這次“土改”，最引人關注的，是非農建設用地不再“必須國有”，這可以很大程度上保障農民的收益和財産權益。

節前，據《新京報》報道，自然資源部官網顯示，福州、南昌、青島、海口、貴陽等5個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案獲批。

早在2017年8月28日，北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽和成都就成爲第一批試點的13個城市。現在，試點城市由原來的13個增加至18個。

此次第二批5個城市獲批試點，有著新的環境和政策背景。

2018年12月23日，在提請全國人大常委會審議的《土地管理法、城市房地産管理法(修正案草案)》中規定，工業、商業等集體經營性建設用地被以允許出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。當時很多業內人士認爲，此舉是爲集體建設用地入市掃除法律障礙。當前，該修正案草案仍在征求意見中。

方案落實後，將對集體建設用地租賃住房建設提供怎樣的幫助?又會在其他方面産生什麽影響?更多人關注的是，房價會隨之降低嗎?

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新“土改”——沒了“中間商”賺差價

這次“土改”，最引人關注的，是非農建設用地不再“必須國有”。

爲何這會引起如此大的關注呢?首先必須要明白我國土地制度的特殊之處。

1982年憲法，增加了城市土地國有的規定。由此明確，在我國內地，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。

這樣的條件下，在城市建設時，國有土地可以直接入市交易，而包括城中村在內的集體土地，則要通過政府征收，先在土地性質上變成國有土地，然後才能在二級市場上進行交易。

這一制度造成了諸多問題：

由于所有土地都必須轉爲國有性質方能入市交易，那麽地方政府就成了土地的唯一供應者。這種壟斷的局面唯一，意味著供應者，可以自由控制價格和供給量，這就可能導致供給不足和供求失衡。而因爲價格的變動很大程度上影響著價格波動，供求失衡成爲房價上漲的最大動力之一。

土地財政在特定的階段，有其合理性。最典型的例子，就是美國。美國獨立前是13個英屬殖民地，是被掠奪的對象。因此，其獨立之後，也“一窮二白”。沒有錢，就沒辦法搞建設、發展經濟，使國家強大。美國政府采取的方式是賣地。美國從1776年獨立建國，至1862年近百年的時間裏，賣地一直都是政府主要收入來源之一。

與之類似的，中國的土地財政在特定曆史時期內，確實對我國的經濟建設和城市化進程起到了積極作用。

但，土地財政進行到現在，帶來的問題也很突出。

由于賣地來錢多且快，我國不少地方政府因此“上瘾”，嚴重依賴土地財政，對推動産業升級的熱情不高，導致我國經濟結構轉型的障礙重重。而集體用地必須“國有化”方能入市，等于多了一個“中間商”。作爲“中間商”的地方政府可以通過“賺差價”的方式，在其中獲取巨額的土地出讓金。這種利益分配的矛盾給拆遷、城中村改造帶來巨大的沖突。

根據土地管理法，征收耕地的補償費用主要包括土地補償費和安置補助費，二者總和不得超過土地被征收前3年平均年産值的30倍。

以一畝農地每年産出2000元計，即使是按照最高30倍的標准，補償也不過6萬元。而隨著房地産市場的蓬勃發展，地價與房價螺旋式上升，被征用的農地轉化爲建設用地後，拍賣價格可達到每畝數十萬元乃至數百萬元。除去土地補償、農民安置、土地整理等成本，不少土地出讓真可謂是“一本萬利”!

相關調查顯示，耕地征用之後土地增值部分的收益分配中，投資者和當地政府拿大頭，村級組織留下兩三成，農民拿到的往往不到10%。可以說，現行征地制度，很大程度上將不少農民排斥在土地增值收益分配體系之外。

在中國發展高層論壇2013年年會上，新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年就指出，推進城鎮化的關鍵是土地制度，現在的農村土地制度是集體所有制，在集體土地所有制下，農村集體擁有土地，“土地表面上看是農民的唐僧肉，誰都想吃，地産商、地方政府想吃，上級政府想吃，但是主人——農民吃不到。”鄭永年認爲，“土地産生的利益一直被分配，重新分配，利益分配會産生很多沖突”。

城鎮化過程中，土地的增值被轉變爲地方政府的收入和開發商收益，被征地農民的利益缺乏有效的保護，城鄉差距被人爲拉大了。農民享受不到城鎮化發展帶來的土地紅利，也阻礙了城鎮化的進一步發展。

如果農村集體土地，不再“必須國有”，甚至獲得與城市國有土地同等的權益，就沒了“中間商”賺差價，農民拿手裏的地可以平等地買賣，而不是先由地方政府征收，這可以很大程度上保障農民的收益和財産權益。

2

新利好——發展租賃市場對沖高房價

一旦“非農建設用地不再必須國有”、“集體經營用地允許入市”，不僅農民受益，而且意味著土地供應壟斷制將失去根本支撐。

不過一般民衆關心的問題更可能是——房價會因此跌嗎?

答案可能讓大家略感失望——短期不會。爲何?

首先，改革需要時間。

每一次改革，人們都期盼有立竿見影的效果。然而，正如春天播種要到秋天才結出果實一樣，任何變革都難以一蹴而就，改革從發端到成果顯現是需要時間的，不能過度高估其短期影響。

事實上，這一輪土地改革早在2014年12月2日就開始了。

當時，中央深化改革領導小組第七次會議審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，彼時被解讀爲農村土地改革“三箭齊發”。

截至目前，33個試點縣(市、區)已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝;集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元。

當然，這並非土地性質變化，集體土地還是集體土地，國有土地還是國有土地。只是在入市交易方面，方式發生了變化，不涉及土地制度本身。

至于農村宅基地更是不允許隨便交易。雖然目前政策上提所有權、資格權、使用權“三權分立”的概念，但這個概念其實是說此類土地可以流轉，之所以強調“流轉”而不是“轉讓”，其實還是因爲此類交易是限定在農村土地市場的。換而言之，宅基地是有一定特殊性的，其需要保障農村住房需求，不得隨意讓城裏人來自由交易。

其次，土地屬性和用途做出了嚴格限制。

此次，土地管理法做出這樣的修改：“對土地利用總體規劃確定爲工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。

注意，土地屬性必須是規劃中明確爲工業、商業等經營性用途。除了上面提到的宅基地，住宅性用地也被排除在外，也就是說，原作住房用的集體建設用地，不能憑借土地新政入市。

這意味著，住宅類小産權房不要想憑此“轉正”。【注：所謂住宅類小産權房，通常是指集體土地上建設的住宅。理論上只有宅基地方能建設住宅，這些住宅只能爲村民所有，不得轉讓給其他市民。而這些小産權房，沒有不動産證，不能在市場上直接進行交易，還時刻面臨著被清理違建的風險】

之所以如此，既有法律法規的框定，也有頗多現實的無奈。全國小産權房約爲73億平方米，約占住房總量的24%;商品房爲112億平方米，約爲整體住房的38%。小産權房規模如此龐大，一旦放開讓其轉正，可以自由上市，將對樓市産生巨大沖擊，容易誘發系統性金融風險，這顯然不是政府希望看到的，對商品房購房者也不公平。

此前，深圳出台規定，擬對工業、産業類小産權房予以轉正，但住宅例外，這與整體法律法規的精神相一致。

同時，除了不允許住宅型用地入市以外，該政策也不允許經營性用途的集體建設用地在交易後進行商品房建設。

因此，房價所受的影響，至少短期內並不會很顯著。

即便如此，改革對實業、租賃住房的發展，卻是實實在在的利好。

首先，近年來，隨著土地價格走高，大量中低端制造業企業甚至高端制造業企業，都紛紛逃離高房價、高地價城市，一定程度上造成了産業空心化、經濟虛擬化。集體用地入市，其實在全國範圍內都有過不同的嘗試，而這一次的修正，主要是明確了集體土地的入市的合法性，爲後續的集體用地入市奠定基礎。一旦供地的模式能夠有所松動，可以激發對土地的再應用。

以前老舊土地要改變用途必須要變爲國有，這使得很多原業主沒有出讓的動力;如果新規落地，有助于活躍後續土地市場交易，這樣就有更多土地可以加入到土地供應市場。不再“必須國有”，直接入市交易，沒有中間商賺取差價，將使得征地的成本和環節減少，利于降低土地的基准價格，工業、商業類土地成本有望降低。對廣大實體企業來說，這是顯而易見的利好。

其次，這些集體經營性建設用地在交易後雖然不准建設商品房，卻給租賃住房建設提供了巨大助力。從2017年8月首批13個城市開展集體建設用地建設租賃住房試點，放開了農村集體土地建設租賃房，到今年1月再批准福州、南昌、青島、海口、貴陽5個城市開展試點，這方面的工作已經在大踏步推進。隨著集體經營土地直接上市，後續公租房、廉租房市場的供給會增加，特別是豐富一二線城市的租賃市場供給結構，降低租賃供給成本。

這次新增的5個試點城市，之所以引發了人們的格外關注，正是因爲它們在2018年房價上漲快的問題比較突出，尤其是貴陽和海口，在2018年全國70城房價指數排行中，在個別月份出現漲幅第一的現象。這次“土改”，便給其提供了通過發展租賃市場對沖高房價的可能性。

3

新命題——讓農村閑置用地活起來

如上所說，每一次制度變化本身都是對現實的不斷適應和調整過程，此次法規的修訂也不例外。

隨著城鎮化進程的推進，農村人口持續向城市遷移，中小城市的人口向大城市和超大城市遷移。然而，由于之前農村土地一直處于禁止流轉的狀態，實際上影響了農村土地的充分利用，隨著城市的發展，農村人口進城以後，農村很多閑置用地，沒有有效地利用起來。

這可能是本次新“土改”面向未來延伸出的新命題。

這種利用，可以突破單純的直接交易形式，而是以多種方式來實現。比如具有特殊性質的宅基地。

2018年11月，中財辦原副主任、全國政協經濟委員會副主任楊偉民在公開場合表示，目前農村空置宅基地有3000萬畝，相當于目前所有城市建成區的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。如果拿出一小部分農村空置的宅基地轉爲城市居住用地，可以大幅度降低地價。

此外，如果賦予農民對包括宅基地在內的集體用地充分的用益物權，可以長租、流轉、抵押、繼承，對于進城的農民來說，其獲取的收入可以用在城市購房的初始資金或者創業的啓動資金，有助于推進城鎮化進程;對繼續留在農村的農民來說，可以擁有更多的土地，無論是用于耕種還是其他經營，收入也會增加，有助于推動新農村的建設。二者共同破解城鄉二元結構，將減輕城鄉差異，實現共同發展。

未來，如果允許農民將宅基地對應的建設用地指標以市場價轉讓給就業所在地的城市，那麽這個用地指標本身，就能在城市面積擴張和經濟發展的過程中産生巨大的增值收益，從而成爲農民進城的資源，降低所謂農民市民化的“城市發展負擔”。重慶進行的地票交易，本質上就是將農民的宅基地對應的建設用地指標作爲可交易的資産，用于城市近郊的土地開發……這方面，中國的政策突破和制度建設還有巨大的空間。

當然，改革需要一步一步來。理論是一方面，現實是另一方面。

讓城市的地方政府拒絕土地財政的誘惑，擺脫土地壟斷供應的利益依賴，這不是一件容易事。具體如何落地，仍有賴細則公布。

我們可以預見到一個美好的未來，但通往它的道路，可能仍充滿艱辛和曲折，需要各方的共同努力才能實現。