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張飛龍：新加坡國家治理淺析
作者：張飛龍，南京大學政府管理學院政治學博士生
來源：《比較政治學研究》2015年第2期（總第9期）；比較政治學研究集刊CSSCI
微信平台編輯：周悅
內容摘要：國家治理能力之于後發國家的政治發展具有極爲重要的作用，國家治理能力關涉“政府有效性”，國家治理能力的喪失或弱化的國家就無法建立一個“強政府”，政治秩序亦難以維續，處置不當則可能淪爲失敗國家。新加坡國家治理能力非常強，執政黨和政府主要通過增強政府能力並壓縮政府規模，發揮政府主導作用與增強同社會組織的合作，積極促進國家法治化建設和不斷推進民主政治進程等方式，形塑出新加坡的強國家治理模式。
關鍵詞：國家治理；新加坡；政治秩序；強政府
一、政治發展與國家治理
自十八屆三中全會提出“國家治理體系與治理能力現代化”之後，國家治理研究迅速受到學界重視，相關研究成果頗爲豐碩，不僅促進了理論探討的深化，而且爲具體的政治和行政改革提供了理論基石。國家治理衍生自“治理”理論，“治理”這一學術術語源自于西方，該理論的提出有其針對性問題。基于以往國家幹預帶來的政府負載過重，社會參與不足狀況，學界提出通過向社會放權的方式來實現公共事務的“多中心治理”。理論的産生基于特定的問題背景，西方學術界提出“治理”概念源于其自身的問題所在，而作爲與西方政治發展路徑和發展階段殊異的後發展國家，其所面對的問題與之大爲有異。如何維持政治秩序的穩定，並在此基礎之上推動經濟社會發展及有序的實施政治轉型，成爲亟待解決的關鍵問題。國家治理概念則是針對一些後發展國家的這些實際情況而提出，它強調在轉型社會中國家發揮主導作用的重要性，這是因爲，在轉型國家，由于國家-社會關系中，政府居于強勢一方，社會自組織能力相對弱小，很多公共事務僅靠社會力量無法進行有效處置，因此政府的主導顯得非常有必要。國家治理體系和治理能力，所指涉的是國家的制度體系和制度執行能力。“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，推進國家治理體系的現代化與增強國家的治理能力，是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力；反之，只有提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。”[1]
國家治理理論的勃興推動了相關學術研究的發展，但是受特定問題意識與本土學術情懷影響，國內學者多把研究視角集中于對中國自身治理狀況的分析，這固然有助于深化對本國現狀的體認，但同時一定程度上也限制了學術視野，未能從一個更加宏觀的視野來審視中國國家治理的現狀，通過運用比較政治學的相關理論考察他國國家治理經驗，在比較中客觀分析與評價本國國家治理的成效及其不足之處，並從中汲取有益之借鑒。
建立和維持穩定的政治秩序是國家治理最基本的目標。穩定的社會秩序是人們得以開展各項生産和社會活動的基本前提，沒有安定有序的社會秩序，公共活動就無從順利開展，故而，國家治理應當把建立和維持政治秩序置于首要地位。亨廷頓對後發展國家的政治發展研究之後指出，國家治理首要的和最基本的目的是維護政治秩序和提升政府有效性，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度”[2]。“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必須先存在權威，而後才談得上限制權威”[3]。福山則在亨廷頓的基礎上對研究進行深化，他從分析西方殖民主義之後非西方國家國家能力低下的原因入手，提出一個秩序良好的社會需要具備強政府、法治和民主問責三個基本要素，但是對現代國家的政治發展而言，強政府、法治和民主問責制不可能同時獲得，相互之間更難以形成平衡。如果沒有其他兩個要素的協作配合，民主難以有效運轉，甚至可能陷入失敗境地，因此，他像亨廷頓一樣，批判了那種認爲只要推進現代化就可以提高國家治理水平的論調，福山特別強調政治制度要素的發展順序。在他看來，後發國家在進入現代化轉型之後，建立強勢政府是其首要任務而不是民主制度，在有效的統治能力尚未建立之前就冒然推行民主化的政府無一例外地均遭受失敗，只有在建立起強勢政府之後，方可逐步推進法治建設和民主問責。理想的發展次序是，先建立起一個強國家，繼而發展法治，最後走向民主問責，唯有如此才有助于形成三要素之間較爲平衡的良好制度。在國家能力弱化和缺乏法治的條件下，民主非但無助于解決問題，反而會成爲問題本身。[4]民主固然是一種良好的制度，但同樣需要其他條件的支持與配合方能發揮其效能，然而，在很多國家的發展中，我們看到，人們對民主制度的極度渴望之情，使他們忽視了民主有效運轉的複雜性和理想的發展順序，由此給民主制度的落根造成不利影響。
“民主-非民主”的政體分類模式雖然仍是區分各國政治類型的重要標准，但同時需要注意的是，當今世界各國之間的另一種分化也越來越顯著，即維持政治秩序和實施國家治理的能力。一些威權主義國家的政府執行能力很強，能夠有效因應政治和社會生活中出現的各種問題，展現出良好的國家治理效能，政府在增強自身有效性的過程中也積累了合法性；反觀一些民主國家，則是在很多條件不具備或不成熟的情況下，推行民主化進程，結果民主制度建立後，卻因制度上的約束導致政府決策遲緩，行政效率低下，國家治理狀況頗不理想，由此也帶來民衆對民主體制的不滿。一個喪失政府有效性的國家，不僅無法開展國家治理，甚至連最基本的秩序可能都無法維持，如不能及時走出這種困局，極有可能淪爲失敗國家。本文所要探究的新加坡的政治發展實踐不僅驗證了福山所提出的理想政治發展順序，也爲我們重新審視既有政治理論和改善國家治理能力提供了一個極佳範例。
二、新加坡國家治理的特點
新加坡實行的是一種強國家治理模式，人民行動黨一黨長期執政，以現代法治來維持政治秩序，國家在經濟和社會發展中起著至爲重要的作用，政府廉潔高效，但其規模卻相對有限，此外，新加坡執政黨和政府領導人亦頗具現代政治理念，能夠在經濟和社會日漸多元化的基礎上適當推進民主政治建設。現在其人均GDP已達5.5萬美元，超過很多西方發達國家，是後發展國家中最早進入發達國家行列的。新加坡的政治轉型雖然尚未完成，但其政治發展路徑值得重視，它以一黨長期執政的方式維持政治秩序，但並不完全壓制異黨，對其他政黨和社會組織的發展持開放態度，政府行爲有法可循，並嚴格依法行事，在提升國家治理能力的同時，有效控制政府機構規模，把新加坡打造成“有能力的有限政府”。新加坡一黨長期執政的政治體制也爲民主的發育留有很大的空間，執政黨和政府能夠與時俱進的推進民主建設，因此對新加坡國家治理特征進行適當之分析，或可爲其他後進國家政治發展提供若幹有益之借鑒。
（一）國家治理的特點之一：強政府與小政府
新加坡是一個國土面積僅有718.3平方公裏，常住人口約550萬的城市國家，其政府機構以精簡高效爲世界共知，但是統計數據顯示，在人口規模和地域面積與之相當的中國城市中，政府機構的規模要比新加坡大的多，且職責不明、人浮于事，行政效率低下。作爲一個地域狹小的城市國家，新加坡是一級政府的行政組織構造，它只設有中央政府，沒有地方政府，其中內閣各部16個，法定機構40個左右，這其中還有近20個相當于中國的行業協會。[5]以與新加坡城市面積和城市居民規模相當的中國省會城市和計劃單列市爲例，我國是市-區-街道三級政府結構，不但市一級政府設有直屬的政府分支機構–局、委、辦，而且還有區一級政府及其分支機構–局、委、辦。中國省會城市平均人口約爲654萬人[6]，較大城市下轄的區平均人口約爲117萬，省會城市人口規模與新加坡幾乎沒有什麽差距，因爲新加坡的流動人口要遠遠大于中國的省會城市，但中國省會城市的政府行政機構卻遠遠多于新加坡，市一級的政府機構平均約有60個左右[7]，此外每個區政府的行政機構設置平均也達到近42個[8]，加上每個省會城市平均8個區，這樣一來，中國省會城市的政府機構比新加坡要多5倍以上[9]，而且這還沒有把街道一級行政組織和黨的專職機構統計進去(新加坡除黨的中央總部外，沒有專設的黨的分支機構)。
新加坡政府的行政層級少，機構規模小，這使得其政治輸出和輸入直接而通暢，較少産生政策扭曲的現象，因此政府的治理工作就相對簡單。換言之，因新加坡是一個只有一級政府且全國高度同質的政治共同體，中央與地方之間並無矛盾，故中央政府可以直接領導地方的治理過程。[10]而中國省會城市政府的層級和機構都人爲地增加了，政府規模過于龐大，這使得政治輸出和輸入呈現出間接性和重複性，受到多重幹擾，從而導致政策扭曲和行政效率低下的現象。從新加坡的治理經驗來看，保持一個主導社會和經濟發展的強政府並不意味著一定要保留龐大的政府規模，國家治理能力的強化與政府機構規模之間並無對應關系，小政府同樣可以具有很強的國家治理能力，遠較大政府基礎上的強國家治理能力這一模式爲優。從中國國家治理實踐來看，政府機構規模的擴張雖然的確能在一定程度上提升國家治理能力，但是其負面後果亦頗爲顯著，這已是人所共知，毋需贅述。
中、新兩國雖然都是一種強政府體制，都具有較強的國家治理能力，但其得以實現的基礎卻差異甚大，與新加坡這種建基于小政府之上的強國家治理能力相比，中國國家治理能力的強化是依賴于其龐大的政府機構規模，故與新加坡這樣的現代化城市相比，作爲我國治理主體的政府機構就顯得頗爲臃腫龐雜、職責不清和人浮于事。多設置一個政府分支機構就要分得一份權力，權力過小它就會去爭取權力，同時這也會導致政府機構的功能和權力重疊，降低政府效率。權力的運作依托于成本的支撐，政府機構設置的增加，必然會因之而增加相應的職位，這就需要依靠更多的稅收來支付行政成本。在機構擴張、人浮于事的情況下，不僅不能帶來政府效率的提升，民衆的稅收負擔呈日趨加重之勢，更嚴重的是，爲了維護自身的利益，官僚機構本身形成一種利益集團，通過各種方式和渠道維護、鞏固和擴展自身利益，阻礙改革的順利推進。“過大的政府權力會過多地幹預市場，這是阻礙改革的重要因素。”[11]
進行合理的制度和功能設計是保證政府有效治理的重要前提。在制度和功能設計上，新加坡政府分爲兩類,一類是國家行政機構, 即16個部，一類是法定機構，隸屬于某一個部。法定機構以經營爲主,同時承擔著一定的政府和行業管理職能,它們在法律範圍內擁有較大的自主權。我們可以新加坡的住屋發展局和人民協會爲例。前者因新加坡在世界上較好的解決了民衆的住房問題而聞名于世。它承擔著改善民衆住房的任務，一方面享受政府或國家法令提供的優惠政策，另一方面引入市場機制，在政府與市場的有機結合下，不但加速推動了住房建設，而且使其因市場機制的引入有較充足的資金保證。人民協會是政府管理社會基層組織的機構，負有一定的行政職能，但它不是進行全面的行政管理，而是對基層社會組織進行指導，促進它們發揮一定的自治性，履行一定的社會治理的職能。由此看來，法定機構這種半政府性半企業或半社會性的管理機構，實際上在相當程度上是把在中央集權體制下本該由政府掌握的一些權力和職能讓渡給了市場或社會。兩者都較好地體現了在政府主導下政府與市場或社會的有效結合。新加坡的經驗告訴我們，簡政放權是提高國家治理能力的重要途徑，它並不意味著放棄政府的主導作用，新加坡政府依然掌握著國家政治、經濟和社會發展的主導權，但它能夠順應時代發展要求，積極推進國家的現代化進程，把保持政府的主導作用與處理好政府與市場和社會的關系有效地結合起來，把由政府獨自實施的單一化國家治理方式轉化爲政府、市場和社會的多元共治。
（二）國家治理的特點之二：政府主導與“互賴式治理”
新加坡政府機構精簡且高效，與其發達的社會組織體系密切相關。爲適應經濟市場化和社會多元化的發展形勢，新加坡政府提出了政府與社會組織進行“互賴式治理”[12]的方針，通過構建政府與社會之間的良性互動關系，革新傳統中由政府單方實施國家治理的方式。基于這一理念，新加坡政府對社會組織持越來越開放的態度，並大力培育和發展社會組織，以期實現政府與社會的“互賴式治理”。
新加坡社會組織的發展通常有兩種方式，一種是由政府自上而下創建的，這種是半政府性半民間性質的，如人民協會領導下的居民委員會，還有早期的民衆聯絡所等，它的功能是協助貫徹政府的政策方針，組織民衆活動，溝通民衆與政府之間的聯系。由于這種社會組織的領導成員並不是專職的，因此，它們並不純粹是政府的代言人，而在很大程度上也發揮著民衆與政府溝通橋梁的作用。政府對這種社團組織給予一定的資金和人才的支持，也適度幹預其人事安排。以新加坡最大的三個社會組織爲例，人民協會是法定機構，公民咨詢委員會和民衆聯絡所管理委員會是由政府早年創建，居民委員會則是在政府的鼓勵下創建的。這些社會組織遍布新加坡城市基層社區，在城市社區治理中發揮著巨大的作用。[13]應該說，這類社會組織的特點就是它的半政府性和半民間性，它不像多數強政府或威權主義國家那樣，由政府對社會組織實現全面管控，而是帶有某種民間特性，即民衆可以在相當程度上決定這些組織的作用。社會組織建立的另一種方式是自下而上的，也即由民間自發組織的。近十幾年來，新加坡的非政府組織有很大的發展，尤其是在經濟領域，企業和企業組織的自由度很大，在最近幾年的國際經濟自由度排名中，新加坡都位列世界第二名。社會組織積極發揮作用，不僅調動了它們的積極性，也彌補了政府的不足，尤其是社會組織多是根據社會的需要運作的，不會産生不必要的浪費。
在社會組織的創建和發展過程中，政府揮著重要的指導作用，一方面通過制定相關的法律來規範和監管社會組織的活動，另方面則對社會組織加以扶持和引導，以保證其在現行政治體制所容許的範圍內得以有序發展。一般來說，威權主義國家都是一種強國家-弱社會的國家-社會關系結構，社會組織的發展受到諸多限制，這就導致國家與社會之間的相互疏離和不信任，導致二者無法協作開展“互賴式治理”，這在傳統的體制中有其合理性，但在經濟市場化和社會多元化發展起來後就會削弱國家的治理能力。對此，新加坡的經驗是在政府的扶持和幫助下培育一批具有實際辦事能力的社會公益組織和社團，授予它們在特定領域的優先代表權，政府在經費上給予適度支持。新加坡政府不僅大力培育基層組織，還承擔了基層組織建設的初始成本，並爲基層組織的運作提供資金支持，三個主要的基層組織( 居委會、民衆聯絡所、公民咨詢委員會) 80%的基礎設施費用和50%的日常經費支持都由人民行動黨通過人民協會提供。[14]同時，爲保障社會組織能夠按照政府的政策行事，對社會組織領導人的人事安排上政府擁有一定的發言權，很多基層組織的領袖多是由政府官員或者與政府有聯系的人員擔任。[15]社會組織是新加坡執政黨和政府與基層民衆進行溝通的橋梁，並促成國家與社會之間的良性互動，它們一方面協助國家對社會實施有效的控制和治理，通過向社會放權來舒緩政府壓力，提高行政效率；另方面則最大程度的消弭政府與民衆間的隔閡，維持社會秩序，塑造執政合法性。藉由各種社會組織的作用，國家能夠有效的組織和動員民衆參加政治生活，及時掌握民意和化解社會問題，強化民衆的政治向心力和政治認同度，而通過把基層精英吸納到國家治理體系中的方式，消除政治體制與社會組織之間的矛盾，擴大了黨和政府的執政基礎。
在社會組織的協助下，政府的簡政放權不僅不會導致治理能力的弱化，反而可以在不增設新的政府機構的情況下進行有效的治理。采取這種“互賴式”模式有助于消弭國家與社會之間的相互不信任感，拉近二者的距離，構建合作式治理格局。社會組織能夠在國家的監管和指導之下逐步發育成長，政府也能在社會整合的同時，保持其自主性，增強執政效率，進而提升國家治理能力。
（三）國家治理的特點之三：高度的法治化
法治是新加坡國家治理得以強化的根本保障。“法律之上沒有權威，法律之內最大自由，法律面前人人平等”，新加坡素以法治嚴明而著稱于世界，以李光耀爲代表的新加坡開國領導人適時引進西方法律制度，發揚法治精神，並結合本國國情對之加以調適和改造，確立依法治國理念，把政治、經濟和社會諸領域的事務都納入到國家法律體系中，完善法律體系並嚴格執法，以法律塑造社會秩序，其法律之精密和執法之嚴格較之于西方國家毫無遜色。法律成爲新加坡用以規範社會關系和調解社會矛盾的主要手段，執政黨和政府帶頭遵守法律，依法行事並嚴格執法，在全社會營造出一種良好的法治文化和公平正義的社會風尚，由此把新加坡建設成爲一個高度法治化的國度。新加坡作爲一個高度法治化的國家，其法治建設成功的基本經驗現在仍值得我們重視：
一是執政黨和政治領導人能否盡早終結革命鬥爭，順利實現向現代化建設的轉型，對現代法治建設成敗與否至爲關鍵。很多後發展國家的執政黨和領導人在相當長一個曆史時期中缺乏對政治形勢和國家主要任務的正確判斷，秉持革命思維，致使國家長期陷入民族鬥爭或階級鬥爭的漩渦之中，未能完成從革命鬥爭向現代化建設的轉型，同時又主觀地把政治和法律分爲不同階級性質的，以革命法規、民族法規甚至宗教法規替代現代法律原則，這就很難有效地進行現代法治建設。
二是相較于成熟民主體制的法治建設主要依賴于政治制度和公民監督而言，後發展國家的法治建設則要處理好領導者個人的作用、黨內制約機制與司法部門的相對獨立性三者之間的關系。囿于特定政治體制環境和社會發展水平的影響，一般而言，國家領袖個人以及政治精英在後發展國家獨立之後的一個相當時期內會發揮著巨大的作用。領袖個人及其領導集團作用的發揮之于現代法治建設的具體影響如何，依賴于領袖個人及其領導集團是否具有開明的現代政治意識和明確的現代化導向。如果具有明確的現代化導向和現代法治意識，則他們通過強制手段建立起的國家秩序就會爲現代法治建設奠定基礎和前提；如果他們缺乏現代化導向，則他們通過強制手段所建立的國家秩序會成爲傳統的集權主義政治的基礎。不過就實際情況而言，對于這一時期大多數後發展國家的領導人而言，其傳統政治觀念和現代政治意識不是非此即彼的關系，而是二者兼有，是一種程度強弱之別，故而，他們所建立的政治秩序中的現代性也主要是強弱之間的差距。
在法治建設的過程中，新加坡執政黨和政府的高層領導人尤其是李光耀本人把傳統與現代性較好地融合起來，具體而言，就是從新加坡的社會和政治現實出發，通過運用國家權力來建立政治秩序並在此基礎上推進現代法治建設。在政治秩序的建立過程中，國家的強力和政治領袖的“人治”扮演了重要角色，即以“人治”的方式來推行“法治”，[16]而其得以實施的關鍵在于新加坡領導人開明的政治理念和現代政治導向。面對法治建設中理念與現實之間的張力，新加坡領導人選擇了實用主義的政策。雖然西方教育背景使李光耀具有良好的法律知識和明確的法治意識，但新加坡的政治現實使他認識到政治手段和領袖個人魅力是建立國家秩序和推進法治建設的前提條件。因此，他在進行國家政權建設和政治鬥爭時，一方面運用國家政權的力量打擊反對派和社會不穩定勢力，以強力塑造穩定的社會秩序，另一方面在這一過程中盡可能依法行事，運用媒體保持行動的一定程度的公開性和透明性，通過司法程序保持一定程度的合法性。當國內政治形勢穩定後，則積極地推進現代法治建設，而不是像很多後發展國家那樣在這一時期依然固守革命法規，有法律而無法治，把法律當作政治統治的工具，執政者肆意踐踏法律權威，以致難以走出傳統政治的泥沼。
按照西方的民主理論，如果把法治建設的希望寄托于領袖個人身上，就會存在很大的偶然性，也就是說，如果換了一個法治理念薄弱和執法不堅決的領導人，法治建設就很可能前功盡棄。這種看法不無道理，亦曾是新加坡領導人需要解決的問題。然而這種看法也並不全面，現在看來，在一黨長期執政的體制內可以在很大程度上解決這個問題。盡管新加坡仍是一黨執政，但它對高層領導人的制約機制已經建立起來，其司法部門的獨立性已經越來越強。過去，除人民行動黨及其政府的最高層對法院有實際的控制權外，其他人並不能淩駕于法院之上，而在近20年來，司法部門的獨立性越來越強，執政黨的領導人並不能隨意對司法進行幹預，加之政治透明度越來越高，反對黨的存在、獨立的媒體輿論和公民對政府官員的監督都越來越有力，因而其法治建設的成果不可能由于一黨長期執政或領袖個人的更替而被破壞。
（四）國家治理的特點之四：不斷推進民主政治建設
新加坡獨立50年來，雖然人民行動黨一黨長期執政，但並沒有完全壟斷政治權力，它並不排斥反對黨和社會組織的存在，因此二者都有較大的發展空間，且在新加坡大選中形成了有效的政黨競爭局面。應該說，新加坡之所以取得今日的發展成就，與執政黨在民主的競爭環境中不斷改進自身的執政方式不無關系，新加坡的民主格局已經初步形成。
縱觀世界政治發展經驗，有的國家在很多因素尚未具備的條件下即冒然推行民主化進程，有些則依然固守既有傳統政治體制，阻礙現代化建設，壟斷政權和排斥民主化，而新加坡的政治發展則居于兩者之間，它一方面在一黨長期執政所允許的空間內不斷地培育和發展民主因素，通過合理的制度設計來對執政黨實行有效的制衡和監督；另方面又保持政權的穩定性，沒有發生政治轉型和政黨更替，民主因素仍在威權體制內持續發育，特別是反對黨依舊受到一定的壓制，執政黨仍借助法律或制度對其加以限制。新加坡的政治發展路徑既有助于擺脫無政府狀態，同時也促進了威權主義體制內部民主因素的積累，爲其日後的民主轉型奠定基礎。從新加坡的經驗可以看到，它已經實現了福山所說的理想政治發展順序中強政府和法治這兩步，民主問責制已初具形態，正是在政治發展的有序性的基礎上新加坡才能得以達致良好的國家治理。
從新加坡的政治發展實踐中我們可以看到，在一黨長期執政的政治環境中並不意味著民主政治不能得到適度發展，無論在理論上和實踐上，在現代社會中一黨執政都爲民主政治的發展留下了很大的空間。[17]新加坡就是在一黨長期執政的環境中培育了民主的機制和現代法治建設。人民行動黨和政府在建國後的很長一段時期內通過運用強制手段壓制公民參與和其他政黨活動，並非是想獨自壟斷國家政權，而是基于其對政治發展複雜性的認知。如果在沒有實現經濟繁榮和社會多元化之前就冒然推行民主化，會形成政治參與爆炸，加之制度建設的滯後和支持民主體制運作的基礎性條件的匮乏，無疑將會帶來政治秩序的動蕩，民主制度將很難有效運轉，甚至可能發生向威權體制的回歸。人民行動黨區別于其他國家執政黨的關鍵是其具有開明的政治理念和明確的現代化導向，在以強力維持政治秩序的同時，它也在大力培育民主的因素，這主要表現在允許反對黨的存在與發展，推動媒體的中立化，允許民衆自由投票和發表不同政見。在這種具有現代性的威權主義主導下，經過幾十年的發展，新加坡已經形成了規模龐大的的中産階級群體和日益成熟的公民社會，而數十年的民主選舉實踐也顯著提升了民衆的政治素養和政治能力，人們的政治參與意識和權利意識都較爲強烈，民衆在選舉中的表現也越來越呈現出理性態勢，而代表不同群體利益的反對黨在政治上也越發成熟。這些日漸壯大的中産階級，成熟的市民社會以及理性的政治文化皆爲新加坡民主的轉型奠定了很好的基礎性條件。[18]
按照經典的西方政治學理論，有效的權力監督只有在多元民主政體之下才能真正的實現，離開此制度前提，監督就會流于形式。這一論斷固然不錯，並爲一些國家的政治實踐所證實，但這不意味著它適用于所有的政治現實，尤其是我們不應忽視或否定人們主觀上對善的追求。從理論根源上講，這種觀點的提出是基于人性“惡”的假設，在政治制度設計中，它把官員視爲具有無限權力擴張欲望而缺乏道德自律性的利己個體，因此爲了約束其可能帶來的不利後果，就必須進行有效的制度設計。但在人的素質日漸提高和政治文明進程深入推進的今天，個體的道德自律已經越來越強，這表現在當今的政治發展中，一些一黨長期執政的一元體制自行在政治體制中建立起完善的民主監督機制，在一黨長期執政的體制中發展出越來越高的多元性或民主，因此，在這些體制中不但非制度化的主體自覺的監督越來越有效，而且制度化的監督也被建立起來。尤其重要的是，執政者的改革意識和民主意識也越來越強烈，他們會主動地推進民主和法治建設，這與過去有很大的不同。
我們看到的另一個有趣的現象是，威權體制中的人們思考如何盡快推動政治轉型以實現民主政治，多元民主體制內人們則在考慮如何提高政府的效率以及有效地維持社會和政治秩序，以致出現了威權體制內人們更多地強調民主，而民主體制內人們更多地強調效率和秩序的現象。實際上，完全意義上的權力制衡不過是人們對權力制約的一種理想，現實政治中是不存在的。即使在西方多元體制中，權力制衡也不易過于嚴密，需要保持適度的彈性，因爲權力制衡與效率經常表現出矛盾的一面，過度的權力制衡會損害執政效率包括法律運作的效率。由此看來，要想保證政府運作的效率，就要在遵循法治的前提下，賦予政府在特定情況下的獨立自主權力。
三、余論
從新加坡的國家治理經驗中我們可以得到的啓示是，在一黨長期執政的體制中，簡政放權、社會組織的發展、法治建設和民主政治都有很大的空間，而這有利于提高國家治理的效率。基于新加坡的治理經驗，我們可以從以下幾個方面著手來推進中國國家治理：第一，在實施簡政放權的同時，要把保持政府的主導作用與處理好政府與市場和社會的關系結合起來。簡政放權不意味要放棄政府的主導作用，繼續發揮其在宏觀和方向性事務上作用，同時要把某些權力下放給企業和社會，建立政府與企業或社會組織的關系網絡，增強政府的治理能力，而政府也要按照法律對企業和社會進行監管。第二，以法團主義的模式培育和發展社會組織，消弭國家與社會之間的相互不信任感，改善政府與社會組織的關系，構建合作式治理格局。在法團主義模式下，社會組織能夠在國家的監管和指導之下逐步發育成長，黨和政府也能在社會整合的同時，保持其自主性，增強執政效率，進而提升國家治理能力。第三，加快中國法治建設進程，實現依法治國。黨和政府要帶頭遵守法律，理順執政黨與法律的關系，堅持依法行事，嚴格執法，維護法律權威，用法律來構建社會秩序，培養民衆的法治精神，塑造法治文化；把政治、經濟、社會和文化等各方面事務都納入法律體系中來，以法律來規範各項活動；深入推進司法體制改革，確保司法獨立和審判公正，以維護社會公平正義。第四，在保持中國共産黨一黨長期執政的前提下，大力培育體制內的民主因素。繼續發展繁榮市場經濟，壯大中産階級規模，促進公民社會的發展；推動媒體的中立化，真正發揮輿論監督的功能；引導公民的有序政治參與，增強政治開放度和決策的民主性；合理劃分權力界限，規範權力運作，加強對權力的制約和監督。
參考文獻及注釋：
[1]俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，載《前沿》，2014年第1期。
[2]塞缪爾•亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：上海世紀出版集團2008年版，第1頁。
[3]塞缪爾•亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，第6頁。
[4]劉擎：《道路崎岖但終點未變——〈福山政治秩序與政治衰敗〉簡評》，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1276176（2014年11月7日）。
[5]新加坡的內閣設置見新加坡政府網：http://www.cabinet.gov.sg/content/cabinet/appointments.html
[6]這裏要強調的是，這個省會城市平均人口規模的統計數據中還包含有相當數量隸屬于省會城市的縣區行政層級所轄的農民人口，因此，就中國省會城市的實際城市治理面積和城市居民規模來說，與新加坡相差不大。
[7]例如，杭州市人民政府70個政府部門;南京市人民政府68個政府部門;濟南市人民政府56個政府部門;武漢市人民府52個政府部門;合肥市人們政府63個政府部門;沈陽市人民政府65個政府部門；西安市人民政府77個政府部門；哈爾濱市人民政府64個政府部門；福州市人民政府43個政府部門；鄭州市人民政府56個政府部門。
[8]例如南京市鼓樓區政府有51個政府部門，杭州市余杭區政府有43個政府部門，深圳市福田區政府有36個政府部門。
[9]這還不包括市、區所屬的專職的黨務機構，我國的黨務機構負有較多的行政職能，平均市一級約有8個，區一級有6個，而新加坡只有一個數十個人的中央黨部。
[10]Ho Khai Leong, Shared Responsibilities, Unshared Power: The Politics of Policy-Makingin Singapore, Eastern University Press,2003.p.263－275.
[11]參見吳敬琏：《全面深化改革遏制靠權力發財》，
http://news.ifeng.com/exclusive/lecture/special/wujinglian1/（2013年6月15日）。
[12]琳達•維斯等學者在《國家與經濟發展：一種比較曆史分析》一書中提出“治理式互賴”這一概念，其意在說明通過國家與社會協作的方式來增強國家能力，推進國家治理。“治理式互賴”既要求國家與社會適當隔離，同時也要保持二者間的協作，隔離是爲了實現國家的自主性，而協作則有助于增強國家能力。這裏所提的“互賴式治理”一詞與“治理式互賴”同義。
[13]孫景峰，李社亮：《新加坡社會基層組織的地位與性質探析》，載《社會科學研究》，2010年第6期。
[14]王新松：《國家法團主義：新加坡基層組織與社區治理的理論啓示》，載《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2015年第2期。
[15]張素玲：《新加坡社會治理的經驗探析》，載《中國浦東幹部學院學報》，2014年第6期。
[16]參見李路曲：《比較視野下新加坡的國家構建》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》，2014年第1期。
[17]參見李路曲：《一黨長期執政的民主空間》，載《新視野》，2012年第1期。
[18]參見李路曲：《世界政治轉型方式的變化與中國的政治發展》，載《甘肅社會科學》，2013年第3期。
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