一、摘 要
新加坡通過實施出口導向型的工業化、就業至上、反福利主義、中央公積金制度、公共住房計劃、多元化援助、社區發展理事會、民族自助組織、就業入息補助計劃等減貧行動，實現新加坡從大英帝國統治末期日益衰退的貿易城邦國成爲世界一流的、以資本輸出爲主的經濟體。 所有這些政策一直被執政黨的意識形態承諾所引導，減貧不是向任何個人直接散發現金，除非在最緊要關頭，這是爲了避免破壞人民的工作道德，降低在全球市場的國家競爭力，同時保證政府的地位是堅不可摧的。所有這些政策都爲了減少貧困。考慮到國家經濟增長的成績和國內物價水平的上升。很明顯，人民行動黨在實現他的社會經濟政策目標是非常成功的。 雖然這些政策是成功的，然而貧困仍然以越來越高的頻率發生，收入不平等繼續擴大。然而，這僅僅影響了這個社會的一小部分。政府看不到任何可能性或者理由去影響整個人口，大部分是經濟增長的。貧困以及伴隨的社會經濟問題被視爲剩余問題來管理，通過政府和自願性財富組織的聯手或者單幹。政府提供另外的經濟援助的特別行爲通過對國家年度剩余的一部分再分配，暗示不情願地分發現金給需要的人，同時他希望這不會影響到工作倫理，經濟利益和剩下的那部分人口。在這種情況下，失業人員和失業貧困必須依賴于私人慈善組織和博愛以及國家攻關經濟的表現以及政府剩余的變化。
二、背 景
1. 東亞地區的機遇
東亞地區進入出口導向型工業化，是在一個有利的時期，這期間是制造業從西方發達國家和日本轉移低端制造業到低生産成本/低廉勞動力地區，以逃避本國的高價勞動力。在這期間，顯著的是，對于資本剝削亞洲三個最大的剩余勞動力供應地是無法利用的：中國對資本主義不感興趣；印度忙于自己的社會主義方式，這種模式是基于國有經濟和進口替代；印尼深陷其1965年政變和大屠殺的政治動蕩中，到1970年轉變成一個石油資源國。這就導致了新加坡、香港、台灣和韓國，從20世紀60年代到20世紀80年代初期對于境外投資有很少的競爭。
2. 勞工運動的興起
20世紀50年代新加坡經濟發展的障礙之一就是動蕩的勞工運動，而在某種程度上，勞工運動正是人民行動黨在其非殖民化鬥爭中由其自身所煽動的。當新加坡被授予國內自治權時，根據1959年的假設立法權，李光耀和其英國教育的同事開始排斥黨的左翼成員，並在1963年未經審判對後者的幾個工會領導人的政治拘留中達到高潮。左翼黨最終被清除。
3. 領導人的執政理念
20世紀60年代，李光耀定期訪問香港，“以探尋和理解爲什麽和新加坡人相比，香港人工作如此沖勁十足和精力充沛，並向他們學習借鑒”：“通過在香港的觀察，我得出結論，國家福利和諸多補助會消磨一個人獲得成功的沖勁。我驚奇地發現，香港工人們對在經濟景氣時期調高薪水和在經濟蕭條時期降低薪酬感到心安理得；對于我黨從英國工黨政策中繼承或複制的福利政策，我已下定決心反其道而行之。除了讓新加坡人通過獲得更好的教育，更健康的身體和改善的住房而富有成效之外，我將逐步削減各項社會補助”。
4. 政策的延續性
中央公積金制度創立于1955年，就在英國殖民當局將權力移交給當地民選政府之前，這個機構用來代替國家養老金或者社會保險系統：每一個新加坡人被強制建立一個中央公積金賬戶，從每個月工資中節約一部分錢存入這個賬戶作爲社會保障儲蓄，雇主將按照比例爲員工繳納。中央公積金制度由政府法定機構來管理，爲每一個儲蓄賬戶提供固定年利率。
5. 人民行動黨政府的特征
李光耀發表聲明，人民行動黨政府的一項特征是通過推動自有住房制度來使新加坡成爲一個“居者有其屋的國家”幾乎普遍的自有住房制度，在很大程度上是通過國家公共住房計劃來實現的；在90年代早期，約85%的公民和永久居民居住在公共房屋，這些人中超過90%擁有99年的租約。只有10%的處于最低收入階層的老年單身家庭，住在由公共住房管理局即建屋發展局（HDB）提供的出租房。
6. 政府的形象管理
每當一個無家可歸的實例見諸報端時，新加坡建屋發展局將爽快地租賃一套公寓給這個家庭。顯而易見的無家可歸者對新加坡政府而言將是非常負面的宣傳報道，而該國非常在意其政府治理形象，以及作爲世界上經濟發展最成功國家之一的榮耀；新加坡經濟大獲成功促使人民行動黨聲稱其有權繼續管理這個一黨獨大的政府，盡管其在很多方面的做法難以被標榜爲民主政治。新加坡經濟騰飛不僅吸引了世界的關注，而且促使新加坡成爲一些國家發展經濟的“典範”之一。
7. 多元化的管理
人民行動黨從意識形態上抵制任何不正確的脫貧方式，盡管脫貧是一個全球性的責任。在1985年經濟衰退後，副首相Ong Teng Chong提出了“反饑餓”口號。其解決方法是政府與私人機構在提高對福利需求多種形式的管理及福利項目確定上的合作。
8. 政社互動
在協調志願福利團體的活動中，政府的職能被分散到五個區域的社區發展理事會。社區理事會由當選的人民行動黨議員組成，其成員之一被任命爲理事會“會長”，扮演著提高選區選民的政治能見度的角色。
9. 多民族國家
新加坡人口主要由三個民族或種族集團構成，分別是75%的華人，18%的馬來西亞人，7%的印度人以及其他一些人數較少的種族群體。政府認爲國家官僚機構太過缺乏人道，不肯給那些窮人提供援助，同時政府也認爲，各個種族群體的成員更願意給予和接受這樣一些成員：這些人通過中央政府部門來解決個人的社會問題，還不如通過能夠帶給他們利益的社會團體來解決更加有效，因爲相較于沒有人情味的、高效的官僚，社會團體能夠更好地給他們提供溫暖的、情感上的支持。
10. 政策的適應性
對兒童教育的援助是一項面向未來的投資，它並不能緩解貧困家庭當前面臨的財務狀況。針對持續處于低收入水平的這20%的底層勞動者制定長期正式的“解決方案”是十分必要的。政府雖然已經認識到對這些工人和他們的家庭提供直接的財政援助的必要性，然而，政府又不情願改變它的反福利立場。最終，就業入息補助計劃作爲一個折中的辦法被提了出來。
三、項 目 實 施
1. 出口導向型的工業化
出口導向型工業化，是由日本最先倡導，從戰爭造成的經濟破壞轉變爲世界第二大經濟。已經被所有成功的東亞新型工業經濟體所采用，他們分別是香港，韓國，台灣和新加坡。新加坡快速的政治經濟發展史已經被很好的記錄下來了。直到20世紀60年代，新加坡才開始著手出口導向型的工業化。在20世紀50年代，人民行動黨的領導人相信一個獨立的城市型國家經濟是不可能的。他們期望擴大市場與他在馬來西亞的會員建立進口替代工業化。在此，領導人立即把經濟方向轉向了出口導向型的工業化，這樣就宣告了新加坡作爲一個全球城市，世界就變成了它的內地供應地和市場。
2. 就業至上
1964年，新加坡政府在全國工會代表大會(NTUC ) 的保護傘下成立了自己的順從工會。1968年，勞動立法修訂禁止了罷工和停工，同時制定了強制性的調解和仲裁制度。1972年，隨著三方“政府、雇主和勞工”國家工資委員會的建立，工會的集體談判作用降低，國家工資委員會建議年度加薪，其指導方針在很大程度上被雇主和工會追隨。1982年，進一步強調合作的勞資關系立法通過定義工會活動即促進良好的勞資關系、改善工作條件和幫助提高生産力。1984年，立法在工作調度、雇傭和解雇方面給了用人單位更大的自由裁量權。通過這一系列立法，指導了勞資關系從遠離“勞工——雇主”對峙到了一種“相互信任和合作”。一種勞資“和平”得以建立，直到20世紀60年代末都沒有發生一次罷工。外國資本流入，産生和維持了勞工的就業。在工業化的初期階段，主要是低工資、低技能人員就業。到二十世紀八十年代初，隨著勞動力的短缺，新加坡不可能與其他人口更多的發展中國家在低工資、低技能的經濟領域進行競爭變得明顯。政府于是通過從根本上自1979年到1981年連續三年增加工資，積極改變了以往的勞動密集型經濟轉向資本和技術密集型經濟。
人民行動黨政府從未動搖創造就業的決心。按第一任財政部長吳慶瑞的話來說，從一開始的目的就是“實現所有公民都會有一個體面的生活的社會”，“給每一位有意願和有能力的人提供就業機會”，同時，通過持續和快速的經濟增長“給工人逐年上升的收入和生活水平的提高”。
3. 反福利主義
20世紀70、80年代英國和西歐“福利國家”面臨的經濟危機和道德危機，鞏固了新加坡逐步減少福利補助和財富再分配的決心。很顯然，人民行動黨領導的新加坡政府即便在其執政初期，也已經刻意避開政府主導的福利體系，而是選擇強調個人和/家庭的自力更生，政府創造一個寬松有利的環境鼓勵民衆取得自己的成就。個人的成功取決于他/她的自身努力，這一精英教育思維是新加坡人民行動黨政府的核心理念。新加坡政府扮演的“賦能”角色一直被人民行動黨理論家楊榮文（George Yeo）重新闡釋爲“供應方社會主義”，其中，國家補助金用來“實現全人類能力的最大化”，這反過來提升了新加坡的經濟競爭力。
4. 中央公積金制度
整個20世紀60年代到80年代中期，每一個工人從每月工資中存儲一部分錢， 開始是適當以5%開始，但是會隨著經濟的擴張和工資的上漲保持上漲。儲蓄率在1984年達到了高峰，相當于每月工資儲蓄的25%由雇主繳納，一個月工資最高爲S$6000（4000美元）。1985年出現了短暫的經濟衰退，存儲率于1987年每一方降至20%，這是政府聲稱想要保持的一個水平。然而，雇主的貢獻在1997年的亞洲金融危機時急劇降至10%。
隨後，雙方的儲蓄率從根本上發生了變化並逐漸依據年齡轉變。對于雇員來說50歲或者低于50歲，規定的儲蓄保持在20%而雇主承擔的部分爲14.5%。工資最高限從每月S$6000 (4000美元)降至 S$4500(3000美元)。對于50歲至55歲的人，工人的存儲率降至18%，雇主的部分變爲10.5%。對于55歲至60歲的人，工人的存儲率減少到7.5%，雇主的部分爲12.5%。最後，對于65歲及以上者，儲蓄和繳納比例是一樣的，都是5%。對于50歲以上的工人這種漸進的減少儲蓄和繳納比例是爲了鼓勵雇主保留老員工。
中央公積金制度中的公用儲蓄用來購買非流通的國家債券。這部分儲蓄只增加了2%的年利率，從2008年開始才勉強增加到3%。新加坡政府投資公司建立于1981年，它是掌握財富基金的先驅，已經成爲國家巨額外彙儲蓄的投資模式。新加坡政府投資公司在其支配下有一個非常重要的量子基金和全世界各地的投資組合。
5. 公共住房計劃
中央公積金制度有效地提高了公民住房擁有率。隨著個人公積金積累規模的快速增長，其增值收益又太低，每個新加坡工人熱衷于在退休前盡可能的用掉大部分存款，其中絕大部分用于償還住房抵押貸款。因此，公共住房置業成爲當下流行，1968年，戶主們被允許使用他們的住房公積金來支付房屋的首期付款和每月的按揭。1981年，公積金被允許用于私營部門的住房抵押貸款。這不僅促進了自有住房的發展，也爲戶主們在公共場合改善他們的住房消費和社會地位提供了一個途徑。
在新加坡，任何時候90%的家庭能夠應對他們公共住房公寓每月的按揭付款。直到2000年初，建屋發展局持有所有公有住房的房貸，直到其被售出。家庭的每月抵押貸款支付直接從他們的公積金賬戶裏扣除。整個過程構成一個封閉的貨幣交易圈，而不涉及任何商業金融手段或機構。伴隨著中央公積金的功能，一個家庭因此能在不影響每月可支配收入的同時擁有一套住房公寓。
公共住房置業通過轉售政策更具吸引力。從建屋發展局處，每個家庭享有連續購買兩套有政府補貼的新住房的特權。在一套已買的公寓裏住了5年後，戶主可以在開發市場將公寓賣給其它合適的戶主。然後可以再買套新的公寓，建屋發展局的房屋補貼，同時保留幾乎所有的來自第一套房的銷售款收益。或者，它可以通過出售的收益和爲私營部門提升便利，同時提高家庭的社會地位，最好是永久的住房。通過公共住房計劃，財産所有權已真正民主化，它面向所有的公民而不僅僅是社會最底層那10%的公民，這個計劃把整個國家轉變爲不僅是住房所有者更是住房消費者。爲了遏制這種過剩的傾向，從住房公積金中取出的存款數量已被嚴格限制。直到20世紀90年代末，個人才可以使用他/她的公積金用于購買有價值的物業。在現行規則下，個人僅被允許制定房地産估價和結算現金在實際價格與價值之間的差異。這就使消費和轉售樓盤的賣價都降低了。同時，政府一直在想方設法增加對低收入階層的住房補貼，從而保證他們都能夠擁有自己的公寓。
6. 多元化援助
在這個多方幫助的戰略下，來自于政府和公衆捐助的基金，來自于志願者和各種社會團體提供的服務，政府准備全部付清費用並爲各種機構的運行出資達到50%左右。幾乎所有的志願扶貧組織對政府來說都很重要。
7. 社區發展理事會
政府爲該理事會提供五億新元的初始基金支持，並且這項補助將逐步增加至十億新元。除了支持其他部門，如教育部和新加坡社會發展部，社區理事會同時爲月收入低于1500美元的家庭提供自己的援助項目。也爲幼兒園和托兒所的兒童們提供經濟援助。
8. 民族自助組織
多元化援助框架就是所謂的民族自助組織。這些組織是在20世紀80年代早期由馬來西亞人民行動黨國會議員提議建立的，相對于中國人和印度人，他們被馬來西亞人那種低下的社會、經濟、教育地位所警示。在政府的財政支持和馬來西亞穆斯林社會組織的合作下，馬來西亞國會議員建立了馬來/回教社會發展理事會，這是一個和穆斯林兒童的教育有關的委員會，它致力于幫助那些來自于低收入家庭的馬來西亞兒童，他們在教育上遠遠落後。馬來/回教社會發展理事會的創新之處在于它資助的方式。它由政府提供啓動資金，同時也得到穆斯林共同體的贊助。
9. 就業入息補助計劃
21世紀初，在本國經濟從全球經濟蕭條裏快速恢複的過程中，當收入差距不斷擴大，不可避免的會出現低工資工人或“工作貧困”現象，這是顯而易見的。2005年，一個有關低收入工人的部長級委員會成立。委員會粗略預計，大約20%（300000人）的全職勞動力是低收入工人，這些人面臨著緊縮性和結構性失業的危險，他們會發現，自己的工資很難滿足家庭日常消費需要，這些消費包括住房、食品和交通工具，並且，他們也不可能拿出足夠的錢用于醫療和退休需要。此外，他們的孩子也可能無法利用教育機會去調高他們的生活水平，並且當他們成爲勞動力時，增加了他們成爲低薪工作者的危險性。這將使低階層群體持續增長從而破壞我們社會的凝聚力。總而言之，底層那20%的人都處在貧窮的邊緣，其問題也隨之而來。委員會的工作就是，通過完整而全面的措施，幫助低收入工作者及其家庭打破貧困束縛，並能夠在長期內得以自力更生。
委員會的建議包含兩個直接的財政援助計劃。第一個便是政府初步行動延續計劃，自2001年以來，當國家經濟狀況良好的時候，市民都能分享年度國家預算盈余部分。國家預算盈余一部分作爲公民身份的紅利以現金的方式分發給所有的公民。此外，“新新加坡股票”發行，它和任何企業都沒有聯系，並且它能被即時轉換成現金或存入中央公積金的賬戶，它需要五年以上的時間以獎金股份的形式來賺取年度分紅。在這些早期的實例中，每一個擁有中央公積金賬戶的成年市民，不管他的收入多寡，都會得到相似數量的股份。然而，先進的分配方案隨後便被引入。在2006年，根據他們家庭財産的價值，所有年度可評估收入在24000美元以下者，可得到800美元或600美元的分紅，而那些收入在24000美元以上的人，可以得到200美元、400美元或600美元的分紅。這樣的年度紅利標准要視國家的經濟增長狀況而定，具體說，就是要視紅利增長狀況而定，並且，這一標准會根據紅利增長狀況而發生相應的波動。
第二套方案則是一種新的“工作福利獎勵計劃”。如果工人在半年的時間裏工作了三個月，或者在一年的時間裏工作了半年，並且國家盈余許可的話，那麽收入爲900美元或更少的工人將被給予相當于一個月薪水的福利獎勵，而那些收入在900至1200美元之間的工人將被給予相當于半個月薪水的獎勵，這些獎勵並非都是以現金的形式發放的，而更大的一部分獎勵是存儲在個人的中央公基金賬戶中。在2006年和2007年，分別有34000和362000名工人的得到了工資福利。到2008年，隨著最低工資水平增長到1400美元，“國家盈余許可”條款被廢除，並且，工資紅利，也就是現在的工資收入補貼，已經成爲一種永久的方案。
四、成 效
1. 貧困群體得到關照
大約有1800多扶貧機構幫助了大約100000左右的家庭，這極大的推動了公共幫扶項目，在2005年，幫扶的數字爲2777家。 對那些願意就業和接受職業培訓的失業成員也即表露出自力更生意願的人員，則根據具體情況，提供租金、水電雜費和每月現金補助以滿足他們的基本需求，也提供托兒和學生護理補助專業課程的培訓資助、教育援助和醫療援助。
2. 就業率提高
失業率從1966年的8.3%穩步下降到20世紀70年代中期的3.9%和1980年的3.5%，以及1984年的2.7%。國民生産總值從1959年即人民行動黨政府上台執政第一年的643百萬美元增長到1975年的57.73億美元。直至最後，工資上升超過40%。依賴于低工資外國工人的低端制造業，如消費類電子産品和紡織品，不得不搬到鄰近國家或投資于更高的技術以減少勞動力的投入。資本/勞工比率從工資增加前1970-1980年這10年的2.8提高到了接下來後十年的3.7，制造業的人均增加值也從4%提高到分別每年4.7%。在20世紀70年代中期首次經曆的勞動力短缺已然成爲一個永恒的狀態。2007年，失業率保持在1.5%，實際上實現了充分就業。
3. 經濟發展加快
貧困群體在新加坡難以見到並不意味著他們並不存在。赤貧現象未完全消失但在統計數據上並不顯著，新加坡作爲一個資本主義國家，收入不平等和相對貧困的狀況難以避免，而收入差距懸殊的狀況日趨嚴重。據官方數據，在2000年至2005年期間，新加坡近40%的社會底層家庭遭遇了實際收入下滑，這部分源于全球經濟滑坡導致這一時期之初新加坡失業率居高不下。但新加坡經濟在2003年底已然複蘇，目前再度迎來超過7%的經濟增速，這是令人羨慕的增長率；英國《經濟學人》雜志稱，新加坡是“一個以發展中國家的經濟增長率向前疾馳的發達國家”。
4. 社會推動減貧機制建立
總的說來，普遍的房産所有權已經促使全體居民都變成了保守選民，這些選民爲了保護房地産投資的利益，主張維持政治上的現狀。因此，普遍的供給使人民行動黨政府在統治合法性上得到了大量的政治紅利。無論是在個人層面，還是在國家層面，公共住房所有權項目對新加坡人經濟福祉的影響都很大。因此，通用自置居所計劃是機構安置勞動力的同時給戶主提供社會保障。它也可以是戶主穩定的收入來源，特別是對退休後的人來說。因此，它提供就業和再就業機會，旨在避免貧困。
5. 政府減貧立場形成
新加坡人民行動黨政府在減貧問題上形成了如下立場：（1）所資助的諸多項目將有可能促使個人更加富有成效，即通過改善教育、健康和住房條件來加強人力資本投資；（2）避免任何通過社會統籌基金提供一個通常標准的福利津貼的做法，倘若這意味著增加稅負，則尤其要避免，因增稅被視爲一個壓抑個人拼搏奮鬥的做法；（3）與發達國家采取“社會風險共擔”以滿足福利資金需求的實踐不同，新加坡采納了社會保障的個人儲蓄賬戶體制，用于住房、醫療保健、教育和退休的中央公積金(CPF)制度。中央公積金因而成爲新加坡政府實施減貧戰略的核心機制。
五、經 驗 與 啓 示
在20世紀60年代到90年代的40年裏，新加坡向一個全球範圍的複雜工業和經濟體系的經濟轉型已經超出了任何人的想象。自1959年以來就一直處于執政地位的人民行動黨把這歸功于她自己的一黨領導地位及其在經濟、政治政策中的不妥協立場。這些政策包括：
（1）通過創造就業機會爲國家和個人創造財富；
（2）一個個性化的社會保障儲蓄系統和公積金，以避開任何再分配，達到共享社會風險或社會保險的目的；
（3）普遍的房産權限制了勞動力但同時提供了社會安全和給住戶一個股份在這個值得奮鬥的國家；
（4）公共住房補貼平是一種資産，最終房屋擁有者可以轉換成一個持續的收入來源，不管他是通過出售還是出租。所有這些政策都爲了減少貧困。考慮到國家經濟增長的成績和國內物價水平的上升。很明顯，人民行動黨在實現他的社會經濟政策目標是非常成功的。
所有這些政策一直被意識形態承諾所引導，不是向任何個人直接散發現金，除非在最緊要關頭，這是爲了避免破壞人民的工作道德，降低在全球市場的國家競爭力。政府的地位是堅不可摧的。上一屆新加坡總理吳作棟，在他的最後任期內這樣說道：
“我會讓每一個新加坡人同樣的富裕嗎？我會。但是這是不可能的。如果我們利用政策強制達到一個平等社會，我們將會最終同樣的貧窮。別的社會已經嘗試過並且失敗了，那些努力是居民收入平等的社會不可避免的減少了人們通過努力是自己過得更好的激勵因素。爲什麽他們會采取把他們勞動的果實重新分配給其他人？”
在接近五十年的固定規則下，人民行動黨政府似乎已經成功的將新加坡人民帶入財富分配的困境。在最近一項讓那些超過85歲的老人納入保險制度的努力這份被稱爲國家長壽保險方案中，該委員會負責制定實現細節研究那部分沒有用完的個人年金轉化爲共同基金來減少保險的花費的可能性。相反，新加坡居民更願意將這些沒花完的部分“返還”給死者。
雖然這些政策是成功的，然而貧困仍然以越來越高的頻率發生，收入不平等繼續擴大。然而，這僅僅影響了這個社會的一小部分。政府看不到任何可能性或者理由去影響整個人口，大部分是經濟增長的。貧困以及伴隨的社會經濟問題被視爲剩余問題來管理，通過政府和自願性財富組織的聯手或者單幹。政府提供另外的經濟援助的特別行爲通過對國家年度剩余的一部分再分配，暗示不情願地分發現金給需要的人，同時他希望這不會影響到工作倫理，經濟利益和剩下的那部分人口。在這種情況下，失業人員和失業貧困必須依賴于私人慈善組織和博愛以及國家攻關經濟的表現以及政府剩余的變化。
注：本文摘選自“南南合作減貧案例庫”。（http://south.iprcc.org/#/casestudies/caseDetailsid=377&fid=230）
關注我