“重建更好世界”計劃應當慎重行事，避免出現過度承諾或交付能力不足的問題。
“重建更好世界”計劃也存在另一種更爲有益而且長遠的可能前景，即實現與包括“一帶一路”倡議等在內的基礎設施建設計劃的合作。實際上，“重建更好世界”計劃與“一帶一路”倡議在治理重點方面存在互補性，而在治理目標方面又具有一致性，如“一帶一路”倡議側重基礎設施互聯互通，建設的重點是道路、港口、電子通信等實體基礎設施，而“重建更好世界”計劃則聚焦氣候變化、健康、衛生安全、性別平等領域，主要側重“人力基礎設施”或“軟基礎設施”。兩者都強調綠色發展，致力于減少環境汙染，提高能源利用效率等。發展中國家可以同時選擇兩者之優長，而非二者擇其一。因而，“‘重建更好世界’計劃更適合作爲‘一帶一路’倡議的補充而非替代”。
實現這一願景的前提是美國調整其思維方式，摒棄零和思維，謀求共同發展。從根本上說，“重建更好世界”計劃的未來取決于美國等發起方對其戰略的定位，即以助力發展中國家還是以對抗中國爲主旨。目前來看，美國顯然是將後者作爲核心目標，這就限制了該計劃的發展空間。如果美國能將“重建更好世界”計劃視爲與“一帶一路”倡議相互兼容、優勢互補的兩大規劃，不僅可以爲中美兩國開展國際合作提供新的更爲廣闊的重要平台，爲中美長期和平共處提供有利條件，而且也能夠助推發展中國家實現可持續發展，共同應對國際社會所面臨的治理赤字、信任赤字、和平赤字、發展赤字。正如一位學者所言，“‘重建更好世界’計劃和‘一帶一路’倡議可以在新冠疫情之後共同建立一個更美好的世界。是否以及如何實現這一願景是美國、中國及其合作夥伴現在面臨的關鍵決定”。當然，要實現這一前景並非易事，但鑒于其意義重大，仍值得國際社會爲此而共同努力。
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