內容提要：綜合國內外學者有關城市管理內涵的闡述，將城市管理的職責界定爲城市政府爲城市居民所提供的軟、硬兩方面的公共服務，即城市的公共空間規劃和管理、公共基礎設施的建設和維護、社區建設與管理以及基本社會服務供給。城市公衆對公共服務的需求及其變化、城市社會經濟與技術發展等環境因素以及公共管理理論演進所引領的城市政府治理機制建設是驅動新加坡城市管理制度變遷的三個維度。新加坡“超前治理”的城市管理理念以居民需求爲導向、技術革新爲手段、公共管理的理論發展爲引導，並建構在其特殊的社會、經濟、政治和文化環境之上。
關鍵詞：超前治理；城市管理；體制機制
一、引言
城市不僅是一個國家或者地區的政治、經濟、文化、科技和教育中心，同時也是經濟增長的引擎，城市的興衰關乎國家的興衰、城市的發展關乎國家的發展。然而，高速城市化對于一個城市，乃至一個國家，既是千載難逢的曆史機遇，又是嚴峻的挑戰，尤其是對發展中國家而言。諸如城市生態環境建設和汙染控制，城市曆史文化資源的保護，城市硬軟件設施建設，城市産業結構調整與布局，城市規劃、建設和管理相互之間的銜接，城市人口迅速增加而帶來的住房建設、垃圾處理、交通擁堵、教育資源配置和就業等問題，城市貧困人口增加帶來的社會管理困境，以及城市政府治理機制轉變等，這些不斷出現的問題制約著城市的進一步發展，也考量著城市政府的管理水平。
作爲發展中國家，目前我國很多城市正在面臨著或者將要面臨著上述這些問題，各地城市政府也正在不斷探求著城市管理體制和機制的創新，希望能夠破解諸多的城市發展困境。如2004年北京市東城區率先試行“網格化”城市管理，接著北京市朝陽區、揚州市、廈門市、貴陽市等很多城市先後引入了這一管理模式。目前，這一模式已經形成了“一級指揮、兩級監督、三級管理”的城市管理體系，實現了“分工明確、責任清晰、處置及時、無縫覆蓋的‘大城管’格局”；2007年，深圳市集中了工商、規劃、環保、水務、衛生等部門的部分行政處罰權，借助數字化城市管理平台，形成了以綜合執法爲特色的城市管理模式；2009年2月，南京市成立了由市長任主任，分管副市長擔任副主任的城市管理委員會，成員單位包括23個市級相關部門和各區縣政府，市城管委下設城管辦，協調全市的城市管理工作，主任由分管副市長兼任，城管辦又下設10個小組，執行具體工作，“南京模式”體現了“權威、綜合、統一、協調”的特點。
然而，這些被冠以“某某模式”的城市管理體制看似各不相同，但是細究起來，“創新”不外乎兩個方面：
1、管理機構調整。成立一個市領導挂帥的協調機構，即城市管理委員會（簡稱城管委），綜合協調分散于各個職能部門的管理職責，體現領導重視。然而，這種“大城管”模式除了進行機構上簡單重組以外，沒有對具體的管理邊界、管理方式、管理機制作相應改革，實行了一段時間收效甚微，並未從根本上改變當前城市管理的困境，因此，一直以來備受爭議，以至于廣東省委省政府2014年7月批准東莞市終結“大城管”模式，重回“誰審批、誰監管”的老路。
2、建立一個高科技數字管理平台。將城市劃分成“萬米網格單元”，形成“全地域覆蓋、全時空監控、全過程管理”的數字城管，然而，這一高科技的管理方式僅僅停留在“數據庫建設、公共信息平台建設以及應用系統開發”等硬性的指標方面，法律規範、管理流程再造、人才建設等“軟”的問題遠未涉及。正如原建設部副部長仇保興所評價的：重平台建設、輕管理跟進；重硬件建設、輕實用效果；重新建擴建、輕資源整合，即“三重三輕”。因此，目前的數字城管根本沒有觸及“那些更深層面的結構和秩序，比如說權力關系、政治關系和監督程序”，只是“以一種提高效率和能力同時維持現狀的方式，將信息系統納入現行的軌道”（簡·芳汀，2010：18）。
之所以在城市管理領域出現這樣的亂象，究其原因，是由于目前我國的城市政府沒有對城市管理的內涵進行比較深刻地解讀[1]，對城市管理體制演進的曆史脈絡也缺乏足夠的了解，因此，在分享新加坡的城市管理經驗之前，本文有必要先厘清城市管理的概念，以及推動新加坡城市管理機制創新的內在驅動力。
二、城市管理的概念辨析
1、西方學者對城市管理概念的爭論
西方學者對城市管理內涵的理論探索可以追溯到上個世紀70年代至80年代，早期的一些學者認爲，城市管理只是擁有可分配資源的城市管理機構和需要資源的城市基層社區之間的“中介”，因此，所謂的“城市管理根本就不是一個理論，甚至談不上是一個普遍認同的觀點，它只是一個研究的框架”，從實踐來看，城市管理“與城市內部的權力關系、城市的特性以及城市的經濟社會結構之間有著明確的關系”（Williams，1978），城市管理的目標就是“提供基礎設施和服務”，在“權力行使的過程中，哪些人擁有執行權就是非常核心的問題”（Leonard，1982）。按照這一觀點，“委員會制”、“市長—議會制”、“議會—經理制”等形式的市政管理結構在本質上都是對市政權利的不同分割。
隨著城市的發展，城市政府的職能也發生了相應的變化。到了上個世紀90年代，西方學術界對城市管理的內涵進行了激烈的思辨（Stren，1993；Mattingly，1994；McGill，1998），然而一直沒有取得共識（Werna，1995；Obeng-Odoom，2012）。在這一輪的辯論中，西方學者對城市管理的內涵有了一個大體的輪廓，即城市管理至少應該包括這幾個方面：1、城市政府的規劃能力，尤其要考慮到“規劃的動態性”（Clarke，1992）；2、城市的公共基礎設施建設和維護，如道路交通設施、汙水處理設施、供水設施、供電設施、城市衛生設施、住房建設、棚戶區（squatter settlement）改造以及維修翻新等（McGill，2001）；3、一些關乎到城市居民生活品質的基本的公共服務供給，如基礎教育和醫療服務、環境保護、城市家庭福利的增長等（Steinberg，1991；McGill，1998）。一些實踐部門也參與到討論中，如世界銀行都市和城市管理項目認爲：城市管理應包括的關鍵內容是政府財政、城市競爭力、提升城市吸引私營部門投資的吸引力、提升就業率、更高效地提供公共服務、環境保護等；聯合國城市管理項目認爲，城市管理的主要任務是制定城市發展戰略規劃、建立城市各參與主體間的合作夥伴關系、提供公共服務等[3]。而在基礎設施的建設過程中，技術和工程項目投入是非常重要的，並且隨著現代科技的發展，信息技術對于城市規劃和城市管理的重要性日益凸顯（Chakrabarty，1998），更進一步地，城市管理的思想和理念也是不斷更新的，這種調整是伴隨著公共管理研究範式的演進而進行的（Werna，1995）。
有些學者從評估城市管理績效的角度闡釋了城市管理的內涵，其中Davey（1993）的論述比較全面，他認爲評估一個城市的績效應從以下六個方面著手：1、技術能力：擁有基礎設施投資的選擇、設計和執行能力，同時也包括後續的運營和維護方面的能力；2、資源利用效率：即在人力、物力和財力使用上具有效率，這種效率是通過預算、項目評估、人事管理以及程序執行獲得；3、財政的可變性：這種可變性建基于積極的稅收基礎的開發和正確的財務管理；4、對城市不斷增長的需求的回應性：有能力提前（至少同步）爲城市的發展和服務作出規劃；5、關注城市的貧民：通過幹預來提升城市貧民獲得住所、基本服務和就業的機會；6、環境保護：通過提供公共服務以及規制私人部門來達致。在Davey的視野中，城市政府的運行管理能力和財務能力也屬于城市管理的範疇，之所以如此，是因爲城市管理的推動力主要來自于強有力的地方政府或城市政府，爲保證城市規劃和基礎設施的有效性，政府的職能建設和財務能力是城市管理工作得以順利推進的重要保障（McGill，1994、1998）。Davey的六個指標中提到了城市政府需要回應城市居民的需求，提前規劃城市發展和服務，而這已經成爲當前城市管理和城市政府關注的重要內容。
80年代開始，隨著新公共管理運動的興起，各類非政府組織和志願者在城市公共服務遞送中的地位不斷顯現，學者們開始批評政府部門對基礎設施和公共服務的壟斷。認爲城市管理要“吸引私人部門參與公共産品的供給，政府和私人部門結成夥伴關系，相互合作共同提供公共服務，以提升服務效率”（Davey，1993；Warner & Hefet，2008）。但是，政府需要制定並實施一系列的規則（正式制度），爲這些互動行爲“確立正規化的基礎”（Kooiman，2003：4；羅西瑙，2001：2），尤其是在公私合作過程中，對于合同的管理非常重要（Levin & Tadelis，2010；Hefetz & Warner，2011），以“降低參與主體之間達成合意契約的成本”（Greif，1994）。
城市管理工作是一個整體性的概念，涉及到城市政府的各個部門，因此，有效的城市管理需要跨部門的合作，需要全面提升城市政府機構和非政府組織的能力，協調和整合國家層面和地方層面城市管理機構的行爲，動員城市的資源，提高投資效率，降低運行成本。由此，城市管理的內涵大大豐富了，不僅包括城市管理機制的設計與運行（Stren，1993；McGill、 2001），也涉及到城市管理者遞送服務的方式（McGill，1998；Chakrabarty，1998），換言之，引入第三部門、構建城市管理的參與機制也成爲城市管理的內涵之一。在此基礎上，McGill（1998）提出城市管理必須要涉及以下主題，1、誰是城市管理的推動力量？政府還是城市建設過程中的所有參與者？2、城市管理的機構建設，要解決部門利益和城市管理跨部門、綜合性的特點之間的沖突，確保職能機構與城市管理的戰略議題相匹配；3、要解決城市戰略規劃和城市日常經營活動之間的矛盾。其中的第一條就是參與問題。
隨著治理理論的發展，“城市治理”的概念悄然興起，西方學者對城市治理的內涵展開了討論，Harpham和Boateng（1997）強調了厘清城市治理內涵的重要性，並梳理了四個維度，即技術、政治、機制和文化來考察城市是否達到善治。拉比諾維奇(Jonas Rabinovich) 對比了“城市管理”與“城市治理”的概念，認爲傳統的單一主體的城市管理必然走向主體多元的、更具回應性的“城市治理”，分權（decentralisation）、企業主義（entrepreneurialism）和民主化（democratisation）三個維度構成了城市是否達到善治的評估標准（Obeng-Odoom，2012）。可見，“協調、整合公共和私人部門的所有行動”已經成爲城市管理的主要職責之一。如在非政府組織高度發達的美國，州政府和地方政府與非營利組織的夥伴關系已經成爲非政府組織發展的重要因素（Van & David，2003；Marvel & Howard，2008），非政府組織也會因合並、聯盟或者吸納而與地方政府組織合作（Malatesta & Smith，2014）。城市的治理時代使得“城市間競爭日趨激烈，從福利國家模式走向經濟發展模式的城市更像是城市企業家”、“城市爲吸引投資而發展富有地域特色的區域文化”、治理強調分權，使“城市與國家之間的關聯度減弱”、城市政府更多地“尋求與跨界組織的合作，不僅跨城市邊界，還可能是跨越省界，甚至是跨國界的組織”（Kearns & Paddison，2000）。這種合作治理或者說“參與式治理”（Baiocchi，2003）“以平等主體的自願行爲打破了公衆參與政府過程中的中心主義結構”，“不僅拒絕統治型的集權主義的政府中心主義取向，也不贊成旨在稀釋集權的民主參與型的政府中心主義取向。”（張康之，2008）。可見，城市治理涉及多層次的互動，爲地方政府服務的創新提供了機會，私人部門、志願組織和社區廣泛參與公共服務供給，這同樣考驗著政府的監管能力。
2、我國學者對于城市管理內涵的認識
我國城市管理實踐起步較晚，因此，國內學者對城市管理的研究也比西方學者稍晚，總體而言，學界對城市管理的關注興起于本世紀初。表1和圖1是1990年以來我國學界關于“城市管理”研究的文獻數量。表中數據來源于萬方數據（包括期刊論文、學位論文和會議論文），檢索方式：分別按照關鍵詞和主題爲“城市管理”進行檢索。
從文獻中可以看出，我國自上世紀90年代末以來，掀起了城市管理研究的熱潮，近年來相關研究的文獻數量有所下降，研究城市治理的文獻相應增加。這些文獻大部分探索我國的城市管理機制（或者稱之爲“城市管理模式”），也有少部分涉及到城市管理的內涵。在2000年至2010年期間，我國很多高校相繼成立了公共管理學院，加強了公共管理學科建設和公共管理理論的研究。西方國家公共管理理論的成果被大量介紹到我國，如新公共管理理論和治理理論差不多在同一時期引入我國，這一方面加快了我國學術界與國際的接軌，另一方面也使得一些學者對“城市管理”和“城市治理”的概念和術語在使用上沒有做嚴格的區分，常常是二者並用。
在《中國城市管理新論》一書中，饒會林、郭鴻懋和王明浩（2003）將城市管理概括爲“四大服務”和“五大職能”，“四大服務”分別是城市基礎設施建設與服務、與企事業發展相關的綜合服務、與居民生活相關的綜合服務以及城市科學文化普及教育服務等，“五大智能”分別是導引、規範、治理、服務和經營等。可見，他們對城市管理的內涵界定是非常寬泛的，不僅涉及到城市的建設和服務，還涉及到城市的經營活動。可以理解爲城市政府應該對城市行政轄區內一切人、事、物進行管理，包括政治、經濟、社會、文化等各個領域（周坤、翟寶輝，2010）。持類似觀點的學者還有高梅生(2007)、陳強和尤建新(2008)、連玉明(2009)和張國慶(2010)等，他們都認爲城市管理是對城市發展和人居環境所進行的控制和治理活動的總稱，是城市政府與公民、第三方機構、企業組織等構成的多元城市主體一起，綜合運用行政、經濟、法律和教育等手段對市政、民政、財政、行政等四個方面等進行管理，或言之，城市管理是對城市的公共事業、公用設施、公共事務等城市設施以及經濟、社會和文化等方面進行全面的、綜合性管理，最終目的是滿足城市的社會和經濟發展需求，改善居民生活質量，提高城市的公共福利。
鑒于城市管理實際運行情況，一些學者並不贊同將城市管理職責界定得如此寬泛，認爲政治、經濟、社會、文化這些在基礎設施平台上開展的活動是城市的衍生功能，都有專門的管理部門，因而不應再納入城市管理範疇。正如住建部政策研究中心城市建設與管理研究處處長翟寶輝所說，“城市管理應該有所爲有所不爲，不是什麽都要管”，城市管理主要是維持基礎功能的正常發揮，保證城市公共空間有序協調。中國城市管理體制及其機制研究課題組也認爲“城管應當管也只能管城市基礎功能和城市公共空間，而衍生功能即人類各種政治、經濟、社會活動，則不應當由城管去管理”。
有些學者更關注城市管理的公共服務性，認爲提供公共服務是“城市最基本的特征”（姜傑、邬松、張鑫，2012）。金南順（2005）進一步提出城市公共服務有三個基本問題，依照邏輯順序依次爲：爲誰服務、是什麽服務以及如何服務，並得出結論：1、城市公共服務應更加關注普通市民；2、服務內容應根據城市的具體條件和市民的實際需求而調整；3、城市政府應致力于爲市民提供無縫隙的、市民滿意的公共服務。
綜上所述，國內學者對城市管理內涵的诠釋基本上可以概括爲廣義和狹義兩種。狹義的城市管理包括環衛、園林、綠化、城監等管理與控制活動，廣義的城市管理是指按照城市市場經濟規律，城市政府進行的城市資本營運、城市經營、城市整體運作等經營管理活動，即把城市當作企業那樣去經營（王爲一，2002）。張小明、曾凡飛（2010）對城市管理三個層面的劃分正好契合了廣義和狹義的城市管理：第一個層面是市政、園林、環衛、綠化等日常的城市管理，基本上就是“小城管”（狹義城管）的職責；二是社區建設、社會管理；三是開發、經營和發展城市經濟，即廣義城管。
3、對城市管理內涵的界定
根據國內外學者對城市管理內涵的研究，本文認爲城市管理可以界定爲城市政府爲城市居民所提供的軟、硬兩方面的公共服務，具體包括四個方面：1、城市公共空間的規劃和管理；2、城市公共基礎設施的建設和維護；3、城市的社區建設與管理；4、城市基本的社會服務供給，包括社會福利、健康和安全等。
城市管理涉及到兩個方面的問題：1、城市政府的管理機制和職能範圍，即城市政府的機構建設。因此，城市管理的職能是有邊界的，不是什麽都管，本文稱之爲“城市管理的職能邊界”；2、城市公共服務的遞送形式是多樣化的，並非政府獨家壟斷，當前更加強調政府和社會的合作共治，而且社會能夠承擔的職能盡量交給社會，政府減少幹預。也就是說在城市管理過程中，政府和社會之間是有權力邊界的，本文稱之爲“城市管理的權力邊界”。
三、城市管理制度變遷的驅動因素
基于城市管理的內涵和國內外文獻，本文認爲至少三個變量構成了驅動城市管理制度變遷的基本維度。首先，城市管理既然是城市政府提供的軟硬件服務，那麽城市公衆對公共服務的需求及其變化就必然是維度之一，它影響著城市政府的政策取向；其次，城市社會經濟環境因素對于城市社區建設與管理的模式和服務遞送的方式有著重要的影響，而技術發展則對城市基礎設施建設和城市管理創新有著決定性的作用；公共管理理論發展（或稱之爲研究範式的改進）引領的城市政府治理機制和社區治理模式的變遷。具體而言：
1、公衆的需求：城市管理是城市政府提供的公共服務，而公衆的需求就是驅動城市公共服務遞送方式（或言之“城市管理模式”）和城市公共服務的內容（也就是“城市管理內涵”）變遷的重要因素，爲了保證服務遞送的質量（或言之“城市管理的績效”），城市政府就應該確保對公衆需求的回應性和公衆的參與程度。這種回應性表現爲服務提供者積極面對服務對象提出的要求，然後采取果斷的行動提高相關信息的傳遞速度和精確度[1]。只有提升公共服務的回應性和公衆在政策制定和執行過程中的參與程度，才能提高公衆對城市服務的滿意度，“增強政策合法性的機會”（Neshkova,2014），增加城市公衆對城市政府的信任度，減少城市執行過程中的對抗性。
2、社會經濟與技術環境：城市的社會、經濟和技術環境對城市的發展有著重要影響，“有效的城市增長的制度框架不僅依賴于城市的管理、城市管理者的政策與動機，也依賴于城市運行的經濟、政治、社會環境三個要素以及這三個要素的相互作用”（Davey，1993）。隨著政府從管控型社會治理模式跨入服務型社會治理模式，城市治理也更加注重治理主體多元化、手段多樣化。這就意味著城市政府、市場與社會等多主體之間的“合作治理”，以新的方式互動，應付日益增長的城市社會及其政策議題或問題的複雜性、多樣性和動態性（Ansell & Alison，2007；Emerson，2012）。近年來，技術發展對城市管理模式等産生了越來越顯著的影響，技術不僅體現在工程科技水平上，還體現在電子信息技術的發展上，新興技術促進了城市管理手段的創新，電子政務、數字城管和智慧城市等管理方式或者概念都是伴隨著信息技術的發展而産生的。
3、公共管理理論的演進：公共管理理論的發展的演進給政府管理機制變革提供了理論依據。隨著治理理論的興起，打破政府在公共服務遞送過程中壟斷地位的呼聲漸高。治理理論強調政府讓渡權力于社會，更多地由非政府部門來承擔公共服務的遞送服務；治理理論更加強調社會參與，試圖借助特定的社會組織形式內在的結構性力量進行總體性的協調，使相關社會主體“體會到這種組織形式的好處，並對他們的義務的性質和權利的範圍形成明確的和切合實際的概念”[2]，並將這種參與熱情轉化成現實的、有秩序地自覺行動。新近的網絡組織理論更加強調公共部門、私人部門通過合作與契約共同爲公衆提供服務，這一方面意味著公共服務供給的分權化和去中心化，另一方面也需要政府部門提升網絡的管理能力（Provan & Lemaire，2012）。
四、超前治理：新加坡的城市管理理念
新加坡1965年建國時人口大約只有180萬，隨著城市的快速發展，人口急劇膨脹，到2014年人口接近550萬人，預計2030年可能達到690萬。在發展過程中，新加坡也曾面臨著上述“城市病”問題的困擾：城市人口激增導致住房短缺，大部分人只能住在棚屋中，只有9%的人能住上像樣的房子；城市汙染嚴重，美麗的新加坡河一度成爲一條“臭水溝”；就業不足，街頭小販泛濫，其無序經營使得城市垃圾遍地、汙水橫流；多種族人群雜居，民族沖突不斷發生等等。但是新加坡政府很好地解決了這些問題，將這座建國之初不被看好的城市國家建設成爲經濟高度發達、國民安居樂業、種族和諧、社會治安良好、環境優美的花園城市，新加坡的城市發展和治理政策備受各國政要和學者推崇，成爲國際上很多城市效仿的典範。
新加坡政府在城市管理過程中不是對這些因素的被動適應，而是根據發展的趨勢提前規劃、提前設計、提前布局，體現了“超前治理”的思想，圖2是這一思想的整體框架：
1、新加坡的城市治理理念的驅動因素
新加坡的城市管理充分體現了三個維度，即公衆需求、技術變革、公共管理理論演進等諸要素的綜合作用。
首先，公衆需求是新加坡政府制定和調整城市政策的方向標。爲了使政府更好地了解民意，在“政府與人們之間建立起一道有效的雙向溝通橋梁，從而縮小政、民之間的距離”，新加坡政府通過購買服務的方式聘請多家調查公司幫助政府了解民衆需求。其中著名的公司有：Forbe調查公司，主要服務于警務部門；NUH Research（新加坡國立大學健康研究）調查，主要服務領域是公衆健康；IPSOS調查，主要了解中小企業（SME）的發展與需求；還有Nielson、Mediacorp等相對綜合性的調查公司。這些調查機構已經成爲政府的“眼睛”和“耳朵”，幫助確保政府的公共政策供給能夠與居民的當前與未來需求相一致。政府根據調查反饋，第一時間了解居民的需求，精英領導層根據居民需求的特點和變化趨勢作出預測，提前預判，並設計和制定相應的政策。在政策的制定過程中，政府也會多次召開民意咨詢會，了解公衆對現行政策和未來可能實行的政策的反饋意見。
其次，新加坡的城市管理政策體現了公共管理理論的最新進展。新加坡是典型的精英管理型國家，政府部長和重要骨幹成員大都畢業于西方發達國家名校，對公共管理理論的研究比較深入，其政策制定和執行充分體現了公共管理理論的新發展。其一，新加坡建構了一套政府主導、社會組織和志願者廣泛參與的社區治理模式。新加坡的社區治理是典型的“政府主導下的居民自治模式”，政府起著引導和規範的作用，而社區治理則是依靠社區社會組織和志願者的廣泛參與，實現“自我管理、自我發展和自我教育”。其二，政府大量地向私營機構或者社會組織購買服務來實現城市公共服務的供給，如政府部門建屋發展局（HDB）主導的公共住房建設（DBSS模式的公共住房）非常注重吸引社會資本參與，面向2030年的“sky-land”規劃本身就是建立在政府、私人組織和居民共同參與的基礎之上，這些治理理念都充分體現了城市治理理論思想的新發展。
第三，新加坡的城市管理體現了與科學技術的新發展。新加坡著名的“新生水”工程、環境治理以及“智慧城市”建設等等都體現了高科技和現代工程技術的進步，政府管理的思想和手段也隨著高科技的發展而不斷調適。IBM給出了智慧城市基本特征的界定：全面物聯、充分整合、激勵創新、協同運作等四方面。即智能傳感設備將城市公共設施物聯成網，物聯網與互聯網系統完全對接融合，政府、企業在智慧基礎設施之上進行科技和業務的創新應用，城市的各個關鍵系統和參與者進行和諧高效地協作。發展智慧城市被很多學者公認爲促進城市社會經濟發展，實現資源環境相協調，提高城鎮化質量、緩解“大城市病”的重要手段。
然而，“當我們試著建立虛擬政府的時候，爲了政府和經濟而進行的信息基礎設施投資，最困難的不是硬件，而是軟件和制度建設”（簡·芳汀，2010：67）……“因特網盡管爲大幅度改善跨組織的傳播提供了可能，但是這些好處只有內嵌在合適的認知、文化、社會和正式的規範、規則、關系中，才可能得到實現”（簡·芳汀，2010：88），因此，智慧城市建設不應該僅僅強調物聯網、雲計算等新一代信息技術的應用，而應該更加突出以人爲本和用戶參與，智慧城市應該是一個開放的系統，其特征表現爲“全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用以及以人爲本的可持續創新”。新加坡的智慧城市建設遠遠不是普及計算機擁有率或者架設幾條光纜那麽簡單，也不是當前我國部分城市熱衷的“萬米網格”數字城管，它更是一種理念上的重構，是一種城市治理機制的升華；它基于知識社會的發展搭建一個協同、開放的平台，實現城市管理的精細化；它整合軟硬件資源，立足長遠，滿足城市居民新的、未來不斷出現的需求。
2、新加坡建構超前治理理念的基礎條件
新加坡獨特的社會文化環境支撐著“超前治理”的城市管理思想，具體體現在以下幾個方面：
（1）精英治理：政治精英將公共管理理論的新進展及時與新加坡的城市治理實踐相結合，同時確保對公衆需求回應渠道的暢通性。雖然新加坡在制度上比較傾向于西方體制，但是很多具體的政策執行體現了不同于大衆民主的精英管理。這是因爲建國之初，面臨著資源嚴重短缺之時，“人們還是更願意將資源控制的權力交付給一個自上而下的權威機構、以此限制人們的資源使用行爲”（Tyler & Degoey，1995），一個強有力的精英政府更可能帶領國民走上更快的發展道路。因此，李光耀在建國之初就確立了“精英治國”，即由最優秀的人才來領導國家的治國方略。
現任總理李顯龍關于良治四信條的第一條就是：“領導是關鍵。我們需要能作正確決定，而未必是討人歡心的決策的領導人。我們需要具備道德勇氣和正直的領導人，承認並糾正過去的錯誤，同時明辨哪些政策已經過時，需要改變。這正是爲什麽我們盡力確保公共服務系統延攬全國部分最優秀人才。我們要求在公共服務裏有優秀領導人和能幹的公務員，推動我們的招聘、事業發展和報酬制度”。國際機構Ketchum在2011年對新加坡、美國、英國、法國、中國等12個國家的3759人進行網絡調查，調查內容爲受訪者對本國政治、商業和宗教界領袖的評價。結果顯示，新加坡居民對政界領導人的滿意度很高，認爲這些領導人在處理國際或者國內事務時展現出有效的領導素質。最受新加坡人重視的領導才幹有：能夠冷靜應對危機（68%）、以身作則（66%）、以公開透明的方式與民衆溝通（65%）、能夠清楚勾畫出長期願景（63%）。新加坡正是因爲有這些“優秀強悍的領袖當政”，才可以管理的很好。
爲了保證政府不脫離公衆，除了上述的那些調查公司，新加坡政府還有自己的民意收集機構。1985年4月15日，在時任國務資政的吳作棟的推動下，新加坡設立了民意處理組，使之成爲“新加坡人討論的平台，從中了解重大政策，提問、提出建議，並參與制定解決方案”，當然這並不意味著精英治理的新加坡會在制定每一項政策前都會咨詢民衆的意見，“或是在制定政策時走討好民衆的路線”，小組的重要責任是“聆聽和講解”（民意處理組，2006：9-11），“小到個人投訴，大致民衆對政策的意見”（民意處理組，2006：63），民意處理組都會仔細聽。一方面聽取民衆對社會問題和國家政策的意見，以便迅速回應民衆的訴求，並對現行政策作出適當調整，另一方面向民衆解釋、解讀政策，增進其對公共政策的理解。民意處理組獲得民意的渠道主要有：對話會、人民論壇（People’sForum）、茶會、公共論壇（Public Forum）、民意調查（Surveys and Polls）、公共咨詢網站以及出版刊物等，收集到的意見從1985年的1527個增加到2005年的5380個。對話會一直是民意收集的最重要的方式，民意處理組舉辦的每次對話會都會邀請多名基層領袖，並安排不同種族、行業、年齡的人參加，以反映不同階層的民衆的意見，舉辦次數也從1986年的不到20場增加到2005年的48場。
（2）經濟發達且自由度高：新加坡市場經濟高度發達，2013年人均GDP爲54,775美元，居世界第八位。根據美國傳統基金會與《華爾街日報》2013年的“經濟自由度指數”排名，新加坡僅次于中國香港，居世界第2位。2014年標准普爾對新加坡的主權債信評級爲長期“AAA”、短期“A-1+”，顯示了該國“財政和外部狀況全面強勢、決策有力而且政治穩定”。這些都大大吸引了國外資本進入新加坡，尤其是金融資本的進入使新加坡成爲全球金融中心。
（3）法制：新加坡具有完備的法律體系，“嚴密的法網覆蓋了社會經濟的各個方面”（孔慶山，2012：118）。新加坡以嚴刑峻法聞名于世，至今仍然保留著鞭刑和絞刑等殘酷刑罰。鞭刑不僅適用于重罪者，有些輕罪者也難逃此刑，如《破壞法》規定對塗鴉、亂貼海報者適用鞭刑[7]。輕罪重罰的做法反應了新加坡功利的立法原則，即“既然無法對所有的輕微犯罪者處以刑罰，只對被發現的輕微犯罪者施以重刑，相對于發現所有輕微犯罪者來說，更有效益”（潘光政，2014）。
新加坡被世人戲稱爲“Fine City”，隨處可見罰款標志，新加坡罰款之多、之高令人瞠目結舌，如吐痰被抓住，第一次罰款1,000新元，第二次罰款2,000新元，第三次就要被罰5,000新元以上；新加坡的很多場合都不允許吸煙，在非吸煙區吸煙，會被處以最高1,000新元的罰款；酒駕，初犯被處以1,000-5,000新元罰款或6個月以下監禁，再犯將被處以3,000-10,000新元罰款或1年以下監禁，並吊銷駕照；公共場所鬥毆將被處以1年監禁或者1,000新元罰款，或者二者並罰。在新加坡，嚴禁攜帶口香糖入境，這種“連吃口香糖的自由都沒有”的嚴格規定，著實讓西方人特別是美國人感到很不習慣。
（4）多元的文化價值：新加坡是多種族、多文化的社會，華族、馬來族和印度族都有著自己傳統的文化價值觀和風俗，在唐人街（又稱“牛車水”）、小印度和阿拉伯街保留著充滿民族特色的街道和建築。新加坡政府處理民族問題和建立國家認同的基本原則可以概括爲4M原則，即多元民族主義（Multiracialism）、多元語言（Multilanguage）、多元文化（Multiculture）和多元宗教（Multireligion）。爲了實現國家認同，新加坡政府采取三個基本策略實現國家認同：第一，發展經濟，爲民衆提供更多、更豐富的物質財富，讓各種族人民從中獲益；第二，在各種族之間建立更多聯系；第三，建立新加坡人民和國家緊密聯系（李志東，2014：69-71）。
新加坡的多宗族、多元文化影響著新加坡的公共政策供給，如新加坡的住房政策規定組屋區每個社區、每幢公寓華人、馬來人和印度人的人口占比都不能超過相應的比例，從而形成了“各民族比鄰而居、種族雜處的新型社區”（李志東，2014：87）；爲了體現種族平等，新加坡除了公曆新年（即元旦）以外，每年還要過3個新年，分別是華人新年、印度人新年，即屠妖節（ Deepavali）、馬來人新年，即開齋節（Hari Raya Puasa）。新加坡的種族和文化政策充分照顧到了每一個族群的曆史傳統，處處體現著民族融合的特點和“一個民族、一個新加坡”的治國理念。
（5）廣納人才、構築“技術高地”，提升高新技術的競爭能力：新加坡政府從上個世紀90年代開始就非常注重引導知識經濟的發展，如今已經形成化工、電子、生物制藥、現代傳媒、現代物流和金融等多個産業集群，電子産品、石油及相關産品、包括生物制藥在內的化工産品等穩居出口的前三位，占出口比重的2/3以上。新加坡的垃圾焚燒發電、汙水處理技術、新生水技術等都是當前世界上最先進的技術，其中“新生水”技術2007年還獲得斯德哥爾摩工業水獎，新加坡還設想依托其“新生水”技術打造“環球水樞紐”，發達的電子信息技術和電子信息産品制造能力爲新加坡“智慧城市”建設提供了強大的技術支撐。新加坡致力于打造“科技高地”，提升科技競爭力，大力投資高科技體系基礎設施，重點發展信息和通信技術、電子制造業和生命科學等高科技産業，並對知識産權進行嚴格地保護，努力將自己打造成爲全世界高科技産品的“試驗田”。
本文選自總第36期《公共政策研究》，作者徐林系浙江大學公共政策研究院首席專家、浙江大學公共管理學院教授。