2021年4月，美國財政部長耶倫提出“全球最低企業稅率”倡議，呼籲二十國集團（G20）經濟體對全球公司施行最低稅率以避免稅率競爭，以防跨國公司從海外低稅率制度中謀取好處。落實這一倡議有助于穩定各國政府稅收，壓降債務負擔。當前“全球最低企業稅率”的推行仍面臨一些挑戰，國家間立場分歧明顯，“全球最低企業稅率”方案尚未獲得共識，數字經濟因素也加劇了相關談判的複雜性，但預計各方在2021年夏天能就此議題達成一致。綜合來看實施“全球最低企業稅率”對中國市場影響較小，部分采用離岸架構的跨國公司可能面臨新的合規義務，香港稅制和營商環境也會受到一定負面影響。建議：主動跟蹤國際動態，參與推進“全球最低企業稅率”；積極爲廣大發展中經濟體發聲；跨國公司應提前研判，有所作爲，滿足新的合規要求；香港應注重提升整體營商環境，並緊抓大灣區建設機遇。
一、“全球最低企業稅率”提出的背景及現狀
關于“全球最低企業稅率”的討論並非新事物。爲應對全球經濟數字化發展給國際稅收政策帶來的挑戰以及與之相關的單邊數字服務稅、平衡稅等問題，G20委托經合組織（OECD）啓動稅基侵蝕與利潤轉移（BEPS）行動計劃研究，並在2015年發布第一階段研究成果。隨後各國開始合作，在國際稅收的管理問題上逐漸達成綜合行動共識。2019年，OECD提出包含兩大支柱方案的BEPS第二階段倡議，其中第一支柱重新劃分跨國企業全球剩余利潤在各稅收管轄區之間的征稅權，第二支柱解決跨國公司將利潤轉移至低稅或免稅地來逃避稅收的問題，也就是“全球最低企業稅率”議題。在美國高調表態後，“全球最低企業稅率”談判有望加速推進。
長期以來，全球主要經濟體將低企業稅率作爲吸引國際投資、擴大本地企業規模和就業率的重要手段，甚至展開“逐底競爭”。2001年至今，全球平均企業稅率由27%降至20.2%。無論是G20集團、OECD經濟體還是非OECD經濟體，企業稅率均保持平穩下行走勢，其中OECD經濟體下降幅度最大，降幅爲7.88個百分點；非OECD成員國降幅最小，降幅爲6.23個百分點；G20成員國降幅爲6.92個百分點，目前平均企業稅率仍高于25%。
從國別情況看，代表性的國家企業稅率均保持下降趨勢。其中美國、德國、英國等發達經濟體企業稅率下行趨勢較中國、印度、越南等發展中經濟體更明顯，愛爾蘭、新加坡企業稅率處于全球較低水平。考慮到各國在國內稅收實踐中普遍使用稅收優惠、稅基抵扣等措施對特定行業予以支持，實際應用的稅率水平會更低。
全球企業稅率長期下降乃至出現國家間“逐底競爭”，給跨國公司避稅活動帶來極大便利，少數低稅經濟體從中受益，但多數國家和地區顯著受損。據聯合國估算，每年全球各國因跨國公司利潤轉移行爲損失的稅收達到5000-6000億美元。OECD的研究顯示，美國跨國公司海外利潤簿記在“避稅天堂”的比例由2000年前後的30%提高到2019年的60%。發展中經濟體受損情況更加突出，根據IMF測算，跨境避稅對非OECD經濟體帶來的長期收入損失占其GDP的1.3%，高于OECD經濟體1%的水平。
跨國公司避稅行爲對主要國家財政收支帶來極大損失。斯蒂格利茨等美國著名學者在致拜登的關于國際企業稅公開信中提到，“長期以來，國際組織未能應對的一項對全球化最有害的問題即是跨國公司的逃避稅。通過將利潤轉移到‘避稅天堂’，大公司每年剝奪了全世界政府至少2400億美元的財政收入。”美國加州大學伯克利分校和丹麥哥本哈根大學的研究發現，由于跨國公司向國際稅收窪地進行利潤轉移，德國、英國、法國和美國分別損失了26%、25%、22%和19%的企業所得稅收入，而愛爾蘭、盧森堡和荷蘭等低稅率國家征收的企業稅額較不存在利潤轉移的情況高出約70%、60%和30%。跨國公司投資和利潤轉移，對政府發揮稅收調節經濟結構的功能造成極大扭曲。
爲了促進境外資本回流、擴大國內財政稅基，美國在特朗普政府時期提出了全球無形資産低稅收入（GILTI）規則，這一規則可理解爲對總部位于美國的企業單方面實施的全球最低稅率。該規則對美國企業海外利潤給定最低回報率，高于這一回報率的部分被視爲超額利潤，需要按照最低有效稅率（現爲10.5%）在美國補稅。拜登政府延續這一思路，並在2021年4月出台的“美國制造稅收計劃”中提出將GILTI規則下的最低有效稅率提高至21%。由于這一稅率高于其他部分經濟體稅率水平，該計劃發揮效力需要在全球層面同步落實最低企業稅率，否則將會嚴重削弱美國市場吸引力。
美國的“全球最低企業稅率”倡議響應了OECD包容性框架下的支柱二內容，迅速獲得歐盟以及德國、法國等國家支持，IMF、世界銀行等國際組織同樣表達了對這一倡議的贊同，並就進一步推進倡議落地提出具體建議。歐盟委員會表示應在OECD框架下確定最終的稅率，世界銀行行長馬爾帕斯則建議不要設定過高的全球最低稅率，阻礙貧窮國家吸引外部投資。預計未來各方將圍繞支柱二內容締結多邊協定，修改國內相關法律法規和跨境稅收協定。
二、“全球最低企業稅率”倡議具有一定的積極意義
對大多數國家而言，在全球範圍實施統一、合理的全球最低企業稅率，具有如下好處。第一，穩定政府稅收制度，提高政府宏觀調控能力。加稅能給政府帶來更多財政資源，有助于各國的疫後經濟複蘇，還能爲應對氣候變化、經濟增長放緩等長期挑戰提供支持。加稅對資本與勞動要素收益具有再分配功能，有利于削減貧富差距，促進社會公平。對欠發展國家而言，企業稅是國家爲數不多的收入來源，更需要穩定的稅收渠道促進發展、提升公民待遇。
第二，壓降債務負擔，防範公共債務危機。過去十幾年全球債務持續上行，新冠肺炎疫情暴發後全球各國政府均出台大規模財政刺激計劃應對經濟衰退，全球公共債務負擔進一步上升，達到曆史峰值。囿于高付息成本壓力，貨幣政策需長期維持低利率狀態，貨幣擴張也難以爲繼，加稅成爲全球多數經濟體爲數不多的政策工具。
傳統觀點認爲，降稅可以增加企業利潤空間、降低實體經濟運營成本，進而達到擴大企業投資水平、拉動市場需求、穩定經濟增長、強化企業國際競爭力的效果，這樣的觀點在初始稅率較高、企業競爭力相對落後、小微企業衆多的發展中國家能夠得到驗證。例如，中國實施的減稅降負舉措，對支持實體經濟、穩定企業運營起到較好的效果，企業使用降稅收益擴大研發和設備投資，自身利潤率也有所提升。
但在營商條件良好、企業國際競爭力較強的發達經濟體，這一觀點並不一定適用。以美國爲例，特朗普政府在美國實施降稅措施後，企業並沒有利用降稅收益擴大投資，而是更多地投入到資本市場。斯蒂格利茨等學者在致拜登公開信中提到，2017年美國減稅改革後，減稅主要是爲股息支付和股票回購提供了資金，而企業稅收是對純利潤征稅，因此降低稅率對經濟活動幾乎沒有影響。反之，增稅也並不一定會導致企業減少投資，但會顯著增加政府收入。沃頓商學院預測，在將企業稅率從21%上調至28%的計劃實施後的十年內，這項措施預計將給美國帶來合計8916億美元的稅收收入，但短期內對企業投資影響有限，甚至會基于現有的“獎金折舊”稅收激勵措施增加企業投資。在實施加速折舊的稅收制度下，企業投資的邊際有效稅率都很低，因此提高企業稅率並不會對正常投資回報産生明顯的影響，而只是對現有資本的租金和回報征稅。
總而言之，對發達經濟體而言，過低的稅率會使政府承擔較大的收入損失，也並不一定直接促進市場活動，而提高稅率在增加政府收入的同時，對企業投資行爲的抑制作用有限。對發展中經濟體，則可以考慮利用降稅措施減輕企業運營負擔，助力經濟持續增長。在全球範圍達成合理協調的最低稅率水平，有助于大多數經濟體實體經濟健康發展。
三、推進“全球最低企業稅率”面臨的挑戰
各方圍繞支柱二內容的談判進展比較順利，目前存在部分技術問題尚待研究。如果拜登能夠按照OECD方案順利改革GILTI，對支柱二談判是一大利好。但由于各國現行稅率和國內發展情況各異，“全球最低企業稅率”的推行仍需克服一些挑戰。
第一，國家間立場分歧明顯。各國現行企業稅率差異巨大，從跨國公司獲取的利益分布不均，僅在發達經濟體內部對該倡議就存在不同的聲音。德國、法國、意大利等公司所得稅率較高的歐洲國家第一時間表態支持耶倫的倡議，而愛爾蘭、新加坡、瑞士等低稅率國家很難無條件支持。愛爾蘭財政部長認爲，大國在規模、區位、資源等方面具有先天優勢，小國只能用優惠稅收政策彌補這些缺陷。對于後發經濟體，通過優惠稅率吸引外資是其獲取發展資金的重要渠道，全球最低稅率制度會限制這些經濟體自主政策空間，進一步放大內部資本短缺問題。
第二，各方尚未就全球最低企業稅率方案形成共識。雖然美國提出的“全球最低企業稅率”倡議契合OECD包容性框架支柱二目標，但兩者的出發點並不一致，美國目的在于推動跨國公司利潤回流、增加國內財政收入，OECD則旨在弱化各國企業所得稅的“逐底競爭”，克服跨國公司全球避稅問題，強調履行國際社會責任。在最低稅率目標的設定上，美國計劃將聯邦企業所得稅率提高到28%，並將全球無形資産低稅收入規則下的最低有效稅率定爲21%，這一標准遠高于OECD目前建議的12.5%全球最低稅率。從技術層面講，OECD爲減少避稅激勵而修改對剩余利潤征稅的方法，會給企業和政府稅務部門帶來額外負擔。此外，OECD計劃采取管轄區彙總法，將跨國公司在每個經營轄區所得利潤獨立計稅，而美國現行制度則采取全球彙總法來計算跨國公司海外利潤有效稅率，後者會降低跨國公司應補繳稅額，這也是阻礙OECD最低稅率方案獲得共識的關鍵技術因素。近期拜登政府擬推行的稅制改革方案正在向OECD方案靠攏，將全球彙總法改爲分國別彙總法，同時美國財政部對稅率標准做出讓步，提出15%的最低企業稅率底線，接近OECD建議稅率，這些也爲全球最低稅率制度的加速落地釋放有利信號。
第三，數字經濟因素加劇框架談判的複雜性。數字經濟時代，服務供給與價值創造空間分離，企業擺脫了傳統經濟模式下價值實現對于來源國和居民國的高度依賴性，數字化跨國公司利潤産生和分配脫節，OECD包容性框架提出的出發點即是應對經濟數字化發展的挑戰。美國作爲全球多數大型科技公司的母國，在數字化利潤分配上高度受益，其他發達經濟體則成爲輸家。英國提出討論全球最低企業稅率提議的必要條件是該稅率要與美國科技巨頭更公平的稅收分配挂鈎，法國、意大利和西班牙等歐洲大國十分關切針對科技巨頭的征稅行動，個別國家已經單方面推出“數字稅”，但實施效果不盡人意，還需要更廣泛的國際協作克服經濟數字化帶來的稅收挑戰。
整體來看，目前各方在全球最低企業稅率議題（支柱二）上意見比較接近，預計在2021年夏天可以達成一致。而美國同其他國家在征稅權重新劃分議題（支柱一）上的分歧比較明顯，關于規模門檻的確定、對面向消費者業務的規則適用、收入來源規則運作模式等關鍵問題仍待進一步商討。很多國家提出包容性框架下兩大支柱需同時落地，這成爲阻礙全球最低企業稅率實施的一大難點。
四、全球最低企業稅率制度對中國的潛在影響
中國尚未就“全球最低企業稅率”倡議做出官方表態。總的來看，中國落實全球最低企業稅率所面臨的內部障礙較小。中國現行企業所得稅稅率較高，一般標准爲25%，既高于OECD包容性框架下12.5%的稅率目標，也高于美國15%的最低稅率底線。另外，OECD倡導的“全球最低企業稅率”只適用于營收超過7.5億歐元的大型跨國公司，受影響的主要是高利潤跨國公司，對廣大中小企業不會産生影響。2021年3月財稅工作座談會上，韓正副總理提出“穩定宏觀稅負”，這一提法較2016年美國政府醞釀減稅計劃背景下中央政治局會議提出的“降低宏觀稅負”有所調整。美國拜登政府的加稅計劃和全球最低企業稅率倡議有助于緩解中國穩定宏觀稅負面臨的外部壓力，爲中國接下來的稅制改革提供結構性調整空間。中國企業海外收入相對較低，受全球最低企業稅率影響的企業海外利潤並不大，而政府支持企業“走出去”，對企業海外利潤征稅也持寬松態度。推出全球最低企業稅率制度對中國整體負面影響較爲有限。
目前在中國市場上部分行業和企業可以享受稅收優惠待遇，如高新技術企業適用15%的優惠稅率，制造業企業的研發投入也可以享受加計扣除等稅基優惠，較高的全球最低稅率標准可能會減少這些企業能夠享受的稅收優惠，降低國內稅收政策靈活度。但綜合各方立場，未來全球最低稅率標准大概率不低于15%。爲鼓勵科技發展，對高新技術等産業實行優惠稅率和費用抵扣政策，也是各國通行的做法，未來OECD包容性框架大概率會允許各參與方針對特定行業實施例外規則，因此對中國科技激勵政策構成的限制相對可控。
對于從事跨境投資的中國企業而言，“全球最低企業稅率”會帶來新的合規義務。中國企業“走出去”廣泛采用離岸架構，根據各地稅收優惠特色在不同的國際稅收窪地設置中間實體（如在香港設置區域銷售中心、在新加坡設置財資中心等），從而進行海外投資、上市或全球價值鏈布局。“全球最低企業稅率”規則實施後，可能會要求位于低稅率地區的中間實體繳納額外的稅款。各國爲跨國公司提供的稅收優惠可能被中和，影響跨國公司的全球資源配置。爲適應新的全球稅制，跨國公司也需進行財稅管理系統升級，加重經營成本負擔。此外，OECD包容性框架支柱一對征稅權的重新劃分，目前主要針對大型跨國科技巨頭，而美國認爲適用對象應當擴大至全部行業的大企業，建議選擇不超過100家在國際市場受益最大的跨國公司。考慮到未來兩大支柱大概率會共同落地生效，按照當前美國的提議，個別中國大型企業將成爲適用對象，相應地這些企業原本向國內的繳稅可能會轉移至其他稅收管轄區，對國內稅收和企業稅負成本會産生一定影響。
此外，“全球最低企業稅率”可能會對香港現行稅制和營商環境産生一定的負面影響。香港目前是全球第七大避稅港，也是亞洲最大的避稅港。香港對企業實行兩級制所得稅，利潤低于200萬港元的情況下，不同類型企業適用所得稅稅率爲8.25%或7.5%，超過200萬港元的部分按16.5%或15%征收。根據估算，香港有效公司稅率不超過10%，落實OECD“全球最低企業稅率”將會削弱香港的低稅率優勢，增加在港跨國企業稅務和合規成本。不過，企業稅率並非跨國公司全球布局決策的決定性因素，全球範圍實施統一的最低稅率標准將放大稅收因素以外的營商環境重要性，香港固有的營商環境優勢仍有利于吸引跨國公司來港投資布局。
五、政策啓示
“全球最低企業稅率”談判爲中國參與和領導全球經濟治理提供了新機遇。2013年以來，中國與G20國家和OECD國家共同參與制定BEPS行動方案，在參與全球稅收治理方面取得一定成效。推動“全球最低企業稅率”談判，既有助于維護中國的稅收主權，打造良好的國際營商環境，保護中國企業“走出去”的利益，也能夠彰顯“負責任大國”形象，抑制逆全球化浪潮，爲全球提供國際治理的公共産品。有鑒于此，建議采取如下對策。
第一，主動跟蹤國際動態，參與推進“全球最低企業稅率”落地。在相關談判過程中有所作爲，避免以主權問題爲由放棄參與國際稅收治理規則的制定，在征稅權博弈中既要最大化保護國家稅收權益，也要避免對企業跨國投資施加過多限制。
第二，積極爲廣大發展中經濟體發聲。中國應充分利用自身發展定位，將發展的理念貫穿方案中，倡議“全球最低企業稅率”規則要對發展中國家尤其是最不發達國家予以優惠，爲其提供類似于WTO框架下特殊差別待遇的例外規則，提升“全球最低企業稅率”規則的包容性。
第三，跨國企業應提前研判，有所作爲。從事跨境業務的中國企業要深入分析和評估“全球最低企業稅率”的影響，審視自身存量業務和海外布局情況，根據全球稅負情況規劃和調整投資架構和商業模式，升級財務系統，滿足合規要求。跨國公司或商會可結合自身訴求，向相關政府部門或OECD提交意見。
第四，香港應注重提升整體營商環境，並緊抓大灣區建設機遇。穩固單一稅制、零消費稅、低個人所得稅等其他領域稅收優惠制度，吸引人才和企業來港。充分挖掘粵港澳大灣區機遇，通過區域聯通合作放大地區綜合優勢，提升香港市場吸引力，實現大灣區協同共贏發展。（作者：中國銀行研究院 曹鴻宇）