摘要

氣候變化的加劇對東南亞地區的自然環境、健康和經濟發展都産生了重大影響。氣候變化問題不再只是一個科學問題，而且也逐漸轉化爲一個政治議題。在此過程中，具備共有的知識基礎、相同的原則理念和共同的政策目標的認知共同體發揮了重要作用，其不僅影響了東盟國家決策者和民衆對氣候變化的認識和態度，還推動了東盟采取共同政策與行動以加強氣候治理，建設一個清潔綠色的東盟。

一、東盟氣候變化問題不斷凸顯

根據聯合國政府間氣候變化專門委員（IPCC）評估報告，在過去的150年裏，全球表面平均溫度增加了0.76°C，全球變暖不僅導致海平面上升，還導致台風、洪水、幹旱等極端天氣事件的增加和強度的加大。由于特殊的地理環境以及相對落後的經濟發展水平，東南亞地區在面對氣候變化不利影響時，表現出更強的脆弱性。根據亞洲開發銀行2009年發布的《東南亞的氣候變化經濟：區域審查》報告，在過去半個世紀，東南亞地區的平均氣溫每十年增加0.1-0.3°C，東南亞國家的降水量和降水天數都呈現了明顯的下降趨勢，海平面平均每年上漲1到3毫米，遠高于全球平均水平。2020年1月1日至2月7日期間，美國宇航局（NASA）的衛星監測了東南亞地表水含量的情況，數據顯示了東南亞地區的土壤濕度異常，NASA認爲未來幾個月湄公河流域的國家會面臨嚴峻的旱季。

氣候變化的加劇對東南亞地區的自然環境、人類健康和經濟發展都産生了重大影響。在厄爾尼諾現象加劇的年份裏，水資源短缺對于糧食生産、飲用水和電力生産都産生了不利影響；而在拉尼娜現象發生的年份裏，嚴重的降雨和台風導致洪澇災害，造成了人們生命財産的損失和生存環境的破壞。據東盟郵報（The ASEAN Post）報道，目前泰國約一半主要水庫的蓄水量已經低于50％，鹹潮的發生更是雪上加霜，直接影響了泰國多地的飲用水供應；在這個約1100萬人從事農業生産，農業在經濟發展中占有重要地位的國家，氣候危機極有可能引發社會危機。根據越南農業和農村發展部的數據，位于越南西南部的湄公河三角洲去年的雨季降水減少了8％，海水倒灌破壞了稻田，影響了稻米生産；如果水供應持續不足，整個湄公河流域可能會有94000公頃的稻田受到影響。緬甸更是過去20年因氣候問題而損失最多的國家，以及面臨氣候危機風險最脆弱的國家之一。《全球氣候風險指數2020》（Global Climate Risk Index 2020）指出，近年來緬甸的嚴重洪災影響了數百萬當地人的生活，造成超過10萬人死亡。據聯合國糧食及農業組織（FAO）估計，緬甸國內65%的稻田都受到了影響。緬甸（Myanmar Climate Change Alliance）氣候變化聯盟的數據也顯示，緬甸的季風期已從1998年的每年144天減少到125天，預計2041年緬甸極端高溫天氣的天數將達到每個月4天至17天。其他東南亞國家也面臨著氣候變化的挑戰。

由于氣候變暖還會導致病蟲害爆發幾率增大，東南亞水稻産量進一步受到影響，農戶的脆弱性再度增加。加之暴雨和洪澇災害加劇了土壤退化和水土流失，海平面上漲造成了土壤鹽漬化，東南亞居民爲了增加可利用土地而砍伐森林和燒荒——這不僅導致森林面積減少，還造成了嚴重的霧霾問題。氣候變化引起的蟲媒傳染病也在東南亞地區增加，登革熱和瘧疾的爆發就與厄爾尼諾年有極強的關聯性，人的健康受到了嚴重威脅。根據新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院下的東盟研究中心發布的“東南亞態勢”報告（The State of Southeast Asia 2020）顯示，氣候變化的惡性循環在人們最擔心的安全挑戰中排名第三（66.8%），僅次于“國內政治動蕩”（70.5%）和“經濟衰退”（68.5%）之後。氣候變化問題不再只是一個科學問題，而且也逐漸轉化爲一個政治議題。

二、認知共同體與氣候變化政治

氣候問題的政治化離不開認知共同體的推動。根據彼特·哈斯（Peter Hass）的定義，認知共同體（epistemic community）是指在特定領域具有認同的專業技術能力以及該領域事務範圍內政策相關知識的權威主張的網絡。認知共同體的分析路徑總體上是建構主義取向的，關注特定領域內共識的形成、傳播與傳承。認知共同體通過社會與國家間的聯系，將共識從社會傳達到政府，從某個國家推廣到其他國家，進而爲政治精英所接受並采用，從而改變集體決策的結果。首先，認知共同體占有大量專業信息，並通過分析和解讀信息賦予其具體的含義和價值判斷，將信息轉化爲知識。其次，認知共同體參與塑造決策者對特定問題的認知，影響決策者對問題的解讀方式，進而影響國家在地區性或全球性問題領域的利益和偏好界定。最後，在決策者形成國際合作的共識後，認知共同體還將努力維持相關的制度性安排以及向社會傳播這種共識。

需要特別指出的是，並非所有擁有專業知識的人士和專家都屬于認知共同體；比如，利益集團的成員可能有共同政策目標，卻不一定有共同邏輯思維；某些科學團體可能有共同知識基礎，卻未必致力于影響或改變政府政策。總的來說，認知共同體有如下幾個關鍵特征：（1）共有的知識基礎，這些專業判斷支撐了共同體成員對行爲原因以及可能的政策和預期的結果之間多種聯系的因果分析；（2）相同的原則理念，這些信念爲共同體成員采取社會行動提供了價值基礎；（3）共同的政策目標，共同體成員積極尋求影響政策制定的過程和結果並深信這些實踐能夠促進人類的福祉。

具體到氣候變化這個問題，正如英國學者安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）在《氣候變化的政治》（The Politics of Climate Change）一書中所述：全球變暖帶來的危險盡管看起來很可怕，但它們在日複一日的生活中不是有形的、直接的、可見的，因此許多人會袖手旁觀，不會對它們有任何實際的舉動。加之發展中國家、小島國聯盟、傘形集團、美國、歐盟等各方對全球氣候治理嚴重缺乏共識，在觀念認知、責任分配等方面矛盾重重，聯合國框架下的全球氣候治理有效性不足。爲了改變這一局面，近年來專家們在氣候變化領域中的政治參與程度是其他許多議題所不可比擬的，認知共同發揮了重要作用——從國際合作議程設置的角度來看，氣候變化問題被科學家界定爲由人類活動引起的全球性的重大威脅；科學界還通過各種研究報告和數據，推動決策者采取進一步措施，促進國際談判的深入；在執行層面，科學界結合環境非政府組織或其他利益相關方，共同推動政策的制定和實施。總之，不同層次和不同類型的認知共同體都對氣候變化與政治、經濟、社會等問題之間的聯系及相應解決辦法做出了價值判斷和智力支持，積極參與塑造決策者對全球氣候變化問題的認知，力圖影響氣候治理政策及合作行動。在東南亞地區，認知共同體也對東盟氣候治理産生了重要影響。

三、東盟的氣候治理政策及行動

爲了共同應對氣候變化，東盟作爲東南亞地區組織采取了一系列的政策和行動，“認知共同體”路徑很好地刻畫了其形成和發展的過程。首先，推動氣候變化問題進入東盟政治議程並傳播氣候變化問題的共有知識。1978年東南亞國家就成立了東盟環境專家組，並于1989 年將其升級爲東盟環境高官會議。東盟環境高官會議下設多個工作組，其中2008年設立的東盟氣候變化工作組是應對氣候變化問題的專門機構。本質上這就是一個認知共同體，共同體成員對氣候變化治理問題有著共同的知識基礎、共同的價值理念和共同的政策目標。東盟環境高官會議主要負責爲東盟首腦會議和東盟環境部長會議提供政策研究咨詢，揭示氣候變化與東盟政治、經濟、社會議題的相關和因果關系，以及傳播氣候變化的共有知識等工作。這一認知共同體越來越強調氣候變化的不利影響對于東盟國家的危害，也越來越關注自身應對氣候變化不利影響的脆弱性；相應地，東盟國家決策者和民衆對于氣候變化不利影響的認識也經曆了不斷加深的過程。可見，這一專家網絡對東南亞氣候變化問題的科學研究和價值判斷，很大程度上影響了決策者和民衆對氣候變化和治理問題的認知及態度。

其次，東盟環境高官會議爲形成東盟氣候變化治理的制度性安排提供政策解決方案和思路，影響東盟國家決策者的氣候政策偏好。東盟首腦會議是東盟最高決策機關，主要負責對東盟當前以及未來發展中的重大問題作出決策；而東盟環境部長級會議是東盟處理環境問題的專門機構，自1981年以來每三年召開一次會議審查地區環境合作協議的執行情況，討論新合作項目以及確定解決方案，在舉辦東盟環境部長級會議的其他年份，則舉辦東盟環境部長非正式會議。作爲東盟討論氣候變化議題的最高機關，東盟首腦會議早期針對環境治理問題出台了一系列的行動計劃，1997年發表的《東盟願景2020》還提出了建立“清潔綠色東盟”的目標；東盟首腦會議從2007年開始發布專門針對氣候變化問題的宣言，內容也得到不斷豐富和拓展。而作爲處理地區環境的專門機構，東盟環境部長級會議1992年首次提出要采取緊急措施應對氣候變化，2006年會議上通過的《可持續發展宿務決議》將氣候變化議題列爲環境宣言的組成部分，2012年會議通過了《東盟環境曼谷宣言》和《東盟共同應對氣候變化行動計劃》，2019年會議將氣候變化和海洋垃圾汙染等新出現的核心問題視爲需要地區采取集體行動來解決的巨大挑戰並通過了《東盟氣候變化聯合聲明》。其中，《東盟共同應對氣候變化行動計劃》是東南亞地區氣候治理的行動指南，東盟國家共同采取適應行動、減排行動、基金投資、技術轉移等綜合措施來應對氣候變化。東盟環境部長會議正是這些共同政策和合作行動的“幕後推手”，專家組成的認知共同體通過負責修訂東盟環境非正式會議形成的草案並提交給東盟環境部長會議審議表決，使其傳播的氣候變化相關共有知識對氣候治理的決策和執行産生影響。

在東盟就氣候治理形成合作的共識後，認知共同體的影響還將繼續維持地區合作制度的存續以及推進氣候變化共有知識的更廣泛傳播。從最初的設定議程和框定議題，到廣泛地傳播其內部的共有知識，認知共同體都在借助其跨國網絡産生現實影響：一方面，認知共同體推動應對氣候變化行動納入東盟共同體的建設框架內以進一步提升其戰略高度，並推動建立應對氣候變化政策實施的具體機制，包括包括清潔發展機制（CDM）、《東盟跨界煙霧汙染協定》（AATHP）、減少森林砍伐和森林退化引起的溫室氣體排放機制（REDD）、災害管理和應急響應協議（AADMER）等；以東盟環境高官會議爲代表的認知共同體還提出了建立農作物災害保險和損失補償機制的政策建議，後來被寫入《東盟應對氣候變化聯合聲明》並轉化爲實踐行動。另一方面，認知共同體不僅推動制定了《東盟環境教育行動計劃》，定期舉辦“東盟環境年”活動，還推動實施生態學校計劃和環境可持續示範城市計劃，開展東盟環境可持續發展電影節活動等，致力于加強東盟國家民衆對氣候變化的認知，以對地區氣候治理産生更廣泛深刻的影響。

認知共同體在東盟的氣候治理中發揮了重要作用。共同體成員在氣候領域不但有著共同知識和共同信念，而且有著共同的政策目標，推動了東盟采取共同行動應對氣候變化。面對日益嚴峻的氣候危機，東盟各方還需形成合力，繼續基于靈活有效、共同但有區別的責任等原則，通過實施減排和適應措施，增強區域和國際合作以解決氣候變化問題及其對于社會經濟發展、人類健康和環境的影響。

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作者：陳旖琦，海國圖智研究院研究助理，現爲中文出版物《東南亞觀察》編輯，研究興趣：中國-東盟關系，區域一體化。

本文摘自《東南亞觀察》第三十七期，轉載請注明出處。

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